公办和民办学校教师流动现象探析——基于全国抽样调查的混合研究

李 虔 郑 磊

(1.国家教育行政学院 教育行政教研部， 北京 102617； 2. 北京师范大学 教育学部、首都教育经济研究院， 北京 100875)

一、引言

(一)问题的提出

教师人才的流动是学校管理中普遍关注的问题。在义务教育领域，近年来，各地按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)关于“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制”的要求，出台了推动教师合理流动的激励政策，促进区域内义务教育师资均衡分布①。这种制度化的教师流动，其实质是学校之间的人才交流，较少涉及教师的人事关系调整。与此同时，基于市场原则的教师人才流动日益活跃。社会主义市场经济的快速发展，新型用工制度的建立和不断完善，一些学校提供的更吸引人才的聘用政策等，这些都加速了学校间的教师流动和师资竞争。

当前，一些教师基于劳动选择权从公办学校向民办学校流动，由此引发了公办和民办两种体制间的比较，以及义务教育领域“公退民进”的担忧。应该承认，有些顾虑具有合理性，也有一些观点值得进一步讨论。本研究通过知网、万方和维普等数据库检索1990年至2020年在题名、摘要和主题中包含“教师流动”关键词的文献，剔除涉及高校教师的，共检索到文献859篇，并发现这些文献具有以下特点：从年份分布看，2010年以来相关文献增幅较大，这可能与2010年《纲要》印发有关；从研究内容看，大多数研究聚焦制度化的教师流动，以及与之相关的“义务教育均衡发展”，也有一些研究涉及城乡之间的教师流动、薄弱学校和民办学校的教师流失，但较少涉及公办和民办学校之间的教师流动。其中，李廷洲等通过调研访谈和向公办和民办学校校长发放调查问卷等方式进行调查，分析了教师流动的主要趋势②，是目前该主题下仅有的实证研究。

与已有研究不同的是，本研究采用了由教师直接作答问卷和面向教师群体的座谈等调查方式，这样做的目的是既关注教师流动的行为，也关注教师流动的意愿。基于此，本研究聚焦初中教育阶段，致力于探讨以下问题：公办和民办学校教师流动是普遍现象吗？教师流动的方向是什么？可能的原因是什么？如何理性看待义务教育领域的教师流动？

(二)研究思路与数据资料

研究方法服务于研究内容。定量和定性研究对于人类行为的看法不同，混合研究则接受了定量和定性研究关于人类行为观点中的积极价值③。教师流动是一种较为复杂的社会现象，本研究尝试将定量与定性的方法结合起来，通过数值型的数据尽可能反映事实及其规律，再以通过田野调查获得的非数值型数据，为信息解释提供依据。

一是定量数据。本研究选择“中国教育追踪调查”(Chinese Education Panel Survey，以下称“CEPS”)的数据。CEPS基线调查(2013-2014)以初中一年级(7年级)和初中三年级(9年级)两个同期群作为调查起点，以学校为基础，采用分层次、多阶段、概率与规模成比例(PPS)的抽样方法，在全国28个县级单位(县、区、市)共抽取了112所学校、448个班级。112所学校中，公办学校104所，占样本学校总数的92.86%，民办学校(包括普通民办学校、民办公助学校以及民办打工子弟学校)8所，占比7.14%。学生样本量为19487人，其中公办学校学生18043人，占比92.59%，民办学校学生1444人，占比7.41%。

经过数据清理，本研究使用教师样本共1275人，其中，公办教师1196人(占教师总样本的93.8%)，民办教师79人(占教师总样本的6.2%)。根据《中国教育统计年鉴》，当年全国共有初中学校53993所，在校生4430.89万人，专任教师349.60万人。其中，民办初中学校4744所，在校生487万人，专任教师28.68万人，占全国比重分别为8.79%、10.99%和8.22%。可见，CEPS数据结构与全国数据结构基本吻合(见表1)，因此使用CEPS数据进行分析具有较好的全国代表性。

表1 CEPS数据结构与全国数据结构的比较

二是定性数据。2019年3月至5月，课题组对北京、上海、浙江、云南4个省(市)典型地区和典型初中学校教师流动情况进行了田野调查，与教育行政部门负责人及初中学校教师开展了座谈。这种样本选择方法固然有缺陷，但由于花费小、成功率高、便利性强，是研究者快速获取信息的重要途径。定性数据主要用于对定量数据解释的内容做出进一步的意义挖掘。

二、教师流动是普遍现象吗？

CEPS的教师问卷对教师流动经历、时间、次数进行了调查，本研究结合教师流动的学校性质，以教师流动率，即有流动经历的教师占总体的比例，分析教师流动是否为一种普遍现象。

(一)流动比例：超过半数的教师有过校际流动

根据CEPS调查中的“来本校任教之前，您是否在其他学校任教过”题项，剔除缺失值(15名教师)后，本研究发现：共有530名教师之前没有在其他学校任教经历，占样本总数的42.06%；共有730名教师之前在其他学校任教过，占样本总数的57.94%。

(二)流动时间：教师流动在近5年内越来越频繁

针对有流动经历的730位教师，本研究进一步根据其所填答的“到本校任教的时间”情况来分析样本教师流动的时间分布趋势。如表2所示，15.51%的样本教师在2年内流动到本校，33.93%的在5年内流动到本校，28.81%的在6-10年内流动到本校，可见近5年来教师流动现象更加频繁。

表2 样本教师流动的时间分布

(三)流动次数：具有1-2次流动经历的教师占比最高

针对有流动经历的730位教师，本研究进一步统计其流动次数。如表3所示，七成以上样本教师有1-2次流动经历，18.22%的有3次以上流动经历。总体而言，具有1-2次流动经历的教师占比最高。

表3 样本教师流动的频次分布

(四)民办学校教师流动率显著高于公办学校教师

将公办和民办学校教师流动情况进行比较，本研究发现：一是两类学校的教师流动率显著不同。如表4所示，公办学校有56.9%的教师有过流动经历，民办学校有73.7%的教师有过流动经历④。t检验结果显示，民办学校教师流动率显著高于公办学校(p<0.01)，民办学校教师的流动性相对更大。

表4 公办和民办学校教师流动率的比较

二是两类学校教师流动时间分布趋势显著不同。对有流动经历的730位教师进一步分析发现，如表5所示，公办学校教师最近一次流动(指流动到调查时工作的学校)发生的平均时间是在9.6年前，而民办学校教师最近一次流动发生的平均时间是在4.4年前。也就是说，如果以5年为考察期，两类学校存在显著差异(p<0.01)，民办学校教师的流动率更高。

表5 公办和民办学校教师流动时间趋势的比较

三是两类学校教师流动次数显著不同。对有流动经历的730位教师进一步分析发现，如表6所示，有流动经历的公办教师平均流动次数为1.881次，而有流动经历的民办教师平均流动2.339次。t检验结果显示，两类学校存在显著性差异(p<0.01)，民办教师流动更加频繁。

表6 公办和民办学校教师流动次数的比较

三、教师流动是单向还是双向的？

CEPS的教师问卷对教师的流动经历进行了较详细的调查，被调查教师最多可以填写4所曾任教学校的信息。本研究着重关注教师最近一次的流动方向，即是从什么性质的学校来到目前任教的学校的，这有助于更好地了解教师流动的趋势。

(一)流动方向：教师在公办和民办学校之间的双向流动是普遍现象

对CEPS数据统计显示，既有教师选择从公办学校流动到民办学校，也有教师从民办学校流动到公办学校。明确汇报最近一次流动方向的样本教师共676人，其中，向公办学校流动的教师共有623人，占比92.16%；向民办学校流动的教师53人，占比7.84%。可见，教师流动的方向是双向的。

(二)流动偏好：教师以在同类型学校之间流动为主

对明确汇报最近一次流动方向的676位样本教师进一步分析发现：向公办学校流动的623位样本教师中，从公办学校到公办学校的有604人，占比96.95%，从民办学校到公办学校的有19名，占比3.05%；向民办学校流动的53位样本教师中，从民办学校到民办学校的有45人，占比84.91%；从公办学校到民办学校的有8人，占比15.09%。很明显，同类型学校间的教师流动率远远高于不同类型学校间的流动率。t检验结果显示，公办学校教师在同类型学校间的流动性显著高于民办学校教师(p<0.01)。可见，无论公办还是民办学校教师，都更倾向于选择流动到与自己以往任教学校性质相同的学校去，这在公办学校体现得尤为明显。

表7 教师最近一次的流动方向

四、教师流动的可能原因是什么？

教师流动既有个人意愿的原因，也有体制机制的原因。仅仅使用定量分析或定性分析都可能是有局限的和不完整的。本研究结合这两种分析方法对教师流动的可能原因进行分析。

(一)公办学校教师流动的可能原因

田野调查发现，公办学校教师队伍稳定性高于民办学校，但近年来公办学校教师离职或向民办学校流动的情况时有发生。这与CEPS的数据统计结果基本一致。本研究认为，影响公办学校教师流动的主要有以下两个方面因素：

1. 公办学校教师职业倦怠感、工作压力更强

教师流动往往是在强烈的流动意愿支持下做出的选择，但是流动意愿并不一定总能转化为行为。从教师座谈情况看，公办教师普遍认为公办教师职业最大的优势是有编制。在经济欠发达地区，“在编教师工资水平在当地属于中上等，社会地位仅次于公务员，考上编制就是有了‘铁饭碗’”。在上海、浙江等经济发达地区，“在编教师属于人事关系，编制归机构编制部门管，学校一般不会轻易辞退在编教师”。这实际上体现了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)颁布以来，各地深化中小学编制与人事制度改革的重要内容和进展，即公办学校事业编制教师普遍实施“县管校聘”，虽然没有从实质上突破“单位制度”的局限，但促进了教师从“单位人”变成“系统人”⑤。有教师提出，“虽然民办学校与教师签订的劳动合同越来越正规，但是隐形区别仍然存在，尤其是在发生严重疾病或其他重大变故时，有编制的教师与学校协商调整工作量甚至调整岗位的空间更大”。可见，近年来中小学教师编制管理制度为确保教育教学任务有效完成和教师工作量科学合理安排提供了必要保障⑥，对于稳定公办学校教师队伍有一定的积极作用。

但从教师流动及退出意愿看，情况并不乐观。对CEPS调查中题项“如果重新选择，您还会选择这所学校任教吗”(反映教师当前的流动意愿)，和题项“如果重新选择，您还会选择教师这个职业吗”(反映教师将来退出职业的意愿)进行t检验，结果显示(见表8)，总体上教师对于流动或者退出的态度都是“不一定”，但公办学校教师的流动意愿显著高于民办学校(p<0.1)，退出意愿也更高(p<0.01)。也就是说，尽管公办学校教师实际流动程度低于民办学校老师，但是其流动及退出的意愿反而更高。

表8 公办和民办学校教师的流动及退出意愿

结合CEPS调查中对样本教师目前的工作满意度、工作压力及职业倦怠的调查统计数据看：第一，在工作满意度方面，公办和民办教师在学校管理方式、学校硬件设施和学生素质三个方面的满意度差异不大，但是公办学校教师对薪酬待遇以及对工作评价的满意度显著低于民办教师。第二，在工作压力方面，担心学生成绩不好、教师考核方式、学校采取的行政管理措施、来自家长的要求、学生升学率、社会舆论评价、发表论文等方面带给公办学校教师的工作压力显著高于民办学校教师。第三，在职业倦怠感方面，公办学校教师的职业倦怠感显著高于民办教师⑦。公办学校教师职业倦怠感、工作压力更强，工作满意度更低，是造成其流动及退出意愿更高的可能原因。

2. 公办学校教师管理制度不如民办学校灵活

即使有“铁饭碗”作为保障，公办学校也面临着教师流失问题。本研究认为，一些优秀的公办学校教师流向优质民办学校，主要是被民办机制的比较优势所吸引。

一是民办学校和公办学校的组织文化不同。公办学校组织文化偏“守成型”，校长和教师普遍认为“除非学校原有基础好，否则很难在短期内提高学校排名”；而民办学校文化以“变革型”为主，校长和教师普遍认为应该“通过自身努力，改变学校面貌甚至整个教育生态环境”，这种组织文化对部分教师有吸引力。

二是民办学校和公办学校的生源结构不同。划片招生、就近入学等政策的实施，拉平了公办学校校际生源水平，使得公办学校校内生源构成分化明显；而很多优质民办学校延续了原有的“重点校”路线，优质生源聚集度高。

三是民办学校和公办学校的薪酬激励不同。公办学校普遍采用年资薪酬制度，教师工资的差距主要决定于职称。在绩效奖励方面，没有明显拉开骨干教师与一般教师的待遇差距，“绩效工资不绩效”的问题普遍存在；而民办学校教师评价主要基于绩效而非职级，绩效薪酬充分体现骨干教师的贡献度。

四是民办学校和公办学校的教师工作量不同。公办学校教师非教学任务繁重，除了正常的教育教学工作，还承担着扶贫、创文、安全、年度考核等非教学任务；而民办学校教师工作高度聚焦教育教学。有民办学校校长指出，“我们也向外承担社会责任，如托管公办弱校、援建贫困地区学校等。但是，我们和教师是同舟共济的关系，教师对于是否要承担岗位工作以外的任务有很大的选择权”。

(二)民办学校教师流动的可能原因

调研中，民办学校普遍反映教师队伍存在不稳定因素，在很大程度上影响了民办学校健康、可持续发展。确实有一部分教师从公办学校辞职到民办学校任教，但目前并不是主流。此外，还存在“假流动”现象，如公办学校退休校长和名师“退而不休”，到民办学校继续发挥余热；公办学校部分教师在“名校办民校”过程中，既保留公办学校编制，又被柔性流动到民办学校承担实际教学任务⑧。总体而言，民办学校教师流动既有在民办学校之间流动，也有从民办学校向公办学校流动。这与CEPS的数据结果基本一致。影响民办学校教师流动的可能因素主要有三：

1. 编外人员身份影响了民办学校教师队伍的整体稳定性

调研发现，民办学校教师普遍认为民办学校教师职业最大的劣势是无编制保障。有教师提出，“公办学校教师和民办学校教师最大的区别，就是体制内和体制外的区别”；还有教师指出，“民办学校教师在户口调动、人事档案管理、教龄确认等方面相应地也缺乏保障，社会身份和地位低于公办学校”。造成这一对比的主要原因是，教师编制是核定给学校的，具有典型的事业单位机构属性和终身性特点⑨。虽然教育部等五部门发布的《民办学校分类登记实施细则》(教发〔2016〕19号)规定非营利性民办学校可登记为民办非企业单位或事业单位，但实践中绝大多数义务教育民办学校按民办非企业单位登记，教师一般不享有国家事业单位编制。此外，在我国从计划经济向市场经济转型过程中，一方面借鉴西方国家经验引入养老保险制度，另一方面机关和事业单位仍然沿袭计划经济体制下养老退休金制度，客观形成了城镇养老金双轨制格局⑩，这对民办学校教师福利待遇有较大影响。有民办学校教师提出，“公办学校执行的是机关事业单位养老保险制度，而多数民办学校执行企业职工基本养老保险制度，两种保险制度缴费基数、比例和核算公式不一样，退休后待遇差别极大，间接导致了公办和民办学校教师‘同工不同酬’”。针对这一制度性难题，浙江等地探索对非营利性民办学校按照事业单位进行登记，允许此类民办学校自主确定部分专任教师纳入“民办报备员额”管理，享受事业单位同等待遇。但调研发现，即使在少数登记为事业单位的民办学校，部分教师具有机关事业单位养老保险缴纳资格，由于相关费用主要由单位而非财政负担，学校一般不足额缴纳。

2. 民办学校普通教师的薪酬优势被不断稀释

近年来国家财政加大教育投入力度，公办学校的办学条件、教师工资待遇越来越好，民办学校相对于公办学校的薪酬优势明显弱化。有教师表示，“前十年，民办学校薪资水平普遍高于公办学校。有的公办学校发不起教师工资，地方政策也鼓励教师到民办学校去。那些放弃了公办编制到民办学校去的教师，现在越来越后悔当初的决定”。调研发现，目前民办学校教师月工资虽然仍高于公办学校，但存在三个问题：一是民办学校教师工资对应的实际工作量更大；二是民办学校内部工资水平差距大，普通教师的工资水平没有竞争力；三是民办学校教师聘用政策不稳定，实际工资增长不足。民办学校的人事薪酬制度具有灵活性的优势，但也存在“教师工资待遇不稳定，聘用政策说改就改”的情况。近年来，公办教育系统健全了教师工资长效联动机制，而民办学校普通教师普遍反映“工资增长跑不赢物价，实际工资收入反而降低”，部分教师有患得患失和不平衡心理。

3. 民办学校教师专业发展和职业成长的外部支持和内生动力不足

修改后的《民办教育促进法》第三十二条明确提出：“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”这一规定为确保公办和民办学校教师平等的成长机会、维护民办学校教师基本权益构筑了制度性保障，一些地方已探索将民办学校教师纳入职称体系(如北京市)和与公办学校教师同系列、同要求、同待遇的师资培训计划(如广东省)。但在调研中我们发现两个非制度性难题。一是民办学校对教师培养投入有顾虑。正如一位民办学校校长所言，“虽然我们按照国家政策要求，每年在学费收入中安排资金用于教师培训，但是民办学校教师流动率高，花大力气培养好了，过几年离职了，学校董事会一般不愿意加大教师培养培训投入，作为校长也觉得新教师培养成本很高”。二是民办学校教师对参与各种业务学习和培训主动性不强。有教师指出，“学校年底绩效考核指标主要是教学成绩，参与校外业务培训、社会活动、科研立项是在消耗时间和精力”，因此长远发展动力不足。

五、如何理性看待和应对教师流动？

数据和资料显示，教师流动在公办和民办学校都具有普遍性，但民办学校教师流动率更高。与李廷洲等关于“民办学校教师流向公办学校逐渐成为趋势”的研究结论不同，本研究发现教师流动偏好仍以在同性质学校之间流动为主。无论是何种教师流动，经典的“推拉理论”都能提供解释性框架。人力资源的流动，实际上是推力和拉力共同作用的结果。流出地使人离开的因素，可以归类为推力；流入地诱人加入的因素，可以归类为拉力。从个人层面看，推拉因素决定了教师流动意愿和流动行为。从结构层面看，公办和民办学校之间也存在一定的推力和拉力影响，公办体制机制和民办体制机制可能互为推力和拉力。

值得注意的是，近年来一些优质民办学校对名师名校长极为渴求，为教师劳动力市场注入了新的竞争力量。民办学校体制机制的灵活性，对部分公办学校教师构成吸引力，或成为教师从公办学校向民办学校流动的拉力因素。但就全国情况而言，中小学教师劳动力市场存在着公办和民办分割的特征。公办学校仍然是主要劳动力市场，代表着体制内的稳定福利；民办学校则是体制外的劳动力市场，虽然个别民办学校的薪酬水平较高，但内部竞争激烈、工作相对不稳定。受制度性因素的影响，跨两个劳动力市场的教师流动较难成为主流。我们需要理性看待和应对义务教育领域的教师流动。

第一，教师合理流动是改革开放以来教育系统人才制度进步的体现，公办学校和民办学校都应该以开放的心态对待教师的合理流动。计划经济体制下，教师来源几乎全靠国家统一分配；随着改革开放的深入，统包统配模式基本解体，市场机制开始发挥基础性作用，各地不断创新教师人事管理制度。2001年起建立实施并不断完善的教师资格制度，标志着教师职业在我国成为开放性职业，学校选聘教师从重资历向重能力转变，教师管理从身份管理向岗位管理转变。加上《民办教育促进法》明确规定“民办学校的教师与公办学校的教师具有同等的法律地位”，民办教育系统自身不断健全教师人事代理服务制度，教师在公办和民办学校之间的流动成为可能。无论是公办还是民办学校，都应该尊重教师个人选择任教学校的合法权益，以开放的心态对待教师的合理流动。在不损害原任教学校教师和学生权益的前提下，任何学校都不应设置障碍限制或者阻止教师的合理流动。

第二，充分肯定人才劳动力市场在教师供求中积极作用的同时，也要建立健全教师良性流动的政策导向机制，通过制度供给规范和引导教师依法依规有序流动。无论是公办学校还是民办学校，教师流动性过大不利于维护学校正常教育教学秩序，也不利于学校文化的沉淀，有必要从制度上予以规范和引导。具体地，一是明确禁止片面通过高薪竞价抢挖骨干教师，为义务教育教师人才队伍建设创造良好的政策环境；同时强化教师的自律意识和诚信意识，帮助教师树立正确的价值观，避免教师流动的盲目性。二是深化社会保障制度改革，探索建立两种养老保险制度的转化和衔接机制，同步探索建立民办学校教师年金制度，逐步缩小民办学校和公办学校教师退休后福利待遇上的差距，消除民办学校教师在长远经济利益方面的不公平感。三是深入推进民办教育改革创新，将“教师同等法律地位”落到实处。有条件的地方可建立民办学校在册教职工聘期内工龄、教龄登记制度，支持实施民办中小学教师长期从教津贴，培育民办教育行业协会并建立区域间民办学校教师职称互认制度，鼓励民办学校举办者制定教师培育培训长期规划，切实保障民办学校教师基本权益。

第三，鼓励学校多措并举建设更高素质的稳定的教师队伍，汲取公办和民办两种体制的经验做法，通过既具有稳定性又具有激励性的管理制度，激发和强化教师队伍活力。从社会发展角度看，合理的教师流动是一种进步；从学校管理角度看，稳定教师队伍是主要任务。这需要学校在减少教师流动的推力(排斥力)因素、尽可能增加拉力(吸引力)因素方面下功夫。在教师队伍建设方面，公办和民办体制都有其相对优势，也积累了宝贵的经验做法。比较而言，公办学校亟须改革普惠性绩效工资，增加奖励性绩效工资额度，充分发挥绩效工资的激励功能、绩效功能；同时持续推进教育教学改革，指导教师合理疏解工作压力，提高教师的工作满意度。民办学校则应当规范教师聘用制度，建设好教师工会、教代会组织，与董事会领导下的校长负责制相结合，实现学校管理民主化。此外，民办学校在优绩优酬岗位工资机制基础上，还可探索设立教龄工资，根据实际从教年限增加工资标准；同时，探索建立教师继续教育成绩考核和登记制度，支持和安排教师积极参与培养培训，促使教师形成职业发展的主动规划意识，增强民办学校教师岗位安全感和职业归属感，确保教师能够安心任教。

注释

①参见教育部教师司：《促进义务教育均衡发展的校长教师流动机制研究》，北京：北京师范大学出版社，2016年。

③伯克·约翰逊、拉里·克里斯藤森：《教育研究：定量、定性和混合方法》(第四版)，马健生等译，重庆：重庆大学出版社，2015年，第33页。

④根据数据分析结果，即使在公办学校教师流动率可能被高估的情况下(样本教师可能将基于政策要求的教师交流经历计入)，民办学校教师流动率仍然高于公办学校教师流动率，因此本文做出“民办学校教师的流动性相对更大”的判断是较为合理的，这也与我们在实地调研得到的信息是一致的。

⑤王有升：《单位制度、科层体制与当前我国学校改革》，《教育学报》2017年第2期。

⑥杨挺、惠源：《中小学教师编制管理制度的发展瓶颈与应对策略》，《中国教育学刊》2017年第6期。

⑦为节省篇幅，公办学校和民办学校教师在工作满意度、工作压力、职业倦怠感方面的统计比较结果从略。

⑧王强：《民办与公办学校间教师流动的新制度主义分析》，《教师教育研究》2015年第2期。

⑨邬志辉、陈昌盛：《我国义务教育阶段教师编制供求矛盾及改革思路》，《教育研究》2018年第8期。

⑩童素娟、郭林：《养老金双轨制的历史渊源与改革取向:浙江证据》，《改革》2015年第1期。