乡村振兴背景下优化乡镇机构编制资源配置思考与分析

文/刘蕊

为切实做好乡镇行政区划和村级建制调整改革的“后半篇”文章，下好乡村振兴和基层治理的先手棋，提升基本公共服务供给水平、优化完善便民服务体系，需要推动乡镇各类行政权力事项运行再落实，盘活机构编制资源，配齐配强干部队伍，充分发挥干部在基层一线治理中的重要作用。以“目录之外无审批”为目的，政府积极主动向社会公开行政审批事项清单，形成专业化、标准化、清单制的管理模式，以推动量大面广、有利于基层治理和乡镇经济发展的行政审批事项下放为助推器，从而健全乡镇管理机制。

四川各地区经济发展水平具有不均衡的特征，各地区乡镇发展水平不一，有刚顺利摘帽脱贫的县，也有已步入乡村振兴发展规划快车道的村落，所呈现出的不同发展特征昭示着不同的改革方向。凉山彝族自治州下辖县市17个，就目前机构编制存在的普遍性问题，以其中L县为例，对脱贫攻坚与乡村振兴衔接的大背景下，机构编制资源配置所存在的问题和发展方向进行分析。

目前存在的问题

基层干部招任渠道窄，专业对口性不强。现行公务员招录和事业单位选拔考试中，乡镇招录考试多以“三不限”为主，上岗后所负责的工作范畴与自身所修专业关联性不大或完全不相关联，且存在政事不分现象。事业编制干部管理方面，相较行政编制人员拥有更灵活、低成本的晋升渠道，在编在岗事业单位人员可以参加公务员招录考试、“五类人员”考试，而行政编制人员在最低服务期满前无法再参加任一招录考试，同时，期满后各类遴选考试的条条框框限制愈发严格，晋升渠道小、机会少，加之选拔类考试并未完全冲破“全日制”桎梏，使得高校毕业生多不愿意报考乡镇公务员，乡镇成为报考行政单位“末位选择项”。

乡镇干部管理流于形式，内生动力不足。岗前培训方面，内容笼统且具普适性，与基层一线工作特殊现状匹配度不高，有业务下放权的部门缺少日常蹲点式业务培训，对培训结果运用的考核较为呆板。同时，新晋干部指定专人培养流于形式，对年轻乡镇干部重视度不够，加之受限于本乡镇领导职数，行政区划调整后乡镇年轻血液晋升竞争更加激烈。现行激励机制无法充分调动干部工作的内生动力，虽相继出台年终目标考核、月工作记实、季度考核等多种考核手段，并将领导干部考核与一般干部考核进行区分，为一般干部提供更多评先评优机会，但在实际内部考核中干部管理往往流于形式，没有很好地将考核结果运用起来，激励机制不健全，致使干部干事创业积极性不高。

基层治理权责不对等，扩权赋能初衷背离。派驻机构多、垂管机构多、乡镇统筹力量不够强，县级机关压责任、压任务至乡镇一级。乡镇执法队伍不健全，对市场监督、综合治理及交通秩序整治束手无策，仅能通过宣教方式规范运行。业务考核不断泛化，这些作为考评的重要内容依照属地管理原则进行核定，不具备执法能力却又在年终绩效考核中承担着“挨板子”风险的乡镇苦不堪言。同时，材料考核、文字考核加重乡镇的负担，有限权力下需要承担无限责任，进而导致了乡镇干部对扩权赋能的理解偏差，认为是加重工作量的开始。

基层党组织架构不完善，村社干部队。乡镇、村、村（居）民小组三级党组织架构不完善，党组织和群团组织资源共享、阵地共建、活动共办落实不到位，村级班子成员文化程度参差不齐。在定向招录考试中面向优秀村干部（社区）干部，要求为村党组织书记、村委会（社区居委会）主任，未考虑其他村常职干部，工资待遇上不去、招录考试没资格，导致村级后备力量流失严重。

优化乡镇机构编制资源配置的思考

编制资源聚焦活化利用。牢牢把握适度原则，以空编集中管、依事增减编的动态管理机制，优化乡镇、街道办之间的横向调整与交流，做到用编先评估，优化下报上批程序，余缺平衡。编制数量分配上，可依据乡镇所辖总人口数、地区生产总值、幅员面积、基本管理职能，并结合民族、语言、风俗习惯等特殊因素综合考虑。在控制总量的前提下，利用乡镇机构编制资源配置“杠杆”将编制资源分配至发展过程中最急缺的部位，同时综合今后发展侧重点与难点，助力乡镇从脱贫攻坚到乡村振兴完美衔接，更好地满足社会发展与经济发展对机构编制的要求，科学配置，切实激发乡镇行政效能，降低人员结构优化的行政成本。

绩效考核着眼聚能增效。控量作为基础性工程，是调用乡镇编制资源“蓄水池”的前提保障，绩效考核是建制调整改革“后半篇”文章强有力的助推器。下一步，应当以如何提振乡村振兴和新农村发展主力军“士气”为切入点，用好基层人才引进及行政事业编制人员招考政策，拓宽干部选拔任用和晋升渠道，让乡镇一线干部吃下“定心丸”，充分发挥在乡村振兴建设中的主观能动性和干事创业积极性，提振乡村经济发展，推进基层社会治理。

完善派驻机关个人评定考核。建议赋予乡镇对上级派驻机关的人事调整建议权，将乡镇党委、政府考核机制中增添对驻乡镇机关工作人员的考核，实行“双考核”制度，即派驻机关考核与派驻所在地乡镇党委、政府考核相结合的管理模式。现行考核中，对派驻机关的考核并非是对派驻工作人员的个人考核，而是对集体的考核，因考核结果存在联动性，从而使派驻人员在考核中以单位为庇护所，未受到驻地单位对其在派驻期间表现的评定，也不会因为在职期间的表现受到相应奖惩。

建立健全乡镇激励机制。乡镇资源配置上要从如何留住人、会用人下手，以提升干部认同感和获得感为发力点，避免形式化考核、教条式打分行为，真正做到强镇、减负、放权、赋能，避免工作任务量的两极分化，同时在日常业务培训上，多设置有实用价值的课程，让乡镇干部成为百姓满意的“人民办事员”。