法治政府建设中依法行政的效用考察——基于100个城市的拆迁行政诉讼的实证分析

周文章

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008)

一、 引 言

法治政府是依法治国的关键[1]。党中央和国务院在《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中提出，要在2020年基本建成权责法定、执法严明的法治政府。以此为契机，各地方的法治政府建设正在如火如荼的推进。近年来，在各地发布的年度法治蓝皮书中，法治评估报告已占据了极重的篇幅[2]。与之对应的，学界关于法治政府实践效果评估的研究也比比皆是：有学者们从地方法治建设的发展逻辑、制度管理、意识形态、治理语境、政策正当性等理论视角进行论证，(1)此类研究较多，章志远、江必新、郑礼华、朱新力、唐明良等学者近年来在这一领域做出了大量的学术贡献。也有学者们从法治指标、绩效评价等技术角度建构体系，(2)参见莫于川、郑方辉、尚虎平、吕朝辉等学者在法治政府建设领域的研究。这些知识的产出极大程度地提升了学界与实务界对法治政府建设实践效果的认知。虽然法治政府建设的理论研究方兴未艾，但在实证研究领域，学者们依然对法治政府的具体实践效果抱有一种审慎的不确定。学者们的质疑可被归纳为三点：第一，评估数据失真。学界普遍认为，现有法治政府绩效评估多为自我评估，这些自我评估多存在伪精确、数据黑箱等结构性问题，不足以展现真实的法治政府效用[2]。第二，评估者非中立。即使法治政府绩效评估结构合理、标准清晰，但评估单位的中立性和评估结果的客观性也令人质疑[3]。第三，评估标准的多元。虽然政府机关呈现的数据是可信的，但是由于各个地区评估标准的不同，很难准确衡量法治政府建设体系的具体效用[4]。基于这些难点，学界对法治政府的实践效果，尤其是法治政府具体措施的实践效果依然存在一定的疑虑。

依法行政是法治政府建设的核心要义[5]。本文借助三组数据相互印证，克服了以上难点，对中国100个城市依法行政的实践效果做出了实证检验。实证研究的结果显示：一方面，法治政府建设在整体上可以显著地提升地方政府的依法行政水平；但另一方面，具体的法治政府建设措施对依法行政水平的影响存在多样性，理论上可以大力推进依法行政的措施甚至会在实践上短时间内降低地方政府的依法行政水平。这项研究为法治政府核心要义的效用提供了一个相对客观的观察窗口，为之后的法治政府研究提供了论据。

本文其余内容安排如下：第二部分回顾了中国行政拆迁、依法行政与司法判决的关系，并做出了理论假设；第三部分介绍了数据来源与变量选择；第四部分对100个城市的数据进行了回归分析，并讨论了回归结果；第五部分对回归结果进行了分析；第六部分作出了总结。

二、 背景梳理与理论假设

本文基于司法判决来评价法治政府建设中依法行政的实践效果。几乎所有现代政治理论都承认，司法监督是观察评价政府依法行政的独立窗口[6]。法院是判断争议性行政行为是否合法的最终权威机构。在审判公正的情况下，行政机关败诉率越低，表明政府机关在行政行为中越守法。(3)在实际操作中，行政案件中的政府败诉率是测量政府机关行政合法性的常用指标。例子可参见王崟屾的《浙江省法治政府第三方评估的理论与实践》等书中的指标设置。申言之，如果行政机关在重要利益可能受损的情形下依然能够保持高水平的依法行政，那就更能证明该政府的依法行政水平经得起检验。(4)本文的依法行政的主要判断标准是政府机关在行政过程中的合法性，因此在概念上较为狭义。合法是依法行政最重要、最基本的要求，也是国务院重点强调的基础性工作。因此，以合法作为判断标准是很合理的。因此，如果某类案件主要是由政府机关的核心利益冲突引发的，则这类案件可以更有效地观察法治政府建设下依法行政的实践效果。

我国的拆迁行政案件为本文的研究提供了一个理想的视角。其一，中国违法拆迁的根源是土地财政，这在当下依然是地方政府的核心利益之一；其二，对地方政府而言，土地财政引发的违法拆迁与法治政府建设在理论上存在结构性的冲突，若依法行政实践切实有效，土地财政就会受到影响，违法拆迁的行为就会变少；其三，中国的法院近年可以相对中立地判决拆迁行政案件，这是一个观察依法行政实践效果的中立窗口。笔者将在下文的前三部分对以上的背景进行梳理，并在第四部分总结前文，提出假设。

(一) 土地财政与违法拆迁

经济绩效引发的土地财政与公民权利的冲突，是中国违法拆迁经常发生的根源。改革开放以来，经济绩效是中国政治合法性的重要来源。“土地财政”是一项典型的经济绩效政策，具体是指地方政府将土地通过征收或者拆迁的方式分配给开发商，以换取土地出让金和税收，用于发展当地的基础设施和满足财政需求[7]。在以经济绩效为主导的时代，土地财政是政府完成经济绩效指标最常用的手段，它不仅能为地方带来快速的经济增长，也能极大地影响地方各级政府官员的晋升。在前几年，地方官员如果能刺激土地财政的快速发展，就意味着他的晋升几率远大于其他官员。为此，地方政府会全力推进土地财政的发展。

至今为止的实证研究表明，在法治政府建设尚未全面推进时，部分地方政府会为了土地财政普遍地采用非法手段。在依法行政与土地财政冲突的情况下，地方政府会明显倾向于选择土地财政，乃至动用非正式强制手段[8]。更重要的是，土地财政指标更有利于官员的晋升[9]。因此，为了获得晋升，即使面临行政违法的风险，部分地方官员仍可能会加大行政拆迁的力度以刺激土地财政的增长[10]，而这些过激的拆迁行为往往会违法并引发冲突。数据显示，与违法拆迁相关的群体性冲突占所有群体性冲突的40%，在某些城市此类冲突的占比已超过75%[11]。即使在城市化建设日趋稳定的近期，违法拆迁依然屡见不鲜，并呈现上升趋势[12]。在早期，地方政府可以普遍地进行违法拆迁而受到较少的惩罚。第一，在中央的许可下，地方行政机关对本地经济政策的制定享有一定的自主权[13]，地方行政机关往往会制定有利于经济快速增长但易于引发违法拆迁的政策。第二，地方政府可以通过协商等方式减轻乃至延后违法拆迁引发的各类后果[14]。上述是地方政府违法拆迁的重要动因。

(二) 依法行政与违法拆迁

随着经济发展速度的放缓和公民权利意识的提升，地方法治政府建设要求地方政府必须对普遍的违法行政行为予以回应[6]。新一届领导班子更是把法治政府建设当成了重中之重[15]。在现行《宪法》公布施行三十周年之际，党中央要求“切实做到严格规范公正文明执法”；十八届三中全会紧随其后要求“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，“推进机构编制管理法制化”，“深化行政执法体制改革”，“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”；其后的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》对依法行政等法治政府建设的重要内容作出了细致规定。这些规定很大程度上涵盖了政治、法治、经济、民生、舆论等诸多环节，并将这些环节的行为均进行了量化。目前，依法行政被各级文件转化成了具体的、可以被量化执行的指标，为地方政府带来了全新的政治评价体系和竞争规则[16]。

但是，这并不意味着地方政府会杜绝违法拆迁，因为一旦土地财政得不到保障，地方财政就会受到重大影响[17]。因此，面临存在冲突的政策，地方政府“对于中央的政策通常基于利益取向而采取相应的执行态度，符合自身利益的，便努力刚性执行，不符合自身利益的，便弹性变通执行”[18]。地方官员的政治评价由政治、法治、经济、环境等多套绩效体系综合得出[19]，在中国的竞争锦标赛机制下，部分地方政府更倾向于基于自身的情况执行有利于自身发展的政策，譬如经济发展、社会稳定这些政治收益较大领域的政策[20]。具体到本文，在依法行政与土地财政之间，中层、基层的地方政府必然依照自身的需求择一重之。这意味着近年来，两项政策之间的关系是此消彼长的，如果法治政府建设，尤其是依法行政有着明显的效果，那么违法行政拆迁应当显著减少。

(三) 行政判决与违法拆迁

如上文所言，中国的司法审判在拆迁行政案件中较为公正，可以较为准确地呈现行政违法行为的现象。早年的研究指出，中国的行政诉讼存在如审判不独立等一系列问题。但是最近的研究表明，这些问题有了不同的态势[21]。首先，在现有的制度下，地方法院在党的领导下以司法监督的形式监督政府的行政行为，而非地方政府的“附庸”。虽然法院在财政与人事等方面受到部分地方政府部门的制约，但法院会积极与地方党政机关协调来摆脱这种制约[21]。因此，地方法院与地方政府间的关系不应当用“附庸”来解释。其次，在绝大部分案件里，政府部门已经难以对司法判决产生影响。在民事、商事案件与行政拆迁等部分行政案件中，地方法院具有较强的中立性，可保证基本的审判公正[22]140。

近来的实证研究进一步明确了在哪些案件中法院的中立性容易得到确证：1.容易引起社会关注的案件。地方政府希望将容易产生社会争议乃至冲突的案件交由更为专业的法院判断，借用法院作为国家强力机关的权威定分止争；司法机关也乐于在此类案件中提升自身的形象，以在公众面前扩张自身的权威[23]。2.不具备重大政治影响的案件。在社会转型期，具备重大政治影响的案件通常会面临更强力的后果考量[24]。3.行政人员因为各类原因所造成的行政违法案件。在此类案件中，法院会更为积极地与上级党政机关协调，以维持案件判决不受不当干扰[22]136-138。

土地财政引发的拆迁行政案件契合以上条件。第一，由于案件涉及民生问题，在中国具有广泛的社会关注度。第二，征收拆迁案件一般不具备重大的政治影响。第三，行政拆迁极易导致行政违法。如在浙江省高院曾经颁布的2014年5大行政指导案例中，有4起涉及行政拆迁；在最高院2017年颁布的10项典型行政案例中，有近半数为征收拆迁案件。这些指导性案例均判决行政机关败诉，则进一步说明了法院在拆迁行政案件中的主动权。(5)此外，在关于中国法院主观能动性的研究中(例如贺欣等学者的研究中)，拆迁行政案件经常被拿来作为法院对抗政府机关压力以维护司法权威的例子，这可以佐证司法机关在行政拆迁审判中的中立。这些证据显示，在拆迁行政案件中，法院会相对中立地作出判决。

(四) 假设的提出

如上文所言，受土地财政的影响，地方政府的违法拆迁行为时常发生，(6)从各省近年来公布的行政审判白皮书来看，虽然比起往年，行政拆迁案件已经明显减少，但依然是数量最多、最受法院关注的案件之一。这一问题依然具有敏感性。这些行为对地方政府的依法行政水平造成了重大的影响。在审判较为公正的情境下，若中国的法治政府建设可以提升地方政府的依法行政水平，那么政府机关在法院的败诉率则会下降；反之，政府机关的败诉率就会被土地财政引发的违法拆迁不断拉升。(7)当然，行政案件受到诸多地方性因素的影响，甚至全国3000多个法院都有自己的特殊性，这远远超出了这一简单模型的界限。但是上升到全国层面，一些因素可能会对一些判决造成影响，但这并不能在整体上改变目前法院可以相对中立地判决拆迁行政案件这一基本判断。本文的初步模型是满足这一判断的。具体的逻辑关系如图1所示。

图1 法治政府建设与行政机关败诉率的关系

行政机关会选择对自己有利的程序，将败诉率高的冲突交由行政复议、行政裁决等行政或司法程序解决，因此最终法院判决的案件仅是所有违法情形的小部分。反言之，如果行政机关能够允许案件以司法判决的形式解决，这意味着行政机关(和它的司法代理人)认为司法判决是对自身行政行为最有利的选择。(8)现有的实证研究也证明了在考核指标影响下行政部门对司法程序的谨慎。除非行政部门对行政行为的合法性有着强大的信心，否则会努力地避免进入判决程序。因此我们可以假定，进入司法裁判的行政行为均是行政机关在当时冲突下依法行政的最佳样态。如果依法行政的最佳样态依然无法验证法治政府在依法行政上的现实效用，那么更不用赘言其他情况。基于这一逻辑，本文将政府机关在行政拆迁中的败诉率，来作为地方政府的依法行政水平的指标。本文做出如下假设：法治政府建设越完善，拆迁行政案件中政府机关的败诉率越低。如果假设为真，则法治政府的推进可以提升地方政府的依法行政水平。

三、 变量选择与模型设置

(一) 数据来源

这项研究在很大程度上依赖于三份时间序列数据的相互印证。其中一份数据来自《中国法治政府评估报告》系列蓝皮书，蓝皮书给出了100个城市的法治综合指数与各项一级指标的指数。(9)本数据应当是中国唯一统计口径一致的全国性法治政府调研数据。2018年，在总分值不变的情况下，这份统计报告从依法全面履行政府职能，行政执法与政务公开三处抽取了一定的分值，新增了优化营商环境的法治保障这一指标。为了保持数据的一致性，笔者将这一指标的得分重新分配到原来的指标上。第二份数据是2015—2018年中国主要城市发展状况和土地财政状况的经济调研。这一数据来自每年发行一次的《中国城市统计年鉴》与《中国国土资源统计年鉴》。第三份数据来自中国裁判文书网，笔者摘录了中国裁判文书网中2014年1月1日至2018年3月31日所有拆迁行政案件一审、二审的判决书。这三份数据较好地绕开了上文提出的质疑。(10)学者们的质疑主要是官方数据失真，官方立场偏颇和标准多元。本文的第一份数据由第三方评估机构做出，第二份数据取样于两份官方统计数据，第三份数据源于作者的采集。数据的来源不同与相互印证较好的处理了前两个问题。采用第一份数据即解决了第三个问题，见上注。此外，2015—2018年各份蓝皮书评估的是2014—2017年的状况，这与第三份数据在时间上形成了对应。本文样本时间选取的理由如下：虽然《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》是在2015年颁布的，但地方法治政府建设的实践则普遍早于2015年。文献显示，中国的法治政府建设自2004年《全面推进依法行政实施纲要》出台后便稳步推进，截至2014年初已在全国各地全面铺开。但我国法治政府评估的起步远晚于法治政府建设，第一份全国性的法治政府评估报告出台于2013年，《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》自2014年1月1日方开始实施，笔者无法获得比这些年份更早的有效数据。考虑到数据的可获取性，本文将数据采样起始时间定于2014年1月1日。

(二) 变量选择

1.因变量。本文选择的因变量是中国拆迁行政案件的行政机关败诉率。这项变量为连续变量。本文较为严格地定义了行政机关的败诉：若法院在判决中部分或完全地认可了原告任何一项诉求，即算行政机关败诉，标记为0；反之标记为1。本文将一审行政机关败诉率(Y1)作为回归分析的因变量；将二审行政机关败诉率(Y2)作为稳健性检验的替代因变量。

2.独立变量。土地财政需求指数(Va)。这项变量为连续变量。本文不以单纯的土地拍卖价格作为土地财政需求指数的替代指标。原因有二：第一，土地财政带来的收入远远不是土地出让金这一项所能够涵盖，建筑税、土地税和房地产税等均为土地财政的重要内容[25]；第二，本文的案件样本是拆迁行政案件。虽然大量的拆迁并不涉及土地出让金，但是直接影响土地财政[26]。基于以上原因，本文用地方政府的财政需求指数(样本城市的一般预算支出与样本城市的一般预算收入的比值)作为土地财政需求指数的替代指标。

综合法治指数与九项一级指标。这10项变量均为连续变量。本文尝试采用马怀德课题组《中国法治政府评估报告》系列蓝皮书中的评估指数作为自变量，调查地方政府的法治政府建设对地方行政行为合法性的真实改变。本文截取了依法全面履行政府职能(V1)、法治政府建设的组织领导(V2)、依法行政制度体系(V3)、行政决策(V4)、行政执法(V5)、政务公开(V6)、监督与问责(V7)、社会矛盾化解与行政争议解决(V8)、社会公众满意度调查(V9)等9种一级指标与最后的综合法治指数(Vb)。在各项指标(指数)中得分越高意味着该部分的法治政府建设越成功。

3.控制变量。城市群(Zb)。根据《中国城市群发展指数报告》系列蓝皮书，目前我国一共有五大城市群，不同的城市群之间可能会有不同的地理文化、经济政策与司法独立情况，这些因素都可能影响统计结果。因此，文中将城市群作为重要的控制变量。本文截取了中国长三角、珠三角、长江中游、京津冀城市群和成渝城市群这五大国家城市群，将其标记为A、B、C、D、E，将其他城市群标记为F。这一控制变量主要用以最低限度地控制在经济、政治与文化差异较大的不同城市群中，自变量与因变量的相关关系是否稳健。

预算外土地财政依赖指数(Za)。不少研究指出，地方对土地拍卖资金的依赖强烈影响地方政府的行为[27]，这可能对司法判决造成干扰。本文用地方政府当年的土地拍卖指数与一般预算支出的比值为预算外土地财政依赖指数，作为案件的控制变量。

四、 描述统计与回归分析

(一) 描述性分析

本文将2015—2018年的法治政府数据、土地财政需求数据、土地财政依赖指数数据、房地产投资额数据，城市群数据与相应的一审、二审行政机关败诉率做出了描述性分析。根据描述性分析显示，数据的各项指标正常。

表1 变量统计性描述表(11)基于Zb分类变量的特质，本文Zb进行分类变量编码后进行了描述性统计。

在回归分析之前，为检验数据本身对回归分析的适应度，需要对主要变量进行相关性检验。笔者将行政机关一审败诉率、土地财政需求指数与9项法治政府指数的一级指标加入了相关性检验。

相关性检验显示，因变量、各项自变量与控制变量之间存在普遍的相关性。在这一前提上，为排除变量之间由于存在精确相关关系或高度相关关系而使模型估计失真，本文对相关性检验中涉及的自变量与控制变量作了多重共线性检验。现有的自变量与控制变量均通过了多重共线性检验。在这一基础上，本文进行了回归检验。

(二) 回归分析

进行回归前，本文对现有数据进行了残差分析。结果显示，现有数据存在较大异方差(Chi-square value=7.78，Prob>chi2=0.005)。因此，本文采用加权最小二乘法(Weighted Least Squares)，对原有的数据重新进行加权分配并进行回归统计，回归结果如下。

表2 加权最小二乘法回归结果

表2显示了9项法治建设一级指标、土地财政需求指数等自变量指标与原告一审行政机关败诉率的关联。模型(1)和(3)的回归结果进一步佐证了土地财政需求指数与行政机关一审败诉率有显著的正相关。模型(2)和(3)的回归证明了法治政府建设综合指数与行政机关一审败诉率有显著的负相关。这意味着法治政府建设越完善，拆迁行政案件中政府机关的败诉率越低。模型(4)显示了不同的法治建设行为对依法行政水平的差异影响。行政决策、政务公开、社会公众满意度调查等一级指标与行政机关一审败诉率有显著的负相关；法治政府建设的组织领导依法行政制度体系等一级指标与行政机关败诉率不存在相关。依法全面履行政府职能、行政执法、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决一级指标则与行政机关一审败诉率有显著的正相关。模型(4)的回归结果不完全支持本文的假设。

(三) 稳健性检验

本文用行政机关二审败诉数据替代了之前的因变量，对回归结果进行了稳健性检验(见表3)。前文的回归结果通过了稳健性检验。在稳健性检验中，笔者发现，稳健性检验中的模型(1)、(2)和(3)与回归检验中的模型(1)、(2)和(3)结果相同。模型(4)虽然部分参数存在差别，如行政决策与社会矛盾化解，行政争议解决失去了显著性，但趋势不变。总言之，模型均基本通过稳健性检验。

表3 稳健性检验结果

五、 实证发现与研究总结

治理是否有效是检验政策实际运作好坏的核心标准[28]。通过对中国100个城市4年来的拆迁行政案件的量化分析后发现，对综合法治指数的实证检验证实了法治建设在依法行政层面显著地规范了政府的行政行为，但更细致的分析显示，理论上可以提升依法行政水平的具体措施在实践中却并未起效。本文进一步明确指出了这些措施的具体类型。下面将基于实证研究的结果，对前述理论假设提出可能的解释。

(一) 对综合法治指数的实证结果分析

在综合法治指数层面，假设得到了确认。作为本文的重要变量，综合法治指数在4个模型中都表现出了非常显著的相关性，这意味着地方法治政府建设的整体效果是显著且稳健的。这一实证结果符合实践的预期。自2014年后，中央政府以绩效主义的模式大力推进地方的法治政府建设，在中央政府的大力支持下，地方法治政府建设的绩效是显著的。截至2016年，全国内地已经有三分之二的省(自治区、直辖市)出台了有关法治政府建设的考评指标体系及依法行政考评办法,对考评目的、组织、过程、指标、方法等进行了规范要求[4]。在中央的大力推进下，地方的法治政府建设在信息公开、问责、行政审批等诸多重要领域均取得了重大的突破[5]。实证研究表明，地方法治政府建设在近几年来显著地提升了地方政府的依法行政水平[29]。基于部分法治政府建设指标无法真实反映法治政府建设现状的断言，本文选取了涉及地方政府核心利益的司法判决数据，证明了法治政府的核心要义——依法行政的显著成效。基于拆迁行政案件展示的是在地方政府重要利益受损的前提下依法行政的成效，在一般情况下，依法行政的效用应当更显著。相对于受到学者质疑的内部评价体系得出来的结论，这一经验结论更为客观且相对具有普适性。

(二) 对九项一级指标的实证结果分析

在法治政府的具体政策层面，假设并没有得到完全确证。实证结果表明，法治政府建设的各项政策对合法行政的影响是多样的。社会矛盾化解与行政争议解决、行政执法等理论上应当提升依法行政水平的措施甚至起到了反作用。虽然这一实证结论并非是对这些具体政策的整体性评价，但由于拆迁行政案件是典型案件，这一结论仍具有一定的代表性。笔者认为，对早年激励扭曲(Distortion of Incentive)的纠正导致此类措施在实践中出现了效用的偏离。激励扭曲是一种基于激励契约设置的偏差，导致的下级努力方向偏离了上级期望的现象[30]。大量的研究指出，全球的公共部门普遍性存在激励扭曲现象，且这一现象在中国的政府机关里十分典型[30]。我国政府的科层制组织结构比其他组织结构更加依赖上级对下级的考核和激励来实现有效控制，如果激励契约本身就会导致下级工作的努力方向偏离上级的期望目标，那么整个政府的效率将受到严重损害，甚至中央政府对地方政府的控制力也会在无形中被削弱[31]。实证研究证明了中国早年指标设定的不合理引发了明显的绩效扭曲[31]，而这种绩效扭曲应当也反映在本文涉及的九项绩效指标中。以“社会矛盾化解与行政争议解决”这一绩效指标为例，这是一线部门工作的重要绩效指标，但学者指出，此类指标经常出现显著的绩效扭曲现象。例如，“发生群体性事件数”这一扭曲的指标经常被用来考核县公安局的治安治理成效[30]。在法治政府建设以前，为了应对“发生群体性事件数”这类扭曲的指标，一线部门经常采用不恰当的方式：面对影响力较小的争议，一线部门主要采用了“循环式治理”的模式。这种模式利用之前地方部门权责分配的张力，将矛盾和争议的当事人在不同的机构之间进行循环式的推诿，从时空维度上拉长当事人的抗争路线从而达到了让矛盾自动迟滞甚至消散的效果[32]。面对较为激烈的信访、上访的群体性事件，一线部门会积极地出动警力，采用截访、拘禁甚至暴力手段去遏制矛盾的激化[33]。虽然这些方法在一定程度上起到了矛盾化解与争议解决的效用，但是过去这些“土政策”主要服务的是“发生群体性事件数”这一不合理指标，因此会不可避免地发生“违法压制矛盾”等激励扭曲的情况。但随着法治政府建设的推进，引发激励扭曲的“土政策”受到了限制：一方面，出动警力、截访、选择性执法等“土政策”的空间越来越小，坚持土政策只会增加自身的行政违法概率，影响自身的绩效；另一方面，绩效考核并不会因为“土政策”在现有机制下的失效而停止[7]。此时，相关政府部门面临着两难选择：继续采用土政策，这样会导致违法的概率骤增；抑或适应新环境，采用合法手段，但这样会导致法治政府评分下降。这一两难选择也适用于依法全面履行政府职能、行政执法、监督与问责三项。这些子指标主要指向明晰权责、高效合法执行部门业务、监督部门内在利益这三项任务。基于权责不明晰、业务繁多与部门内部利益是绩效扭曲的三大主因[32]，这三项子指标在纠正原有问题的同时，也给政府部门带来了两难的选择。首先，基于法治政府建设的要求，部分地方政府需要废除为高效执行各类任务而权责不明晰的“土政策”，并抑制部门的内在利益以迎合现有的考核标准。其次，地方政府又要在以上前提下更好地完成多样化的业务。在纠正激励扭曲的过程中，高法治政府评分与高依法行政水平短期内可能难以兼得。这是“某些指标得分越高，政府机关败诉率越高的”的主因。

反之，在不需要大力纠正激励扭曲的领域，这一反常现象就不会发生。这些领域通常是近年来得到重点关注的新兴领域。政务公开是一个例子。政务公开要求政府机关不可限制重要信息公开、不可设置不合理的信息公开门槛等。信息公开领域的全面改革较早，现有的绩效指标较为科学，可以有效地应对法治政府建设的考察标准，避免激励扭曲。(12)信息公开领域的改革在我国起始较早。国务院于2004年印发《全面推进依法行政实施纲要》；国务院于2007年通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，要求以“公开为原则，不公开为例外”；2014年的第十八届四中全会明确提出“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”。这些改革稳健大力地推进了我国的信息公开规范化。因此，地方政府机关的信息公开行为可以很好地适应“政务公开”考核。再如，“行政决策”指标要求考察地方政府的“合法决策”“科学决策”“民主决策”等项目。而对于地方政府而言，谨慎合规地做出行政决策可以加强自身的决策合法性，乃至在决策失误的时候减轻、免除自身的行政责任。至于“社会公众满意度”这项指标主要以课题组自身的调研为主，并不直接从政府机关获取信息，与激励扭曲无关。此外，部分的一级指标更多涉及政府机关内部的考察工作，并不直接反映在具体行政行为上。因此，这些指标与行政行为指标的关系并不显著也理所应当。(13)以2018年的“法治政府建设的组织领导”为例，这项指标主要通过以下五项三级指标评估：加强党对法治政府建设工作的领导、政府常务会议对法治政府建设工作讨论情况、法治政府建设情况报告、政府依法行政考核工作、政府法律顾问开展工作情况，均与具体行政行为关联不大。此外，在“依法行政制度体系”的三级指标的考察主要指向行政规范性文件。总而言之，法治政府建设行为后果的多样性，是引发显著性多样化的重要原因。而这种多样性主要取决于不同领域的具体情况，如是否存在严重的激励扭曲。长远而言，纠正激励扭曲有助于依法行政能力的进一步提升。

六、 结 语

地方法治政府建设在法治中国的进程中扮演着重要的角色。近年来，各地方高度重视、全力开展地方法治政府建设，取得了可观的成果。本文对第三方数据进行分析，在一定程度上检验了法治政府建设的核心要义：依法行政的效用。首先，法治政府建设在总体上对地方政府的依法行政水平有着较大的正向影响。其次，法治政府建设的具体政策对依法行政水平的影响需结合具体情境。在原本行政行为较为规范的领域，政策会对依法行政水平产生显著的正向影响；而在“土政策”亟需改正的领域，政策的推进在短时间内甚至会造成应激性的负面影响。基于本文的实证研究结论具有一定的代表性，笔者认为在之后的法治政府建设进程中，既需要考虑进一步加强实践中对行政程序的遵循，以给出立足现实的合法政策，也需要考虑优化现有的评分指标，精细地反映此类状况。

这项研究有着两个局限。其一，现有的数据依然存在一定程度的统计口径出入，这会造成统计的偏差。其二，本文仅仅以行政拆迁的司法判决作为观察样本，数据样本不全(比如未包含所有的行政违法情形)，观察视角有限(如仅采用了拆迁行政案件)，以及变量的选取存在局限(例如，政治、民生、舆论等都会对违法拆迁造成一定影响，这些变量不能被法治政府建设的具体措施完全包含)，因此结论具有不可避免的局限性。篇幅所限，笔者将这些问题放在今后的研究中解决。