卫星遥感数据保护法律问题研究

文｜郑新月

华东政法大学

根据联合国大会1986年通过的《关于从外层空间遥感地球的原则》（简称《遥感原则》）中原则一对“遥感”所下的定义，“遥感”是指为了改善自然资源管理、土地利用和环境保护的目的，利用被感测物体所发射、反射或衍射的电磁波的性质从空间感测地球表面的活动。卫星遥感数据则是指通过遥感卫星从外层空间遥感地球后所得数据。现有卫星遥感数据保护的法律机制面临着不少问题，容易导致当事人在实践中采取不适当的方式保护卫星遥感数据，从而产生一定的法律风险。为了解决卫星遥感数据保护所面临的困境，有必要对卫星遥感数据保护制度进行完善。

一、卫星遥感数据保护的现实意义

1.卫星遥感数据具有显著经济价值

卫星遥感数据所表现出来的经济价值主要来源于两个方面。一方面，卫星遥感数据本身及其衍生产品包含着大量的信息内容，这些信息内容可广泛地应用于各种领域，例如资源环境、气象、地质地理、水文等领域，为人们提供帮助和服务；另一方面，卫星遥感数据是由相关人员或主体投入大量资金、技术和劳动产生的，其背后投入的成本非一般投资可比拟，往往需要更加复杂的技术和更庞大的资金。

近年来，商业卫星的发展不断推动着卫星遥感数据的应用朝着市场化和大众化前进，[1]遥感数据应用市场蕴含着巨大的潜力。当前遥感数据主要还是服务于政府的公益性需求，但是除此之外，在一些商业领域内如旅游服务业、保险业以及城市建筑行业等企业也都需要通过遥感数据产品来为其产业服务。在未来，遥感数据应用的领域也会越来越广。根据美国卫星产业协会（SIA）发布的报告，2019年全球整体太空经济增至3660亿美元，其中遥感业务增幅明显，收入达到23亿美元。[2]与国际市场相比，国内遥感数据市场虽然起步较晚，但如今也正不断扩大。数据显示我国在轨遥感卫星规模已稳居世界第二，在轨商业遥感卫星超过30颗，卫星遥感市场规模达81.8亿元，遥感数据应用市场具有巨大的潜力。这些数据表明卫星遥感数据蕴含着巨大的经济价值，用户对遥感数据的庞大需求为遥感业务带来了不可估量的收入，这也成为了私有资本不断进入遥感卫星产业的原因之一。因而有必要对遥感数据采取适当的法律保护措施，来保障其经济价值，鼓励商业投资。

2.不可公开的卫星遥感数据具有保密需求

卫星遥感数据有可公开和不可公开之分。如果卫星遥感数据中包含有国家秘密、商业秘密等涉密信息或者个人隐私等不适宜公开的信息，则不应当未经允许公开或分发。涉及国家秘密的遥感数据关系到国家的安全和利益，若未经允许公开或分发，可能会使国家安全和利益遭受重大损害。涉及商业秘密的遥感数据关系到相关商业主体的财产权利，若未经允许公开或分发，可能会导致他人经济利益受到重大损失。个人隐私是个人所不愿公开的秘密，若公开涉及他人隐私的遥感数据，则可能导致对他人人格权的侵犯。因此，包含国家秘密、商业秘密和个人隐私等未经允许不得公开事项的卫星遥感数据，需要安全有效的保护方式。[3]

二、卫星遥感数据保护面临的主要法律问题

1.缺乏针对卫星遥感数据保护的明确法律规则

随着卫星遥感技术的发展和遥感数据业务的增长，现对遥感活动作出直接规定的国际立法仍然只有1986年制定的《遥感原则》。《遥感原则》主要规定了进行遥感活动时所应遵守的原则，以及与遥感活动国际合作相关的原则，并未对遥感数据保护的法律问题作出规定。而且，其所列条文皆为原则性的规定，缺乏具有可操作性的具体规范，并且不具有法律约束力。其他与遥感活动相关的法律还包括《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约》（简称《外空条约》）和《空间与重大灾害国际宪章》。《外空条约》规定了外空活动的基本原则，《空间与重大灾害国际宪章》主要意在提供一个统一的空间数据获取和传输机制。[4]二者皆未对遥感数据保护的法律问题作出规定。由此可见，现有有关遥感活动的国际立法中并没有针对遥感数据的具体保护机制。

2.知识产权保护制度无法为卫星遥感数据提供周全保护

由于知识产权相关法律对不同类型的遥感数据的保护程度不同，故有必要先对卫星遥感数据进行分类，再根据不同类型探讨知识产权对其的保护程度。根据《遥感原则》对遥感数据的分类，可将遥感数据分为“原始数据”“处理过的数据”和“分析过的资料”。“原始数据”是指空间物体所载遥感器取得的并从空间以遥测方式用电磁信号播送或以照相胶卷、磁带或任何其他手段传送到地面的粗泛数据。“处理过的数据”是指为了能利用原始数据而对这些数据进行处理所得到的产物。“分析过的资料”是指对处理过的数据和从其他来源获得的数据和知识进行解释所得到的资料。

著作权法所保护的作品必须是在文学、艺术和科学领域内具有独创性并能以某种有形形式复制的智力成果。首先，独创性是作品受著作权所保护的必要条件，强调作品必须包含作者一定的创造性智力成果，刘春田教授认为：“一件作品的完成应当是作者自己的选择、取舍、安排、设计、综合、描述的结果，既不是依已有的形式复制而来，也不是依既定的程式或程序（手法）推演而来”。[5]其次，著作权所保护的是具有独创性的表达，而不是过程中使用的技术、付出的劳动和时间。而“原始数据”实际上是未经处理的通过遥感传送至地面的信号或者图像，这是一种单纯的机器对机器所产生的数据。[6]这种数据并非作者选择、设计或描述得到的结果，不符合作品“独创性”的要求。虽然形成“原始数据”需要复杂的卫星遥感技术、大量的劳动和资金，但是著作权并不保护其背后所付出的成本，只保护表达。故原始数据不能成为著作权相关法律所保护的对象。“处理过的数据”是指为了利用原始数据而对其进行一些处理所得到的数据，美国陆地卫星计划把“最初步的处理”定义为“对地球表面特征进行标画，矫正和测量光谱反射的长度”，[7]这类处理过的数据能否为著作权所保护，则要看其是否包含了独创性的表达，只有包含了独创性表达的“处理过的数据”才能为著作权所保护，而若该“处理过的数据”没有经过作者的选择或设计，结果不具有独创性，则不享有著作权上的相关权益。“分析过的资料”是经过加工和解释所得的资料，通常以具有色彩的图像或影像资料呈现，其中包含着人类创造性的智力成果，具有一定的独创性，属于著作权相关法律所保护的对象。

由此可见，并非所有的遥感数据都能受到著作权的保护。具有独创性的“分析过的资料”能为著作权所保护，“处理过的数据”只有在包含独创性表达的情况下才能为著作权所保护，而“原始数据”和那些不具有独创性表达的“处理过的数据”则无法被纳入著作权保护范围内。

3.卫星遥感数据保护与共享需求之间存在矛盾冲突

卫星遥感数据有对其进行保护的必要性，但也不得忽视其共享需求。首先，《外空条约》第一条第一款规定了“探索和利用外空，包括月球和其他天体，应为所有国家谋福利，而不论其经济或科学发展程度如何”。这条有关共同利益的规定意味着人们探索和利用外空的成果应当能为所有国家谋福利，奠定了人类在外空活动的基础。基于这条原则，利用外空所得的卫星遥感数据应当能为所有国家谋福利，维护人类的共同利益。其次，《遥感原则》的原则十和原则十一规定了遥感应促进地球的环境保护和自然灾害防治，《空间与重大灾害国际宪章》亦规定了相应的数据流通规则，可见卫星遥感数据具有保护环境和防治灾害的重要作用，这一作用决定了将遥感数据共享给自然灾害和环境保护相关方的必要性和正当性。再次，《遥感原则》原则十二赋予了被感测国在不受歧视的基础上依照合理费用取得数据，作为被感测的国家若提出共享要求，则遥感数据提供者原则上不应当以法律保护为由拒绝其合理的共享要求。

不论是《外空条约》，还是《遥感原则》和《空间与重大灾害国际宪章》，都表明外空法是旨在保障世界各国在外空的整体利益为其价值取向的，[8]人们探索和利用外空是为了全人类的共同利益，那么作为利用外空活动所得的卫星遥感数据也需要为了人类共同利益而进行一定程度的共享。但是随着外空活动的商业化，卫星遥感数据又必须得到保护以维护其经济价值，从而促进相关产业的发展和鼓励商业投资。由此可见，卫星遥感数据保护和共享流通之间产生了冲突，必须在二者之间找到平衡点，既要给予其合理的保护，又要进行适当的共享和流通。

4.实践中卫星遥感数据使用许可协议存在法律风险

由于遥感数据的现有法律保护方式具有不确定性，在实践中，遥感数据提供者往往通过和被许可方签订许可协议来约定被许可方的使用方式和使用权限。不少遥感数据提供者会在条款中声明其对遥感数据享有知识产权。虽然这种方式能够在一定程度上保护遥感数据提供者的权益不受侵犯，但若双方约定不当，则可能会构成知识产权滥用风险。[6]知识产权滥用是指知识产权的权利人在行使其权利时超出了法律所允许的范围或者正当的界限，导致对该权利的不正当利用，损害他人利益和社会公共利益的情形。[9]前文已经阐述过并非所有的遥感数据都具有独创性，“原始数据”和“处理过的数据”因不具有独创性而不能受著作权保护。那么在这种情况下，如果遥感数据提供者在许可协议中声明对“原始数据”和“处理过的数据”享有知识产权或著作权，将不属于知识产权保护范围内的客体纳入知识产权保护范围内，则可能构成知识产权滥用。

三、完善卫星遥感数据保护的法律机制构建

在遥感卫星技术发达、遥感数据市场活跃的今天，有关卫星遥感数据保护的立法仍然非常滞后。不论是《遥感原则》，还是《外空条约》和《空间与重大灾害国际宪章》，都没有对卫星遥感数据保护的问题进行规制。因此，笔者建议采取下述几种措施来完善卫星遥感数据保护制度，一方面有助于维护和促进各国之间出口和进口遥感数据的市场交易，推动国际合作；另一方面，有助于维护国内遥感数据的经济价值，促进遥感数据服务产业的发展。

1.对卫星遥感数据进行分类保护

信息内容不同的卫星遥感数据所需要得到保护的程度不同，因此，在构建卫星遥感数据保护的法律机制的同时，应当注重对卫星遥感数据进行分类保护，对不可公开数据和可公开数据分别采取不同的保护方式。不可公开的遥感数据包括内容涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等不适宜公开的敏感遥感数据。这类数据需要采取保护程度高于可公开遥感数据的保护方式，可以分别将其按照国家秘密、商业秘密和个人隐私进行保护。对于可公开的数据，再将其根据是否能为著作权保护进行分类，具有独创性的“处理过的数据”和“分析过的资料”可通过著作权相关法律来保护；“原始数据”和不具有独创性的“处理过的数据”则需要通过建立其他保护机制来保护。通过对卫星遥感数据的分类保护，不仅有助于厘清卫星遥感数据保护的各种法律机制，还有助于遥感数据提供者根据不同类型的遥感数据对其自身权利义务进行界定，在许可协议当中作出合理约定，避免产生不利后果。

2.将“原始数据”和不具有独创性的“处理过的数据”纳入法律保护的范围

由于“原始数据”和部分不具有独创性表达的“处理过的数据”不符合具有独创性的要求，故二者不能得到著作权的保护。但是，“原始数据”和不具有独创性表达的“处理过的数据”因其不可估量的经济价值，有必要纳入法律保护的范围内，同时明确其相应的保护路径。目前与二者有关的保护路径主要有两种，一种是数据库特殊权利保护制度，另一种是商业秘密保护机制。

欧盟采用了数据库特殊权利保护制度，既保护独创性选择或编排的数据库，又保护不具有独创性的数据库中的实质性投资。[10]但是这种保护方式有其不足的地方。首先，数据库保护制度并不保护数据本身，不具有独创性的“原始数据”和“处理过的数据”因其仅是组成数据库的单个要素而不能受到保护，只有在对数据库的抽取达到一定比例时才能对投资者的数据库特殊权利予以保护；其次该制度所保护的实质性投资是指对已有材料的获取和订正的制作投资，不包括创造数据的投资，[11]而卫星遥感数据则是在其创造数据的过程中被投入了大量的资金和技术，但这种创造卫星遥感数据的投资却得不到数据库特殊权利的保护，遥感数据生产者的权利被排除在外，只有对已有的原始数据进行选择、获取形成数据库的投资才能受到保护。由此可见，授予数据库特殊权利的保护制度亦无法为卫星遥感数据提供周全的保护。

在数据的保护路径上，除了数据库特殊权利保护制度以外，还有商业秘密保护路径。美国对卫星遥感数据的保护经历了从著作权转向商业秘密的过程。[12]构成商业秘密必须符合秘密性、具有商业价值和采取了保密措施三个条件，当遥感数据提供者决定不予公开或传播具有商业价值的遥感数据并对其采取合理的保密措施时，则“原始数据”和不具有独创性的“处理过的数据”符合商业秘密的构成条件，可以参照商业秘密进行保护，任何侵犯商业秘密的主体都应当承担相应的法律责任。

3.建立卫星遥感数据保护的利益平衡机制

虽然卫星遥感数据保护和共享需求之间存在矛盾冲突，但是这种矛盾冲突并非不可协调。卫星遥感数据保护制度所保护的更多的是国家利益、私人利益或个体利益，外空法所维护的是人类的整体利益、整个国际社会的利益，而国家利益、私人利益与国际社会的整体利益最终是一致的。[8]具体而言，对卫星遥感数据进行保护能够维护遥感数据的经济价值，从而促进相关技术和产业的发展，这种技术或产业的发展是利于整个国际社会的。反过来，数据共享不仅有利于人类的整体利益，也有利于国家利益和个人利益，适当的共享能够促进遥感技术的相互交流与共同进步，从而促进遥感产业的发展，使得遥感数据的经济价值得到进一步的提升。因此，保护与共享的价值目标是可以协调统一的，二者都不仅有利于国家利益、私人利益或个体利益，也有利于整个国际社会的利益或人类的整体利益。

为了协调数据保护和数据共享之间的冲突，可以适当引入知识产权领域的利益平衡机制，建立一个卫星遥感数据保护的利益平衡机制。知识产权专门法律通过保护期限、合理使用、法定许可和强制许可等制度，来实现个人利益和社会公共利益之间的平衡。[13]因此，也可以通过规定卫星遥感数据的保护期限以及相应的法定许可、合理使用和强制许可制度，来协调数据保护和共享之间的矛盾。首先，对按照商业秘密进行保护的“原始数据”和“处理过的数据”规定保密期限，规定超过一定的年限后数据自动进入公有领域；对“分析过的资料”和具有独创性表达的“处理过的数据”按照著作权相关保护期限进行保护。其次，可以制定合理使用规则、法定许可规则和强制许可规则，遵循《遥感原则》和《空间与重大灾害国际宪章》，规定他人在未经许可的情况下可以基于保护环境和灾害防治等原因无偿使用遥感数据，以及被感测国有权在不受歧视的基础上依照合理价格取得遥感数据，同时特别考虑发展中国家的需要和利益。

4.制定卫星遥感数据交易的标准合同条款

滥用知识产权的风险主要发生在卫星遥感数据交易的过程中，因而在明确不同类型遥感数据保护机制的同时，有必要对数据交易过程进行一定的规制，以防范此种滥用知识产权的风险。欧盟在《通用数据保护条例》下对个人数据跨境流通制定了相关的标准合同条款，在此可以借鉴其做法，为卫星遥感数据的交易协议设定行业性标准合同条款，供相关当事人在制定遥感数据交易协议时参考。在设定卫星遥感数据交易的标准合同条款时，可以根据不同类型的卫星遥感数据设定不同的通用条款，以便当事人能够具有针对性地选择其所需要参考的条款。尤其是在以“原始数据”和不具有独创性的“处理过的数据”为交易对象的标准合同条款中，需明确不得为被许可方设置与著作权相关的限制内容，以此避免知识产权滥用的风险。

四、结语

遥感卫星的商业化和用户需求的多元化为遥感数据应用市场带来了广阔的机遇和前景，而这种机遇和前景的到来，离不开对卫星遥感数据保护制度的完善。构建一个完善的卫星遥感数据保护制度，不仅有利于遥感数据市场的良性运行，更能进一步推动遥感卫星产业的发展，这也是航天事业长足进步的必然要求。在加强遥感数据保护立法时，不仅需要考虑如何能够提供有效周全的数据保护，更要注重实现数据共享和数据保护之间的平衡，同时对不同类型的遥感数据采取恰当的法律保护方式，构建有效且完善的数据保护制度。