新冠疫情下的思考：武汉市社区治理的短板与对策研究

万若男 王逍瑶 尹金洲 周昊恩 聂园园

◆摘  要：基于文献分析、问卷调查、半结构化访谈等研究方法，调查表明，武汉市社区在减缓疫情扩散、保障居民基本生活需求等方面发挥了巨大作用。但同时，武汉市社区治理也暴露出治理模式欠缺合理性、社工水平待提高、居民自治意识薄弱、社区公共服务参差不齐等现实问题。针对当前新冠疫情背景下武汉市社区治理存在的突出问题，在反思现有治理模式、治理主体权责划分的利弊得失等前提下，结合武汉市自身具体特点，提出了改善武汉市基层社区治理的四个治理理念——“共治”、“政治”、“物治”、“技治”。

◆关键词：新型冠状病毒肺炎;武汉市;社区治理

习近平总书记指出，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层，基础不牢，地动山摇[1]。在新冠疫情这一重大突发公共卫生事件背景下探索如何使武汉市社区治理更科学合理、精准有效，是构建湖北省中枢城市社会治理新格局，加快社会治理体系改革和创新的契机。

本文聚焦武汉市，以街道办工作人员、社区工作人员、居民为目标群体，采用半结构化访谈和问卷调查的方式收集第一手资料，剖析当前武汉市社区治理存在的问题与原因。通过查阅相关文献和书籍，归纳国内外社区治理研究成果，为本项目研究提供理论支撑。最后，在立足武汉市自身特点的基础上提出基层社区治理的对策建议。

调研期间，课题研究小组对洪山区关山街道、江岸区四唯街道等八个街道，武昌区中华路街道西城壕社区、青山区青山镇船厂社区等八个社区的工作人员进行半结构化访谈，共撰写访谈记录16份。本次调查共回收问卷450份，其中有效问卷438份，有效样本占总体样本的比例达到97.3%。样本均为新冠疫情期间居住在武汉市的人群，以武汉本地人为主，占比65.22%，其次是在武汉定居的外地人，占比34.78%。调查对象对武汉社区治理等方面比较熟悉，调查结果能有效反映武汉市在新冠疫情期间的社区治理状况以及武汉市居民对社区治理的满意度情况。

一、武汉市社区在新冠疫情防控中发挥的作用

1.多元治理模式有效减缓疫情扩散

问卷结果显示，武汉市社区工作人员、物业工作人员、社区志愿者三类人员为参与社区疫情防控工作人员的中坚力量，社区也为居民提供了一系列健康宣传教育方式，如设置劝返点、发放防疫宣传单、播放防疫宣传广告等。“新冠肺炎”疫情发生以来，以“社区”为依托，武汉市先后投入了1.8万名社区工作者、4.86万名下沉干部、5万余名志愿者、0.56万名公安民警，将疫情防控主要力量持续向社区聚集下沉。各群体积极响应号召，结合自身实际，发挥主体作用，做好社区轮班值守、卫生消杀、病患隔离、物资运送等工作，形成了上下互动、左右联动的社区治理共同体，多元治理主体合作的社区治理模式的优势逐渐显现出来，有效抑制了疫情的扩散。

2.提供多元选择与个性需求结合的社区服务内容，保障居民基本生活需求

“新冠肺炎”疫情防控过程中，武汉市很多社区建立起疫情防控干预体系，为社区居民提供多元化个性化服务，包括社会保障、文化、治安、便民等常规服务，还有编制突发性公共卫生事件应急预案、调配储存物资、人员分散隔离、疫情信息的收集报告、公共卫生措施的落实，以及为特殊人群提供的帮扶服务。武汉市也在疫情期间推出了几款智慧社区app——如《兴盛优选》、《食享会》、《发一发》以便于市民们用于社区信息摸排、安全高效地团购菜品。各个社区为居民提供多元选择与个性需求结合的社区服务内容，有力保障了居民基本生活需求。

二、新冠疫情防控中武汉市社区治理存在的问题及原因

1.社区共治网络发展不均衡，治理模式欠缺合理性

在新冠疫情期間，虽然武汉市已形成较为基本的多元主体合作的社区治理模式，联防联控机制减缓疫情扩散的成效显著，但现阶段社区党组织、社会组织、居民在社区治理中的角色定位仍存在权责不明晰的情况，各社区服务主体之间的共建共治共享格局尚未成熟。

对武汉市社区工作人员的访谈可知，这次新冠疫情防控中，主要是武汉市政府在一力主导。而当政府无法为居民直接提供精准而专业的服务时，通常采取购买服务的方式交由社会组织提供。这样看似乎能最大程度高效地利用人力、物力等资源，使“专业服务最大化，花费最小化”。但实际上，部分社会组织并没有提供与政府所提供的资源相对等的服务，不乏存在一些社会组织以盈利为目的、套取项目资金的情况。

问卷结果表明，武汉市部分社区居民在遇到问题时不愿意向社区组织（居委会、物业公司、社区党组织等）反映问题，大多是由于其平时没有参与社区事务的经验和能力、反映问题后不能解决或与预期效果相差远。久而久之，业主在社区治理中的自治权逐渐出现真空状态，无法完全以社区自治的主体身份参与社区管理、开展社区困难互助互济活动、维护自身合法权益，新冠疫情突发期间也无法熟练应对出现的各种问题。于是，政府部门的管理权限也自然而然地被放大，导致社区共治网络发展不均衡。

2.社区公共服务不完备，有待进一步完善

（1）各社区公共服务水平参差不齐

诚然，疫情集中爆发后，武汉启动战时机制，社区采取封闭管理模式，生活用品归由政府借助诸如武商超市、中商超市等国有控股企业实行统购统销，大多数社区为居民基本生活提供了坚实的资源保障。例如，汉阳区龙阳街芳草社区工作人员免费向辖区内的空巢老人和孤寡老人提供口罩、消毒剂等防疫物资;东湖高新技术开发区龙泉街道社区的腾龙小区物业公司组成“红色跑楼团”，为居民运送爱心蔬菜;洪山区洪山街井岗社区的党员对发烧居民实行 “一对一”帮扶，随时跟踪病情，提供精准服务。

但不可否认的是，武汉市也不乏社区监管工作不力、为居民提供劣质社区服务的事件。如青山区垃圾车送肉;汉兴街常远里社区香缇美景小区的居民鲍某以“志愿者”为幌子转售储备肉来赚取差价...这一反差现象反映了武汉市社区公共服务水平参差不齐，尚需改进。

（2）未建立起居民居家隔离的情绪安抚与心理辅导机制

自2020年1月23日武汉市封城以来，长时间的居家隔离给武汉市民的生活带来很大不便。大量关于疫情的负面信息充斥各大网络平台，武汉处于国内疫情的“风暴中心”，居民会更容易出现恐慌、焦虑、抑郁、愤怒等各种情绪问题。由于未建立起专业有序的情绪安抚与心理辅导机制，武汉市社区工作人员普遍提到他们每天都会接到很多电话，有诸多市民向其诉说恐慌、发泄情绪、寻求安慰，这无疑也会给社区工作人员增加额外的工作负担。

3.社区工作人员队伍水平尚待提高

（1）社区工作人员数量紧缺

截至2019年末，武汉市常住人口1121.2万人、流动人口287万。访谈结果显示，武汉市社区工作者人均服务人口较多，普遍达到500户、1000人以上，如武昌区华锦社区有1.2万人，而专职工作人员仅有16人。新冠疫情被查明“可人传人”后，一夜之间，社区成为疫情防控的主战场，基层社区工作人员在处理日常基本事务的基础上还需挑起繁重的疫情防控重担。社区工作人员的数量短缺成为武汉市社区疫情防控初期最棘手、最显著、最迫切的问题。

（2）部分社区工作人员能力有限

目前武汉市有不少行政区（如武昌区、汉阳区、新洲区、洪山区）已经开始从社会网罗具有专业知识、专业能力的社区工作者（包括储备人才），社区工作者队伍结构在不断优化。但问卷结果表明，武汉市居民对社区工作人员能力的评价大多是“素质与能力一般”、“解决问题的能力一般”。追本溯源，武汉市目前从事社区工作的人员学历层次仍多为大专，且专业绝大部分为非社会工作专业，在群众工作、管理服务、沟通协调方面缺乏专业知识支撑。部分社区工作人员年龄偏大，更倾向于使用传统手段进行“纸上防疫”、“开会防疫”，也不善于利用互联网、APP等技术手段，以致收集信息、反馈情况、汇聚智慧成为难题。

（3）给予社区工作人员的保障不足

在新冠疫情超常规防控阶段，武汉市确诊及疑似病例与日俱增，在防疫资源有限的情况下，必须先满足抗疫一线人员的需要。社区作为抗疫的前沿阵地，仍有许多社区工作者急需口罩、手套、消毒剂、护目镜、防护服等基本防护资源，也缺乏相应的防护技能培训。这场抗击疫情的斗争进一步凸显了长期以来社区工作者责任与权益不平衡的状况，防护资源匮乏、未建立防护技能培训机制等问题影响着社区疫情防控工作的进展。

（4）社区工作人员亟需心理疏导

武汉市作为国内新冠疫情的首发地，又是坐拥千万人口的特大城市，在抗疫前期没有特别多的经验所循。社区工作人员需要在有潜在感染风险的特殊环境中超负荷工作，不仅要承受巨大的工作压力，部分社区居民的不理解、挑剔、谩骂与诋毁也会给社区工作者造成巨大的心理压力，这让有效的心理疏导成为一种必然，否则难以想象如何坚守这一场持久战。正如曾与武汉市身处一线的基层干部有广泛接触的乡村治理研究中心研究员吕德文所说，“基层干部这段时间承受了巨大压力。毫不夸张地说，其中相当一部分基层干部已经到了精神崩溃的边缘。”

4.居民社区自治意识薄弱，参与社区治理存在困境

调查数据显示，武汉市大多数社区仍然倾向于居委会、物业公司将社区事务大包大揽，作为个体的居民参与意识不强。有近三成居民对居委会工作人员及居委会所在地不熟悉、不了解，大部分居民在社区事务处理中充当旁观者，认为向居委会反馈问题帮助过小或反馈效果不佳，表现出对社区组织的抵触和不信任。社区作为基层治理的最小单元，“居民参与”在社区发展中所起到的作用不容忽视，社区居民自治意识淡薄将导致社区治理工作障碍重重。

5.武汉市老旧社区缺乏智能化治理基础

武汉有1400多个社区、7100多个小区，老旧社区的绝大多数小区没有靠谱的微信群，更不必说有运作规范的信息沟通APP，社区工作人员只能实行最传统的信息摸排方法，如电话沟通、入户调查。譬如典型的老式社区硚口区建国社区，高龄独居老人居多，他们大多不会使用网络，由于没有专业的物业管理团队，业主信息不全，健康排查只能采用传统方式。网格员责任重大，不仅需要逐一建立网络群，分楼栋管理、发布相关通知，当对独居老人电话排查时遇到空号错号，还要挨家挨户上门排查，难度系数很大。

三、完善武汉市社区治理的对策建议

1.加强“共治”强基，打造共治与自治相结合的社区治理模式

共治与自治兼顾的社区治理方式可以更好地调动各方防疫力量，避免了“政府盲目干、群众尴尬看”的局面，减少了干群之间的直接利益冲突，拓宽了干群之间协商渠道，为打赢疫情防卫战筑成了一道坚固的社区防疫墙。[6]因此，要想实现科学化、高水平、高效化的创新型基层社区治理，就要改革传统治理方式，推行党建引领、干群共治、居民自治的治理方式。政府要做好社会公共事务，社区治理组织把好社区治理大方向，积极与社会组织合作，社区居民则当化繁为简，将自己的事落实到自身，将能办的事办好，营造良好的社区治理环境，实现广泛﹑平等的基层社区治理合作共治新模式。

2.坚持“政治”引领，在党的统筹规划下实现社区公共服务最优化和社区公共利益最大化

习近平总书记在考察新冠肺炎疫情防控工作时曾强调，要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，为城乡社区治理提供坚强保证。因此，提升武汉市社区治理效能，必须推进基层党建引领，织密筑牢社区党组织纵横网。纵向上，调整优化社区党组织结构，构建“社区党总支+居民党支部+楼栋党小组”的社区组织体系。在社区总党委兜底管理辖区内驻区单位、社区自治组织、非营利组织、企事业单位的党建工作基础上，根据党员数量因地制宜设立居民党支部，组建楼栋党小组，打造成上下信息畅通的链条式结构，把党的政治、组织和体系优势转化成实际工作中的执行优势。横向上，全面施行社区党组织书记以法定程序担任社区居民委员会主任且“两委”班子成员交叉任职的方针，彼此各尽其责、相互监督。通過党在社区的政治引领与建设指导，可以有效规避社区管理混乱和服务单一分散的现象，实现社区公共服务精准化、最优化和社区公共利益最大化。

3.提供“物治”保障，优化社区硬环境建设的同时厚植社区优良民风

以新冠疫情为切入点，武汉市社区物质保障不完善主要体现在防护物资不充足这一方面。对此，武汉市政府应加大财政投入力度，以预防为主，防治结合，加强社区防护设备的供给，保障社区资源的合理配置。社区治理既需要建设“硬环境”，也需要厚植“软文化”。要坚定不移地推崇武汉市“敢为人先，追求卓越”的独特精神，引导武汉群众协力同心、携手奋进，物尽其用、人尽其才。其次，武汉市社区在平时应主动培育居民的危机意识，定期开展安全素质教育活动和应急演练实践等，增强居民的风险防范意识和应急能力，将危机管理融入日常治理工作，營造防范风险、抵御危机的“软文化”氛围。

4.发挥“技治”作用，采用传统治理与现代科技互补的社区治理技术

新冠疫情防治过程中，武汉市老旧社区所暴露出来的治理缺陷可以看出智慧治理技术的运用势在必行。社区不仅可以通过传统的宣传横幅、播放防疫宣传广告、电话沟通、入户排查等手段开展疫情防控工作，还可以充分利用现代智慧治理技术和资源，建立网格化管理，通过区域微信群、公众号等方式开展宣传教育、发布通知等工作来避免面对面接触带来的交叉感染风险。通过传统社区治理技术与现代社区治理技术的融合，既能借技术之势助力社区治理实现高效﹑高能发展，又能降低感染风险，弥补传统社区治理方式单一、固化之不足，提高基层社区治理专业性，加速构建基层社区治理新体系。

四、结语

武汉，九省通衢，是中国经济地理的心脏;社区，是最基层、最广泛的社会自治组织，与居民生活密切相关。武汉经受住了这次新冠疫情的考验，有助于重新思考、验证、矫正和完善已有的基层社区治理研究成果，进一步加强、健全和创新基层社会治理体制，形成一种既能抵御超常规性风险危机又能够适应常态化经济社会生活、社会秩序与社会活力并重的基层社会治理新格局，为全国提供经验样本。

参考文献

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[3]吴莹，葛道顺.特大城市公共卫生安全风险与基层治理应对——基于新冠肺炎疫情下北京，上海，武汉的社区防疫经验[J].学习与实践，2020，439（09）：76-85.

[4]罗绍林.疫情防控给社区治理带来的几点思考[EB/OL].http： //sc.people.com.cn/n2/2020/0317/c345167-33882292.html，2020-03-17.

[5]马铭隆，蒋小天.武汉居民大喊“假的假的”，中纪委刊文转述志愿者的委屈[EB/OL]. https： //m.sohu.com/a/ 379252979_161795 /，2020-03-11.

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[7]唐博.提高社区治理效能，关键要加强党的领导[EB/OL]. https：//epaper.gmw.cn/ gmrb/html/2020-07/29/ nw.D110000 gmrb_20200729_2-07.htm，2020-07-29.

[8]周兆川.党建引领社区治理现代化[EB/OL].http： //dangjian.people.com.cn/gb/ n1/ 2020/1009/c117092-31885448.html， 2020-10-09.