乡村多元主体协同共治的路径构建

杜智民,康 芳

(长安大学 人文学院, 西安 710064)

当今世界正经历百年未有之变局,实现中华民族的伟大复兴,必须要在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫[1],乡村社会的治理效能是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标尺。改革开放40年来,我国乡村社会结构发生急剧性变革,传统的相对稳定的社会秩序遭遇到来自自身结构的深层裂变[2],在多元文化的冲击下,社会主体的需求和利益呈现异质化特征,主体间关系变得错综复杂。党的十九大把治理有效作为实施乡村振兴的五大目标之一,而健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体协同共治体系,是实现治理有效的关键。基于此,本文以乡村治理主体为研究视角,以多元主体协同共治为分析框架,对乡村治理主体性质、协同共治缘由及实现路径等进行阐述和探究,以期在乡村振兴战略背景下为乡村治理有效的推进提供借鉴。

一、多元主体:乡村振兴战略下乡村治理的承载者

在乡村振兴战略背景下,目前已形成以基层政府为主导,村“两委”为基础,乡村精英、普通村民、传统宗族权威等为主体的多元乡村治理格局(见图1)。

图1 乡村多元治理主体

(一)基层政府

基层政府处于国家行政权力体系的最末端,直接面向广大基层群众,是所有组织中与农村关系最为密切的国家政权实体,肩负着贯彻落实国家各项政策和推进乡村治理有效的重要职责[3]。20世纪80年代初期,人民公社制度解体,乡镇政权重新建立。随着行政体制的调整和改革,基层政府的角色和职能发展趋势是:从直接、全面参与向间接、宏观指引转变,更加重视提高服务能力建设。由此,2017年中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,该意见从服务功能、资源配置、服务供给等方面更系统地明确了乡镇政府的职能。进入新时代,基层政府全力推进脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略,在乡村治理中发挥着越来越重要的作用,如通过强化地方特色产业[4]、加强贫困人口技能培训等不断推进乡村贫困治理;通过改善乡村居住条件、开展“厕所革命”不断推动农村环境治理等。坚持以人为本,回应人民诉求,为广大基层群众提供精准有效服务,是基层政府参与乡村治理的基本职责。

(二)村“两委”

村“两委”即中国共产党农村基层党组织(村支部)和村民自治委员会(村委会)的简称。村支部和村委会作为两个最基层的组织,在乡村治理中发挥着各自独特的功能,《中国共产党农村基层组织工作条例》指出“党的基层组织全面领导农村的各个组织和各项工作”;《中华人民共和国村民委员会组织法》指出“村民委员会是村民自我教育、自我管理和自我服务的基层群众性自治组织”。村支部是上级党政机构组织、联系基层群众进行农村建设的主要力量之一,是党领导农村治理的重要平台,是乡村治理的领航者[5];村委会是村民自治的载体,其成员由村民直接选举产生,是村民利益的代表。在现实中,村“两委”作为政策执行落实的“双轮”,经常合作共事,甚至呈现“村‘两委’一肩挑”的情况[6]。然而,受多种因素的影响,村“两委”呈现出“行政化”的特点。虽然基层政府与村干部不是“上令下行”的支配关系,但随着政府治理任务的下沉,村干部与基层政府的联结愈发密切,两者之间存在“责任连带”,再加上村“两委”的有些经费来源于上级财政拨款,经济利益促使村干部在乡村治理过程中越来越多的表现出“准行政化”特点,正如某些村民所言,村“两委”实际上是变成了“政府的腿”。

(三)个体力量

随着共建共治共享理念的落地实践,占据主体地位的广大村民参与乡村事务的热情逐渐被激发。以乡村精英、普通村民和传统宗族权威等为代表的个体力量凭借经济实力、社会声望和高尚德行等特殊资源对乡村问题的解决愈益产生影响。

笔者以甘肃K自然村修建公共道路为实例,将村民参与乡村治理的态度划分为积极参与、观望摇摆和消极反对三大类型。其中乡村精英属于积极参与方，普通村民立场不定、态度模糊属于观望摇摆方，传统宗族权威思想保守、观念陈旧属于消极反对方。在乡村治理的过程中这三种力量相互影响,相互博弈。乡村精英即在经济资源、政治地位、社会关系、办事能力和村庄威信等方面具有相对优势,拥有较强的公共意识和参与精神,并对乡村发展产生积极推动的优秀村民,包括学者们所说的“新乡贤”,他们或出生于乡村、成长在乡间、成就于城市。他们心系于乡土,率先提起修路倡议,征求村民意见,并主动提供部分资金,积极参与公共道路修建。普通村民作为乡村人口中的绝大多数,他们对与自身利益“无关”的村庄公共事务漠不关心,成为一心专注于个人和家庭发展的“公共话语缺失”群体[7]。在K村公共道路修建中,普通村民态度摇摆。开始表示同意；中期因修建工程出了一点意外,态度马上反转,反对声音强烈；最后看到成果时,又转向支持。传统宗族权威一方面思想陈旧、态度顽固,小农意识较强,生怕道路修建占用自家耕地；另一方面又在家族、宗族中具有一定的影响力,是乡村治理中不可忽视的重要力量。

二、多元主体协同治理的生成逻辑

多元主体协同共治是基于农村社会治理需求变化的必然选择,具有现实的可行性。

(一)传统治理:无力破解新时代乡村治理难题

改革开放40多年来,农村社会生活发生了翻天覆地的变化。传统依靠政府单一主体的治理模式已无法适应治理要求和实践需要。一方面,伴随着农业税的全面取消、计划生育政策的弱化、乡镇国库的撤销等农村改革的深化,乡镇政府再无权力、财力延续传统的单一化管理；另一方面,随着人民生活水平极大提高,农村社会经济的发展,原来同质化的生活方式被打破,日趋多元的群众需求和日益多样的价值观念,给政府一元治理带来了前所未有的挑战。与传统乡村社会相比,农村不再是一个封闭的空间,治理的复杂性也因此增加,单靠政府力量进行治理显然难奏效。

(二)协同治理：具有现实可行性

治理模式具备现实可行性是治理理论向治理效能转变的关键[8]。协同治理是随我国乡村社会治理环境变化而产生的,在制度、价值和技术层面都具备可操作性。首先,协同治理具有坚实的制度保障。从党的十八大、十八届三中全会到党的十九大、十九届四中全会,历次中央政策都明文规定我国社会治理的主体是党委、政府、社会和公众等多元力量,政府在《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中又明确重申在乡村也要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元治理体制,国家始终以一以贯之的情怀关注着乡村社会治理主体的建设[9]。其次,协同治理具有深厚的价值基础。正如学者马桂萍等所言:多元主体协同参与乡村治理是“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动”的生动体现,彰显着人民群众是社会历史的创造者这一历史唯物主义的基本观点[10]。最后,协同治理具有强大的技术支撑。互联网技术在农村的普及,一方面打破了乡村社会的时域限制,实现了多元主体从线下到线上的直接互动,为协同共治搭建了平台。另一方面,互联网技术的应用使“开放政府”的实践变成现实,通过信息开放和信息共享来打破基层政府、村“两委”、乡村精英和普通民众之间的层级隔阂,使多元主体协同合作成为可能[11]。

三、多元主体协同治理面临的困境

问题导向,永远具有革命性[12]。多元主体协同共治为推进乡村善治提供了重要的依据。在对乡村振兴战略背景下多元治理主体协同共治的生成逻辑加以厘清的基础上,我们须直面:囿于乡村经济环境、社会环境、政治环境、文化环境等制约,多元主体协同共治面临主体困境、合作困境和制度困境。

(一)主体困境:治理主体参与不足

多元主体参与是协同治理的基本前提,治理主体的参与能力、参与度和积极性对于实现乡村治理有效意义重大。但在实践中,多元主体积极性不高、参与不足,使得治理成效大打折扣,具体来讲:

1.基层政府参与治理的能力弱化。正如学者黄建红所言，取消农业税后,乡镇政府的职能进入“维持型”状态[13],总是疲于应对各类繁杂事务,反而制约治理能力的提升。近年来,党和国家高度关注农业农村农民问题,众多资源源源不断地转向农村,乡镇政府作为最低一级的行政机构,资源的分配使用、政策的贯彻执行都要由其负责,基层干部的工作愈加繁重。在“办事留痕”原则的要求下,乡镇干部忙于开会、造表、填资料、拍照、“走访”、抄笔记以应对上级检查,真正服务于人民的能力不提反降。“上面千条线,下面一根针”式的行政方式对基层政府的治理能力提出极大挑战[14],“无威无钱”“无权无力”却又必须“落实好”各项政策,最终治理便陷入“无为无效”之境地。

2.村“两委”实际参与度低下。“农村要致富,关键靠支部”,村支部本该是乡村多元治理主体的核心领导力量,但许多农村地区支部力量被虚化。在乡村空心化的趋势下,村支部的中坚骨干人才外流,农村党组织队伍结构老化,村支部的领导能力被严重削弱。同样,如前文所述,作为群众自治组织的村委会“听命”于基层政府,参与治理流于形式,实际参与度低。一来因国家权力长期以来悬浮在基层社会之上而形成的制度惯性无法在短时间内完全释放[15],使基层政府习惯于支配村委会来管理乡村事务,为了指挥动村委会工作人员,政府会在暗中向其输送利益或提供利益机会[16],导致村委会性质异化;二来由于近年农村公共资源过密化,基层政府压力过重,无力独自处理农村公共事务,村委会不得不担负一定的工作,“行政附属化”迹象也就越发凸显。

3.普通村民意识淡薄,参与积极性不高。学者亨延顿说“高水平的政治参与和高水平的经济发展相伴随,经济越发达的社会越倾向于给予公众政治参与更高的价值”[17],我国乡村经济发展水平相对有限,公众参与平台因此受限。另外,普通村民态度冷漠、公共意识淡薄,往往认为公共事务与自身利益无关；而且受文化水平的限制村民对自己的意愿无法精准表达,也影响着参与乡村治理的积极性。

4.乡村精英参与动机异化。有学者说“乡村社会无论如何发展,其实质内核仍然是以血缘和地缘认同为纽带的熟人社会”[18],因而符合乡土逻辑的乡村精英在治理中扮演着重要角色。但是随着精英力量的壮大,其参与治理的动机异化,治理失效的情形也屡见不鲜,如乡村精英利用强大的财富和人脉,控制乡村资源、操纵民主选举、“绑架”村民意愿、阻碍乡村民主进程。

(二)合作困境:治理合力难以形成

从我国乡村治理的现实来看,虽然以多元主体为基本形态的乡村治理态势已初步形成,但是在合作过程中却面临诸多困局,减弱共治合力,具体表现如下:

1.多元主体组织化程度不高。改革开放以来,农村社会的分化极大改变了乡村面貌,群体之间的异质性增强,参与乡村治理的多元主体差异化较大,价值取向和利益诉求也不尽相同。而农村党组织的领导核心作用又发挥不够,致使多元主体组织化程度不高,因此,在具体治理事务中较难形成统一的行动,矛盾冲突自然产生,共治的“负外部性”凸显,严重影响着治理成效。

2.多元主体间资源分配不均衡。乡村社会各治理主体可支配的资源并不均衡,而资源占有的多寡直接决定着治理主体在合作中地位的高低。基层政府、村干部和个别乡村精英对资源的掌控占有绝对优势。普通村民所拥有的资源极其有限,对村庄公共事务的话语表达权微弱,在合作互动过程中明显处于弱势地位。也有不少学者研究发现,精准扶贫、乡村振兴战略让国家资源集中输入乡村的同时,随之而来的是少数治理主体利用手中权力俘获乡村资源、侵害村民利益。

3.多元主体间共享理念淡薄。理论和实务界已达成普遍共识,在当今社会治理中,共享意识的强弱与治理水平的高低紧密相连。社会文明程度越高,共享意识越强,共享的公共产品相应越多[19]。而在乡村社会治理中,多元主体仍未形成开放共享的价值理念。乡镇政府作为资源优势方,惯用官僚行政方式,信息公开程度极低,致使多元主体之间信息不对称;村干部“私吞”部分信息,利用自身权力“内部消化”公共资源;普通村民公民意识欠缺,“私我性”根深蒂固，经常出现为获取个人和家族利益而破坏公共利益的行为。

4.多元主体间信任缺失。正如学者杜焱强等所言，良好的社会信任能使多元主体之间合作默契及高效[20],基层政府、村干部和村民之间的互信是多元主体彼此协同合作的前提,也决定着治理的实效。与费孝通先生笔下的传统熟人乡村不同,如今的农村社会结构发生变化。以宗族血缘为纽带的人情式关系网络淡化。村庄成员之间关系变异,相互之间不信任,阻碍集体合作的成效。

(三)制度困境:治理机制尚待完善

一般而言,建设社会事业或公共事业的核心是制度建设,同样,在社会治理中,社会治理体系建设的核心是制度建设,社会治理能力建设的核心是制度的执行[21]。随着国家治理改革的推进,乡村治理越来越重视多元主体力量的发挥,但依然需要注意的是：目前乡村治理主体间关系权责不清、制度建设相对滞后,多元协同治理成效并不理想,主要表现为:

1.治理制度虚置和空转。如何把制度优势转化为治理效能既是重大的理论问题也是重要的现实难题[22]。党的十八大以来,虽然多项国家政策反复强调,要构建多元主体协同共治的社会治理格局,政府仅是主体之一,而绝非惟一,但是在广大农村地区,乡镇政府深受“父爱主义”价值影响,对传统管理模式的路径依赖强烈,在与社会主体合作治理的过程中时常出现越位、错位行为。此外,社会主体对基层政府也具有较强的依赖性。与其他治理主体相比,政府具有权力优势、组织优势和财力优势,村干部、普通村民和乡村精英在村庄公共事务治理中习惯于依靠政府力量,自我独立意识孱弱。

2.治理主体之间权责边界不清。虽然国家已颁布了系列政策文件,但对于多元主体之间权责关系的规范仅浅留于宏观指导层面,政策细化不够,导致在乡村治理的实践中易出现多元主体掣肘、推诿的现象。如因村“两委”的自治权利与乡镇政府的行政权力边界模糊,代表村民利益的村干部实则沦为基层政府的下级组织,使村民自治权利受到侵蚀;因制度规范的不明确,使得作为村民自治组织的村委会和作为领导农村各类工作的村支部之间权责关系交叉,在合作治理中两者的职权叠加,增加了治理成本,降低了协同治理的效率。

3.治理成果评估制度尚不完善。对共治结果进行科学评估是实现治理目标和提升治理能力的重要手段。协同治理的参与方不再局限于政府,同样,治理成果的考核不能仅靠政府,其他主体尤其是普通村民对治理结果的满意度至关重要。然而,政府政绩考核依然是目前乡村治理成果评估的主要形式,其他治理主体在评估中的参与感极弱,多元化评估制度的建设显得任重而道远。

四、多元主体协同治理的路径构建

主体维度、合作维度和制度维度所面临的诸多现实困局,均在影响乡村社会治理效能推进,事实上也阻碍着乡村振兴战略实践的进程,故而,聚焦多元主体协同治理困境之破解,实现乡村治理有效,能极大推进乡村振兴战略实施进程[12]。基于问题导向,促进多元主体协同共治,实现乡村治理现代化,可从参与能力提升、共同利益塑造、治理制度建设和治理技术优化四大层面予以系统展开(见图2)。

图2 多元主体协同共治的基本路径

(一)参与能力提升:协同共治的前提

善治的实现离不了治理的主体,伴随治理效能提升的必然是各治理主体参与水平和参与能力的全面提高,具体到乡村社会:

1.精准定位政府角色,增强治理韧性。与过去相比,我国乡村的社会环境已然发生重大改变[23],因此,乡镇政府不宜再延续传统的治理方式,需按现实治理需要,科学重构自身角色。在多元主体协同共治中基层政府居于中轴地位,是乡村治理的协调者、能促者、监督者、服务者和资源分配者，而非管理者、控制者和资源垄断者,特别是乡镇干部,应厘清自身角色,改善服务态度,增强实干能力。

2.重思村“两委”使命,增强自治能力。作为党的基层组织的村支部是乡村治理的导航者,引领治理的方向。鉴于村支部在乡村治理中的重要作用和部分地区党的领导被虚化的双向矛盾,亟需强基固本,全面加强农村党支部建设,选好用好育好管好党支部的带头人[24],改善支部组织队伍结构,切实增强服务群众的能力。村委会是村民自治的重要载体,村主任及村委会委员应提升个人修养,提高服务能力,依法公开村务,不断深化与村民的联系,以乡村振兴战略为契机,落实“三治融合”治理理念,推动自治方式的创新,切实发挥基层组织的自治功能。

3.培育村民的公共精神,促进乡村社会善治。乡村治理最根本、最核心的目标便是维护广大村民的基本权利,只有构建起以集体主义本体论和人民主体性目的论为核心的村民话语权，才能在真正意义上实现乡村治理现代化[25]。要加强乡村公共文化建设，打破村民“私我”意识，推进乡村精神文明建设，训练村民的表达能力，主动塑造共同利益激发村民公共意识、参与意识,进而促进村社善治的实现。

4.引导乡村精英的行为,规避治理偏误。从本质上讲,乡村精英治理仍是人治的过程,因而有必要对其行为进行引导和规制,谨防精英俘获现象发生。具体来讲,基层政府要建立约束制度,保证精英参与在法律规范下进行,严惩乱象行为;乡村精英要树立高尚的道德,坚持正确的政治方向,做到公私分开,主动接受群众监督,提高治理能力。

(二)共同利益塑造:协同共治的根本

乡村是共同居住基础上的村落共同体,共同的生活场域和特定的文化礼俗催生出乡村成员共同的利益需要,如医疗教育、公共道路、居住环境、社会安全等,这些公共事务关系到每个治理主体的切身利益,各主体正是在对公共利益需要的驱动下形成多元参与格局,从这个意义上讲,公共利益是推动多元主体协同治理的根本动力。

1.协调多元主体的利益。乡村社会是基于一定的血缘、亲缘、姻缘关系而形成的联结体,与城镇社区不同,乡村各主体间的关系相互交织,错综复杂,因此在处理公共事务时必须要全面综合考虑、协调不同主体的利益。具体而言,就是要为多元主体营造公平公正的参与环境,引导其在治理过程中相互协商,良性互动,适当让步,以达到整体利益的平衡。

2.规范治理主体的价值导向。价值理念作为乡村治理最为重要的序参量,在多元主体治理中居于主导和引领的地位[26],如前文所述,目前,伴随着我国乡村社会结构的转变,各主体的价值观也变得更加多元化,因此对乡村治理主体的价值理念进行整合,构建多元主体价值共识尤为重要。具体而言，在乡村治理中要以广大村民的公共利益为合作共治的根本价值导向,最大限度地利用各治理主体所拥有的资源,形成乡村治理合力,实现公共利益最大化。

3.构建多元利益协同机制。乡村治理现代化建设成功的关键是如何在具体的治理实践中建立公平合理的利益协同和分配机制,为了防止某一治理主体“一家独大”而导致多元治理虚化的现象，应拓宽乡村沟通渠道，建立稳健的利益表达机制，让不同治理主体通过沟通交流，加强彼此之间对话。学者戴维·博姆(David Bohm)曾说：“人们通过直接面对面的接触,能够形成一种共同的意义,一种共同的思想或集体的智慧”[27],由此可知,对话本质上为乡村治理主体表达不满、倾诉意愿提供了渠道,对增进主体互信、实现共同利益具有重要的意义。

(三)治理制度建设:协同共治的基石

古语有言:“经国序民,正其制度”。在乡村社会生活中,人们为了更加合理地分配社会利益、协调社会关系，就需要一种建构性的治理工具,而这种治理工具正是制度规范[28]。制度规范的完善是促成多元主体协同共治的基石，具体而言,加强治理制度建设应从以下方面着手:

1.强化治理制度的落实与执行。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。诚然,“制度的生命力在于执行”。党的十九届四中全会专门进行了关于治理的专题研究,把四中全会关于治理的各项政策落实到底,执行到位,方能最大限度的彰显我国治理制度的优势。具体到乡村社会,就是要在治理的过程中践行共建共治共享的理念,不折不扣地落实《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,最大限度发挥不同治理主体的优势,形成多元主体的良性互动。

2.厘清多元主体之间的权责边界。在乡村治理中,清晰明确的权责关系是多元主体有序参与乡村治理的重要条件,反之,权责模糊的主体关系将极大消蚀治理绩效。基于目前基层政府、村“两委”、公众等多元主体间的合作还处在摸索阶段,行政权、自治权、个体权间边界不清的现实,笔者认为应借鉴“小微权力清单制”,明晰不同主体的权责清单事项,将权与责一一对应,为多元主体合作治理创造良好的环境。

3.完善治理成果评估机制。多元主体协同参与下所形成的乡村治理成果既是多元主体集体行动的生动表现,也是村“两委”、普通村民和其他社会组织对行政权力进行约束的有力工具。因此,需通过倾听民意、搭建平台、制定政策、完善程序等方式推进治理成果评估机制建设,调动多元主体积极性,规制政府行为，凝聚治理合力，提升治理效能。

(四)治理技术优化:协同共治的支撑

历次技术革命使社会组织方式和社会治理形式都发生重大变革,我们不能否认,当前乡村治理效能的提升是以治理技术优化为支持的,以互联网为核心的新一代信息技术的应用为多元主体协同治理的实现与推进提供了强大的技术支撑。继续优化治理技术,创新协同治理方式,需要从以下方面着手:

1.强化乡村网络治理工具应用。擅于利用QQ、微信、微博等互联网科技,为多元主体协同治理搭建平台。近年来,以“微信群”为主要形式的网络平台使村民交往由“私人领域”转向“公共领域”,成为乡村多元主体对话协商的重要载体,基于社交媒体的“微信群”拓宽了乡村治理的空间,成了多元主体协同治理的催化剂[29]。网络治理的另一优势是可以打破时空限制,提高多元治理主体的参与度,让外出务工者也能表达意愿,参与治理,强化外出务工人员的身份认同,实现所有主体的“共同在场”。

2.推进政府治理信息开放。信息公开透明是协同治理的重要条件,治理技术的革新使信息开放变成了可能。与其他主体相比,基层政府掌握着更多的治理资源,推动政府开放所掌握的数据信息,促进信息资源在多元主体之间共享,以真正实现多元主体平等参与,协同共治。此外,政府信息的开放共享也使村务监督更为便捷,不同治理主体可以通过互联网进行信息查询,一旦发现问题就可以直接曝光、投诉、举报,让多元主体在更深层次上参与治理,助推乡村治理体系和治理能力的现代化。