早期策划在大型公众活动核安保中的作用概述

陆宏，初泉丽，李多宏，刘立坤，周志波，杨丽芳，陈芳雷

（国家核安保技术中心，北京 102401）

大型公众活动（MPE）是被政府当局认定为“大型的”“需要实施严密安全措施的”“国家级或国际性”的活动。组织举办一个有大量人员聚集的MPE，如体育比赛或高级别政治会议（可能包括高级国家当局），东道国通常面临复杂的安全挑战。大型公众活动往往能引起公众兴趣并受到媒体关注，这使得MPE成为示威、抗议、暴力或任何其他可以用来吸引人们注意力的活动场所。各当局政府关注MPE特殊的一面，即其有可能成为某些组织实施犯罪行为和恐怖主义行为以及涉及核材料或其他放射性物质的犯罪行为的场所。

早期策划在大型公众活动中的作用，是指在决定举办大型公共活动后，即可根据感知到的威胁和可能导致的后果、以及通过事前评估而预判的资源动员与准备程度来确定需要采取的核安保系统与措施［1］。对大型公众活动中核安保的早期策划进行介绍，重点阐述了早期策划中的威胁评估和应考虑的探测仪器，讨论了国际原子能机构（IAEA）在支持大型公众活动核安保中的支持与实践经验，以及实施这些早期策划的实际经验；阐述了在制定、执行和维持核安保措施方面面临的挑战；最后对国内的大型公众活动核安保工作提出了建议。

1 大型公众活动中核安保的早期策划介绍

大型公众活动的举办对负责组织提出了特殊的安全挑战。以犯罪或恐怖活动为目标使用核材料或其他放射性材料，对此类事件构成严重威胁［2-3］。对于大型公众活动，因国际媒体报道，有大量的人群，潜在的经济和政治后果，有提前计划好活动地点和时间，故大型公众活动是潜在的攻击目标，在决定实施核安保措施之后，需要早期策划，即执行预防、探测、拦截或应对核安保事件所需的措施，确保所有相关组织之间的适当合作、协调、信息交流和活动一体化。早期策划包括：

1）将核安保系统和措施纳入重大公共事件的总体安全计划。

制定核安保系统，应包括以下内容：具有指定角色和责任的组织结构；制定和更新国家威胁评估；确定目标、地点和战略地点并确定优先次序，以及落实核安保系统和措施的优先行动；在负责组织和双边及多边合作策划之间建立协调，以提供国际资助；为适当的探测和反应措施制定行动概念和反应程序；建立探测、定位和识别核安保事件的行政和技术基础设施；制定评估警报和信息警报的协议和程序；确定执行计划中的核安保系统和措施所需的后勤支助和人力资源；制定培训演习和演习计划。各项行动的时间点如图1所示。

图1 早期策划中各项行动的时间点示意图Fig.1 Time point diagram of each action in preliminary considerations

2）在分配的预算内指定一个机构负责活动的整体安全。

3）指定在国际原子能机构《关于放射性物质和相关设施的核安保意见》［3］中称为负责组织的当局和专门组织（包括多个主管当局）。

4）在指定的负责组织之间进行协调，最好是由为重大公共事件的总体安全组织设立的单一机构进行协调。

5）所有负责组织参与规划过程。

6）财政资源的分配，在要实现的目标和资金的可用性之间保持平衡。

7）提供训练有素的人员、设备和配套基础设施。

总之，早期策划要求的内容包括，预先做好大型公众活动计划；基于威胁、脆弱性、可能后果的商定优先事项；与所有负责组织密切合作；考虑敏感信息；与优先事项相关的资源进行分配。

2 早期策划中的威胁评估

针对大型公共活动而采取的核安保系统与措施应以责任单位进行的威胁评估为基础，并且应解决以下问题：有哪些潜在威胁，威胁的实施主体，受到威胁的对象，可能发生威胁的地点和时间，政界和公众的看法，威胁的动机，犯罪分子的能力，产生的后果等，产生这种威胁的概率及其可能造成的后果，均应加以评估，同时制订行动方针和应对程序，提出行之有效的核安保系统与措施并加以处理。为此，一切可靠的信息来源均应予以考虑，包括：核材料和其他放射性物质被盗、丢失、截获的信息；在大型公共活动相关场所等战略位置或核设施、消毒厂房和医院等相关设施发生的盗窃、非法入侵和间谍活动等事件；违反核材料和其他放射性物质运输等法规的案件；偷窃或非法贩卖核材料和其他放射性物质等，并定期更新涉及大型公共活动的潜在威胁评估。

威胁评估的重点在于利用核材料和其他放射性物质实施犯罪或未经授权行为可能导致的后果。在确定核安保系统与措施落实的优先顺序时，不但应考虑可能实施的场所的覆盖范围，还应考虑所用仪器的类型、数量、敏感度以及相关应对措施。涉及优先次序的资料应定为敏感信息，并通过适当的信息安保策略加以保护。

3 早期策划中应考虑部署的辐射探测仪器

在大型公共活动中，要杜绝涉及核材料和其他放射性物质的犯罪或恐怖主义行为，可部署多种辐射探测仪器，在犯罪分子或恐怖分子得逞之前加以探测和禁止。核材料和其他放射性物质会产生多种辐射（α辐射、β辐射、γ辐射、中子辐射）。相比于其他辐射，γ辐射和中子辐射具有更强的穿透性，因此可利用γ辐射和中子辐射探测仪器探测并确定核材料和其他放射性物质是否存在。但是，如果核材料和其他放射性物质被很好地屏蔽，且其辐射强度低于仪器的探测水平，则很难探测到。由于没有任何一种仪器能够探测出任何数量的所有核材料和放射性物质，因此务必重点关注针对每一个场所选用的仪器类型及其安装使用，以及用户对这些设备的了解。

不论何种仪器，要实现其在大型公共活动中的有效利用，都必须进行人员培训。就大型公共活动而言，辐射探测仪器可分为以下4类：

1）门式辐射探测系统（RPM）。这种探测系统安放在受控的集中安保扫描点，对旅客、路人或车辆携带的核材料和其他放射性物质进行探测。

2）个人辐射探测仪（PRD）。这种仪器体积小，重量轻，可穿戴在工作人员的腰带或制服上，既可在放射强度逐渐增高时提醒使用人员，也可用于探测核材料和其他放射性物质。经培训后，工作人员可在无法使用灵敏度较高的设备或者探测器与放射源距离较近等特定情况下，利用个人辐射探测仪对个人或小包裹进行搜查。

3）手持式辐射探测仪器。这种仪器是便携式设备，用于对核材料和其他放射性物质进行探测、定位或识别。主要有γ辐射探查设备；中子辐射探查设备，尤其适用于核材料或商用中子源，可结合γ辐射探测器使用等。

4）便携式放射物扫描仪（PRS）。由γ射线自动能谱分析仪和放射性核素识别软件构成，可利用全球卫星定位系统进行地图定位，并具有通信功能。一般用于事前放射性调查和绘制本地辐射强度图，也可用于战略位置附近的实时探测。

4 IAEA在大型公众活动核安保中早期策划的实践经验

目前，IAEA已支持的大型公众活动主要有［1］：2004年夏季雅典奥运会、2008年夏季北京奥运会、2008年秘鲁利马亚太经合组织峰会、2010年南非世界杯、2014巴西世界杯、2018年印尼亚运会等60项大型公众活动。

国际原子能机构支持大型公众活动核安保的表现主要有，各国对建立核安保系统和措施作为重大公共事件总体安全计划的一部分的必要性的认识正在迅速提高；通过会议、研讨会和课程促进信息交流；组织核安保措施和重大公共事件应急策划国际讲习班；为重大公共活动制定和实施核安保系统和措施的区域讲习班；核安保系统和重大公共事件措施讲习班；主会场和其他战略地点核安保事件应对研讨会；建立专门的化学-生物-放射性核应急（CBRNE）团队；向执法机构提供有效的技术支持；采用“多机构-同一团队，目标一致”的方法，通过采用共同愿景促进多机构合作。

2019年10月28日至31日，国际原子能机构在成都举行关于重大公共事件的核安保体系和措施——15年经验：挑战和良好做法的国际研讨会。与会者认为，建立专门的化学、生物和核小组是一种极好的做法，不仅促进了多机构的工作，而且促进了一个国家在其总体安全计划中解决核安保问题的承诺；本研讨会被认为是促进信息交流的良好做法的范例，这次举办的区域MPE活动也被列为良好做法的范例［4］。

国际原子能机构自2004年起就在大型公众活动核安保领域制定并倡导国际标准，指导各成员国开展相关工作［1］。有较为成熟的实践经验，定期举办关于核安保国际研讨会，继续交流良好做法方面的信息；开发信息共享工具，提高对MPE核安保问题的认识；提供原子能机构专家团，支持各国在MPEs方面的核安保措施；提供虚拟MPE培训材料，如演示各种MPE响应过程的视频片段，使员工能够理解这些内容，或更新之前培训过的流程；建立MPE程序培训员培训讲习班，以便各国能够对本国更多的人进行MPE核安全方法方面的培训，或提供区域MPE培训支持；制定MPE持检查表，使规划者能够制定适当的MPE计划，以确保作战计划包含MPE之前和期间的所有必要行动。

5 我国早期策划面临的挑战

大型公众活动核安保是国家安全体系的重要组成部分，习近平总书记高度重视核安保工作，2014年和2016年两次出席全球核安保峰会，三次发表重要讲话，多次对核安保工作做出重要指示［5-6］。随着我国综合国力的提升，国内大型公众活动呈现数量增多、规格增高、规模增大的趋势，大型公众活动的核安保工作日益成为国内乃至国际社会关注的问题。2008年北京奥运会期间，我国与国际原子能机构在核安保领域开展了成功的合作。在北京APEC峰会、杭州G20峰会、厦门金砖峰会期间，开展了周边涉核活动管控、专家委员会远程支持、核恐应急保障等一系列工作，初步探索建立了符合各地特点的大型公众活动核安保方案。

高规格大型公众活动是公众广泛关注和媒体大力宣传的对象，也是恐怖分子袭击的重要目标。如何做好核安保工作，将面临诸多挑战。高级官员缺乏对核安保考虑的认识，这对将核安保纳入总体事件安全计划构成障碍；高级官员缺乏对核安保考虑的认识，也导致在制定大型公众活动核安保计划时难以吸引足够的资金用于核安保措施［7］；参与核安保的各响应机构和技术机构之间缺乏协调，导致事件规划阶段出现困难；确保在探测和反应设备的可用性与接受过操作设备和解释设备产生的信息的人员之间取得平衡——例如，国际原子能机构可以为大型公众活动的举办国提供一些核安保设备，但培训足够数量的工作人员可能难度更大；一些大型公众活动涉及的地理区域是一个重大的规划挑战。例如，体育场的会议中心有固定数量的出入口，但对于开放区域的大型公众活动来说，确保核安保的实施更具挑战性；虽然拥有化学、生物和核武器小组的国家能够更容易地在核安保计划中执行核安保措施，但许多国家仍在努力证明建立此类小组的正当性，同时也面临着将核安保纳入其计划和程序的相关挑战；在为大型公众活动制定核安保计划时，在安抚公众和引起关注之间取得平衡，与公众沟通也是一个挑战。

6 做好早期策划的建议

核材料和其他放射性物质可能被用于犯罪行为或未经授权的行为，对核安保造成诸多影响。目前，此类风险仍然很高，对国际社会的和平与安保构成严重威胁［8-9］。因此，每一个国家都必须结合自身国情建立一套行之有效的核安保体系，加强对核恐怖主义的打击，促进全球反核恐事业的发展。有效的核安保体系不但要能够保护人与社会，还要保护财产与环境，使之免受涉及核材料和其他放射性物质犯罪行为或未授权行为等经国家认定为会对核安保产生不利影响的行为的侵害。

体育赛事、高级别政治会议等大型公共活动的组织尤其要求责任单位处理好安保问题。这是因为，只要出于犯罪或恐怖主义意图而使用核材料和其他放射性物质，不论是在活动中使用还是直接针对活动使用，都会造成重大威胁，对人类的精神以及健康、社会、经济、政治和环境造成严重后果，具体建议如下：

1）积极了解国际先进理念和实践经验，为我国大型公众活动提供指导和借鉴经验。

2）在国家原子能机构相关导则文件的基础上，采用国际最高标准并结合我国国情，制定适合我国的大型公众活动核安保标准。

3）针对大型公众活动核安保技术需求，有序开展核安保人员专业培训及演练工作，鼓励并支持相关技术单位开展核安保装备技术研发、性能测试和运行维护工作。

4）大型公共活动中核安保系统与措施的落实，依赖于涉及各个专业的众多单位的合作。各个责任单位确保协调、信息共享、工作的整合，明确划分各自的职责至关重要。被指定作为负责总体安保工作的部门应将各类辅助工作视为有效核安保体系的有机组成部分加以协调。另外，各相关单位之间签订的协议或谅解备忘录中需明确责任划分，此类文件还需指明具体的联系人。除此之外，单个国家可能难以建立一套对大型公共活动提供保护的综合核安保系统。活动主办国应考虑国际合作，在双边和多边协调下，从国际组织获得情报、技术及法律援助方面的协助。

5）大型公众活动的核安保组织是一项复杂的任务，尤其是早期策划时需要政治上的果断和支持，特别是在资金分配方面需要高度协调和强有力的领导，所有相关负责组织之间的密切协调与合作是该计划成功的基础。

6）与国家原子能机构在大型公众活动核安保领域建立长效合作机制，在大型公众活动核安保管理模式、专家咨询、人员培训及技术交流等方面获得支持。执行专家任务，讨论和确定需要纳入MPE作战概念中的需求，并提出制定作战概念的前进方向。