财政政策何以在多层次社会保障体系建设中积极有为？——基于残疾人补充性商业保险的研究

原 珂 段 静

(1.对外经济贸易大学 国家对外开放研究院， 北京 100029；2.华南农业大学 公共管理学院， 广东 广州510642)

一、问题的提出

多层次社会保障是社会保障建设的制度目标，是国家现代治理体系的重要组成部分。1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中曾对多层次社会保障体系提出初步的建设构想。党的十八大以来，我国已逐步建成世界上最大规模的社会保障体系，具有中国特色多层次社会保障体系的“四梁八柱”亦处于缮治工巧之中。党的十九大报告提出“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，党的十九届四中全会公报再次强调“完善覆盖全民的社会保障体系”①，党的十九届五中全会公报则进一步明确，“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。虽然“健全”与“建立”仅一字之差，但健全对深化“多层次社会保障体系”具有更强的指导意义和实践价值，这要求我们准确把握其丰富内涵和基本要求。本质上，健全多层次社会保障体系的核心要义在于“全面”“多层次”的内涵意蕴：“全面”不仅体现为保障体系的“广覆盖”，更为重要的是“保基本”②，即为残疾人、妇女、儿童、农民工等弱势群体提供符合保障需求的公平制度设计和统一政策支持；“多层次”不仅要求第一层次“托底层”(社会救助)、第二层次“基本层”(社会保险)、第三层“补充层”(商业保险)的层次分明与权责清晰，而且还强调“补充层”和“托底层”与“基本层”间的有序衔接及政策相容。

很大程度上，补充性商业保险作为多层次社会保障体系的一支重要力量，是新时代我国建立健全可持续的多层次社会保障体系不可或缺的重要组成部分。从世界范围看，商业保险的产生与发展要远早于社会保险，且其至今在各国的社会保障实践中仍占有一席之地，尤其是在当今发达国家和部分发展中国家的基本保险制度中始终能够看到商业保险所发挥的重要补充作用。某种意义上，持续稳步提高商业保险在多层次社会保障体系中的绝对占比，以商业保险为技术工具转变政府职能、减轻公共财政负担、提升社会保障质量，是目前很多国家社会保障的治理理念。近年来，我国也开始大力推广商业保险发展，以通过释放政策红利，因势利导地推动商业保险在多层次社会保障体系中发挥积极作用。然而，一个客观现实是，现阶段我国商业保险在弱势群体多层次社会保障体系中所呈现出的是一种“不规则的轮廓”。以残疾人为例，我国残疾人共计8502万人，占总人口的6.34%，作为政策兜底特殊困难的弱势群体，党和国家格外关心。国家对残疾人商业保险供给的整体布局定位于福利制度供给和公共财政支持，并集中出台了多项相关政策法规，以期能够在补偿项目和待遇水平上实现错位补充、提升残疾人的获得感、幸福感和安全感。理论上，这一政府主导的单层财政支持格局，与世界性趋势多层次社会保障体系“政府与市场责任边界清晰、各方积极参与”的成熟状态并不完全相符③。实践中，伴随经济社会发展和人们生活质量的持续提升，残疾人群体的特殊保障需求也快速释放，同时加之老龄化程度不断提高以及全球性新冠肺炎疫情后预防和健康风险弥合的保障需求增强等因素，导致政府责任和财政压力不断扩大与增强。显然，倘若继续沿袭这种分隔考虑、单层推进的政策思路是不可维续的。这引发了学界和实务界对从财政支持市场化路径健全残疾人多层次社会保障体系的深度思考，包括社会福利制度政策供给的统筹安排与协同推进、商业保险业务范围政策牵引和市场运行规律遵循、残疾人群体补充保障的广度覆盖与个体高层次需求满足等实践问题。对此，从财政治理现代化的视角来重新审视残疾人社会保障体系建设，或许能进一步明晰政策的发展方向与支持路径。那么，如何基于现行制度安排，重塑补充性商业保险的层次结构和功能定位？如何发挥财政治理职能，拓展和延伸政策积极有为的作用空间？这些都尚待进一步的理论探讨和实证检验。这也是本研究的切入点与着力点所在。

二、文献综述与研究进展

(一)社会保障领域财政政策积极有为的内涵表述和标准界定

经过多年政策实践和理论探讨，既有研究视角集中在以下三个方面。一是基于保障覆盖的财政效应。多个国际组织均明确表示，弱势群体保障项目覆盖是多层次社会保障体系的建制初衷。近年来，国内对弱势群体多层次社会保障体系的研究与政策重点聚焦于残疾人补充性商业保险、低收入人群社会保险补助等，以期从政策供给端扩大保障范围、促进社会保障公平。如有学者运用泰尔指数、蒙格斯社会公平指数等衡量财政的社会保障公平效应④。二是基于资金规模的财政投入。多数学者认为，社会保障支出总额增长是国际普遍趋势，我国应适度增加资金支出规模及专项设置，提升社会保障水平系数被视为政策积极有为的重要指标。但不乏学者提出整体社会保障水平因人民的福利诉求不断高涨而具有刚性增长特征，但财力不足以支撑同步刚性增长，只宜担负法定基础保障责任⑤。观点争议之处在于对社会保障体系中不同层次的政府责任调适、投入结构优化等方面的不同考量。三是基于市场机制的财政绩效。郑秉文提出公私合作主要是指商业保险机构对多层次社会保障体系建设的参与⑥。从官方表述和宏观理论来看，多以市场机制发挥、扩大商业保险在多层次社会保障体系占比等作为宏观财政绩效的参照标准。随着全面预算绩效管理的推进，越来越多的学者将政府购买补充性商业保险纳入财政政策绩效评价范畴，关注政策执行绩效、资金使用绩效等，视“顾客满意度”“受益者感受”为财政绩效的解释变量。由上可知，既有研究一方面从多个维度解析了财政政策积极有为的内涵和标准，加强了系统研究和学理阐释，另一方面也从不同视角分析财政作用机理，构建起财政政策与积极有为之间的关联关系。这些为本文研究提供了基础的理论框架。

(二)残疾人补充性商业保险投保困境与政策支持

按照国家和社会对补充性商业保险的期望，它理应成为残疾人风险保障的重要补充。但在现实运行中，额外附加条件、不合理风险评估等加大了残疾人个体投保难度，残疾人群体的投保额度在补充性商业保险领域几乎可以忽略不计。对此，学界分别从市场机制视角的高赔付率与保险机构盈利性矛盾、社会排斥视角的风险评估歧视和投保渠道限制⑦、需方特征视角的经济条件约束及谈判能力缺失⑧等方面予以解释，呼吁政府积极作为，研究集体购买残疾人补充性商业保险的可行性、加强与保险公司的沟通与合作、出台支持性政策文件⑨等。事实上，早在2007年中国残疾人联合会就印发了《关于做好残疾人参加意外伤害保险有关工作的通知》，这是国家出台的首个支持补充性商业保险向残疾人覆盖的政策文件，明确提出“商业保险是残疾人社会保障体系的有益补充”的功能定位，及通过政府招标方式进行团体险投保。随后，北京、广州、合肥等地残疾人联合会践行购买残疾人意外保险的政策探索。与此同时，学界就补充性商业保险与残疾人风险保障、加强保险机构服务监督和提升购买政策的保障效应等问题进行了详细探讨与论证。此外，最新的政策支持成果如残疾人综合商业保险、长期护理保险逐渐成为学界讨论的热点。

总体来看，学界已经关注到市场机制在残疾人补充性商业保险实践中发生变异，肯定了予以财政政策支持的必要性。但现有研究多聚焦制度建设和政策探索，对财政视角的关注较少，难以有效回应政策层面积极有为的问题，且就全国范围来看，学者们的研究偏向“零星式”，鲜有学者对全国范围内的政策执行情况进行完整检视与理论诠释。

三、理论分析与研究框架

诸多研究表明，政策执行支配政策结果。某种意义上，政策执行可谓是政策过程与政策结果的“阿喀琉斯之踵(Achilles’ Heel)”。从根本上来说，对政策执行环节的系统观察、深入探究是解决政策问题最直接、最有效的途径。关于政策执行的理论界定，西方学界形成了行动学派和组织理论学派两大流派。行动学派代表人物琼斯(Charles O. Jones)和爱德华兹(George C. Edwards Ⅲ)认为在政策执行的诸多活动中，解释(目标群体能理解接受)、组织(执行机构及执行方式)、实施(服务供给与财政投入)三者最为重要，强调执行的关键在于执行机构采取何种执行方式。组织理论学派则认为若没有组织机构为依托、没有组织原则为保证，任何政策目标都只能停留在政策构想阶段。该学派强调要注重满足执行机构的需求，同时执行机构或人员应具有审视检定和前瞻分析的能力。代表人物佛瑞斯特(John Forester)提出政策能否有效执行要看执行机构的主客观条件，主观上看人员是否具有执行的积极性，客观上看是否拥有足够的资源。尽管两个学派的主张并非完全一致，但认为在政策执行过程中一些因素对政策效果有正向影响的观点并无实质分歧。

在国内，财政政策也一直是经济学、金融学、公共管理学及社会学等领域的热议话题之一，政府和社会对财政政策有着更多积极有为的预期。新一轮的积极财政政策将着力点放在调整和优化支出结构上，推进以改善民生为重点的社会事业发展。对此，既有研究较为注重多学科间的理论对话，试图建构更具解释力、契合度的财政政策理论体系，包括需求管理、无缝隙政府、PV-GPG(政府绩效治理)及公私合作等理论，以期检验政策执行的适用性⑩。有学者认为要重视需求管理，因为财政政策宏观层面效果最终要依赖于微观目标群体的反应，应从微观层面深入研究个体特征及由此产生的需求，针对目标群体的个体特征和差异化需求精准施策；也有学者提出应侧重供给管理，政策本身的规制(覆盖范围、公平正义)、质量(具备协调和前瞻属性)及资源(财政投入及带动的市场资源)是政策的内生性影响因素，它们对政策效果具有经济与社会双重意义的持续性、积累性影响。此外，相关文献还提出财政政策一定程度上反映着政府和市场的关系，竞争充分、制度成熟的市场环境亦有利于财政政策职能的发挥，等等。学者们的研究从学理层面提炼出影响财政政策积极有为的关键性因素，并初步构建起其间的正向关联关系，为本文的研究提供了基础框架思路。

从规范的角度上讲，需进一步借助政策执行理论模式搭建分析框架。纵观国内外的研究，学界从不同视角对政策执行的影响因素进行了系列探究，并在此基础上形成了多种政策执行模型和影响因素具体应用的相关观点。其中，应用频率较高的有史密斯(Smith)过程、米德-霍恩(Meter-Horn)系统、萨巴蒂尔—马兹曼妮安(Sabatier-Mazmanian)综合三种模型。史密斯是最早构建影响政策执行因素及过程模型的学者，他认为理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，都是政策执行过程中所牵涉的重大因素。该模型存在一个较为突出的问题，那就是默认政策本身的正确性、是合乎理想化的制定，缺乏对政策本身的审视与辨析。米德-霍恩(Meter-Horn)系统模型提到了几个相关因素，如政策标准与目标、政策资源、组织间沟通与强化行为、执行机构的特性、经济与政治环境、执行人员的意向。该模型是一个单一系统，强调各因素之间的关联影响和政策本身的规制，但偏重供给侧，忽视政策覆盖范围及目标群体因素的融入。相较于前两个模型，萨巴蒂尔—马兹曼妮安模型更为整体、综合。首先，模型从整体上将影响政策执行的变量分为三大类，第一类是政策问题的可处理性，第二类是政策本身的规制能力，第三类是政策本身以外的变数，这样的分类包含了政策系统内部和系统外部；其次，模型联系政策执行的不同阶段来考察变量对政策执行的影响，更全面深入；再次，将影响政策执行的变量分为17个因素，囊括在三大分类体系之中。第一类包含4个因素，第二类包含7个因素，第三类包含6个因素，可依据研究需要从中选取合适的变量进行分析，这与近年来学界主张从理论模型提取少数、关键变量进行政策执行研究相符合。

另外，微观需求理论认为财政政策宏观层面效果最终要依赖于微观目标群体的反应，应从微观层面深入研究个体特征及由此产生的需求，针对需求精准施策。已有较多文献基于微观需求理论开展残疾人保障性财政政策及个人购买商业保险研究，如基于残疾等级、经济状况、年龄和健康状况、商业保险风险偏好等个体特征进行定量分析，等等。学界普遍认为从某个具体的个体特征分析需求和需求的影响程度，更具针对性，能为政策效果改善提供参考依据，是重要调节变量。

结合上述理论分析及萨巴蒂尔—马兹曼妮安模型，构建如下分析框架，详见图1。

图1 分析框架

四、研究设计

(一)残疾人意外伤害保险

残疾人意外险是各地残疾人联合会为本地户籍持证残疾人，以政府出资、团体购买的形式，从商业途径完善残疾人风险保障的财政政策。依据“城市研究所2020年城市分级体系”，在全国范围内选择“一级到五级”共计10座城市(在经济发展水平、地域区分、政策实践创新等方面具有代表性)，统一进行政策分析和数据统计。

由表1可知，十余年来全国范围内五级城市均践行了购买残疾人意外保险政策，但具体执行情况不尽相同。具体而言：其一，承保公司集中于少数几家。承保公司主要集中于中国人寿、太平洋、人民财产保险等大型上市公司，市场竞争不充分、合作关系不长久。加之风险规避驱动，各地保险公司不甚关注残疾人的个体特征与保障需求，为其提供的大多是标准统一的保险产品。个别地区引入竞争机制，由两到三家公司提供分区服务，但依然未能较好地满足差异化、个性化的保障需求。其二，保险理赔率参差不齐。保险产品几乎均包含意外伤害身故、伤害医疗、住院津贴等，但理赔率截然不同，介于13.1%(珠海)—184.9%(济南)之间。过低的理赔率意味着残联支付了高昂的财政成本，购买的保险产品“性价比”偏低，过高的理赔率说明保险公司项目亏损，下年度往往不愿继续参与投标。其三，个人投保金额与城市等级呈非正相关关系。以广州市为例，作为一级城市，做出全国首个购买残疾人意外保险的政策探索。2009年至今个人投保金额一直是19元/人/年，相较于2016年以来践行政策的其他低等级城市，财政投入力度偏低且缺乏动态调整机制。其四，资金来源渠道不统一。由市本级财政安排，购买残疾人意外保险，资金主要来源于一般财政预算与残疾人就业保障金。

表1 残联购买残疾人意外险政策概况

(二)数据来源

以这10座城市政策覆盖的残疾人为调查对象，选取1205位残疾人满意度调查数据作为数据样本。为控制抽样误差确保样本的有效性和代表性，将抽样样本与10座城市残疾人的年龄、残疾等级、残疾类别等基础数据的分布区间偏差保持在2%以内。剔除已申请尚未理赔、问卷填写不合格的样本，筛选后最终得到1136个样本。政策数据来源于地方残疾人联合会官网和社会发展统计公报，保险市场数据来源于《中国保险年鉴》。

(三)变量设置

被解释变量，即财政政策积极有为。既有研究对财政政策积极有为的测量主要运用泰尔指数、蒙格斯社会公平指数、社会保障水平系数和满意度。鉴于数据的可得性，拟定满意度为财政政策积极有为的解释变量。基于满意度群体信息集结、评价结果公正准确的考量，学界普遍认为政策应满足政策目标群体的需求、偏好，关注目标群体满意度；但有学者认为“专家、学者”更专业、更理性，应构建专家满意度最大化的目标规划；也有学者提出由于政策属性与绩效成因的复杂性，政策利益受损群体满意度能与目标群体满意度互证互补。财政部于2018年颁布《推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，提出要侧重服务对象(目标群体)满意度。鉴于此，本文将财政政策积极有为的解释变量设定为目标群体满意度。

解释变量主要包括：一是目标群体覆盖范围，分为全覆盖和部分覆盖两种情况。二是公共财政投入，考察针对目标群体的财政投入增长情况。理论上，“补贴型”商业保险政策具有普惠性，隶属财政保障职责范畴，应建立合理的投入增长机制。鉴于各地经济发展程度和财政实力差异，将财政投入情况分为投保金额增长(相较于政策设定之初的金额)、未增长两种情况。三是保险市场发展，主要考察中国保险公司发展规模和综合实力。与政府合作的往往是综合实力较强、知名的上市公司，故将承保公司分为世界500强、非世界500强两种情况。

参考现有文献中关于残疾人个体特征及影响购买商业保险个体因素的研究，在实证分析中选取年龄、残疾等级、患慢性病情况、可支配收入、剩余医疗费用(含自付、自费医疗费用)、商业保险偏好6个变量为控制变量。年龄，分为18岁以下、18-59岁、60及以上三个年龄段，考察残疾群体的年龄分布结构；残疾等级，依据伤残严重程度，分为一级、二级、三级、四级4个区间；患慢性病，分为是、否两种情况；可支配收入，考察个人年度经济状况，分为5000元以下、5001-10000元、10001-20000、20000元以上4个区间；剩余医疗费用，指在社会医疗保险报销后个人年均医疗费用支出，分为1000元以下、1001-5000元、5001-10000元、10000元以上4个区间；商业保险偏好，指在残疾人联合会统一投保基础上，个人年均可承受的投保费用，分为100元以下、101-500元、500-1000元、1000元以上4个区间(详见表2)。

表2 变量定义

(四)研究假设

依据上述理论分析框架，提出研究假设：

郑秉文通过五种类型商业保险参与多层次社会保障体系的分析框架，提出意外保险、健康保险等商业保险得到长足发展，是社会保障体系的有力补充，通过“补贴型”政策支持扩大覆盖范围，会更好地发挥保障作用；王远、阙川棋通过半结构式访谈和参与式观察实证研究发现，残疾人作为弱势群体，需要政府干预、消除补充性商业保险对其的不平等对待，财政全额出资购买意外伤害保险的政策不但扩大了商业保险对残疾人的覆盖范围，还有利于消除投保歧视和文化排斥，增强残疾人对政府的信任感和满意度。据此提出假设H1：

H1：目标群体覆盖范围越广，财政政策越积极有为。

亚当·斯密(Adam Smith)曾言及，“财政乃庶政之母，有政必有财、财为政之资”，充分的财政资源是政策效果的重要保障。吴一凡通过对广州市残疾人联合会购买残疾人意外保险的研究，提出将财政责任区分为市、区两级，集中加大财政投入力度，会显著提高残疾人的意外风险抵抗能力、提升残疾人对政策的满意度。同时，徐凤辉通过2007—2016年省际面板数据分析，提出财政投入会带动个体商业保险需求的观点。发展中国家的实践经验表明，有利于商业保险积累的资金投入、政策引导对经济发展影响巨大。据此提出假设H2：

H2：公共财政投入越多，财政政策越积极有为。

中国已成为全球具有影响力的保险大国，2020年权威财经杂志《财富》公布，中国共10家保险公司上榜世界500强，保险市场供给主体更丰富、市场竞争机制更充分。理论上，这些保险公司网点覆盖面广、综合偿付能力强，具有较多的政府购买承保经验，有能力为残疾人提供政策性保险。残联通过公开招标形式遴选出资质优异的世界500强企业作为承保主体，预期会提高残疾人对购买政策的满意度。据此提出假设H3：

H3：保险市场发展越充分，财政政策越积极有为。

(五)研究模型

鉴于因变量的多值离散变量性质，本文选择Ordered Logistic模型进行实证检验。研究模型基本形式如下：

(1)

(2)

(3)

其中，Y为目标群体对财政政策满意度，j为满意度所处的等级(j=1，2，3…10)，其余变量含义及其数值特征见表3所示。

表3 变量描述性统计

五、实证结果

(一)描述性统计

通过描述性统计反映各个变量对应样本数据的分布结构，对样本数据有一个初步了解。

平均值mean 反映样本数据的集中趋势，标准差sd反映样本的分散和波动状态。

被解释变量。Satisfaction均值为6.986，表明调查对象的整体满意度比较低；但标准差为2.642，满意度得分分散度较高，说明调查对象的态度并不一致，具体原因需在回归结果基础上进一步分析。

解释变量。Coverage均值为0.51，标准差为0.5，意味着几乎一半的调查对象认为该项政策没有实现目标群体的全覆盖，这与表1中政策统计中“持证者全覆盖”互为抵牾，说明调查对象的政策感受与政策规定存在一定的偏差。Finance和Market均值比较接近，分别为0.859、0.884，该结果与理论上关于财政投入增长机制、商业保险市场发展趋势的分析保持一致。

控制变量。其中，Age均值为2.125，说明多数调查对象的年龄分布在18—59岁及60岁以上这两个区间，18岁以下的未成年人极少，这可能与未成年人大多未办理残疾证有关。Grade均值为2.593，标准差为0.998，说明过半数的调查对象是三、四级残疾，即轻度残疾。从Diseases、Income和Expense均值和标准差分值来看，有相当一部分调查对象年均可支配收入较低，患有慢性病且承担着较高的剩余医疗费用。Preference均值1.642，标准差0.769，分散度较低，这表明多数调查对象具有商业保险偏好，个人可承受年均500元以下的商业保险投保费用。

(二)相关性分析

为避免多重共线性影响，在进行回归分析之前对变量之间进行相关性分析。从表4的结果来看：解释变量之间的相关性程度较低；X1、X4、X6均和被解释变量在5%的水平上相关；X6与被解释变量呈显著负相关，初步说明是否患慢性病会影响满意度评价结果，患慢性病者对政策的满意度较低。总体上，所有变量之间的相关系数均低于0.4，同时根据VIF检验，VIF值均小于5，可以判断变量之间不存在多重共线性问题。鉴于此，可以进一步纳入回归模型对它们之间的关系进行探究。

表4 Pearson相关性分析

(三)回归分析

为了检验三个模型得到结果的稳健性，分别采用了OLS模型和Ologit模型进行回归分析，回归结果见表5。

表5显示了三个模型的回归结果。模型Ⅰ给出了目标群体覆盖与财政政策积极有为之间关系的回归结果。OLS模型与Logit模型的回归结果几乎保持一致，目标群体全覆盖会显著提升目标群体满意度，回归系数在1%的显著性水平上显著。以OLS回归结果为例，目标群体覆盖范围越广，满意度提高的可能性就增加143%，证明了假设H1。这说明残疾人作为特殊群体，对补充性商业保险具有较强的保障需求和投保意愿，残疾人联合会的购买政策推进商业保险向残疾人群体的广覆盖，实现了政策在公平、保障层面的应有之义，切中残疾人群体的风险保障所需。据了解在保险期间，各地的保险公司会组织一些社区活动，诸如健康知识大讲堂、保险服务专场等，这种线下交流形式增加与残疾人群体的沟通、服务渠道，很大程度上解决了保险信息不对称、投保歧视等隔阂问题。更为重要的是，政策成功引入市场力量，探索出商业保险参与残疾人保障体系的实现路径，拓展了商业保险在多层次社会保障体系中的作用领域。但是，目前商业保险的购入方式和保障程度并不完全符合国际惯例对市场化的遵循。

表5 回归结果

模型Ⅱ给出了公共财政投入与财政政策积极有为之间关系的回归结果。OLS模型与Logit模型的回归结果基本保持一致，公共财政投入增长显著提升目标群体满意度，回归系数在10%的显著性水平上显著，假设H2得到支持。以Ologit回归结果为例，若公共财政投入增长即目标群体个人投保金额增加，那么目标群体满意度提高的可能性就增加26%。这意味着残疾人联合会增加意外伤害保险的补贴额度，从商业途径提升残疾人抵抗风险能力是充分必要的。结合相关系数和显著性水平来看，公共财政投入对目标群体满意度的显著度低于目标群体覆盖。原因在于部分城市除残疾人联合会外，妇联、老龄委、民政等多部门为目标群体购买意外伤害保险，造成重复覆盖。个人投保金额整体增加，但保险的保障效应分散且弱化，影响满意度评价。显然，财政政策的投入方向是正确的，但投入结构有待系统优化、部门政策间协调不足、财政效率偏低与政策支持失序并存。如何代欣就认为，目前在保持政策基本稳定的前提下，应着力于实现政策协调。

模型Ⅲ给出了保险市场发展与财政政策积极有为之间关系的回归结果。虽然OLS模型与Logit模型回归结果较为一致，保险市场发展对目标群体满意度的影响未通过显著性检验，假设H3不成立。可见，提供承保服务的保险公司是否为世界500强对目标群体满意度并未造成影响。这是因为残疾人群体对商业保险寄予厚望，但目前与政府合作的保险公司竞争不充分，几乎没有专门提供“政策性”保险公司参与其中，提供的保险产品同质化、单一化问题较为突出，所以残疾人对承保公司是否为世界500强不甚关心，从而影响满意度评价。换言之，有投保意愿的残疾人更为关注的是投保后的服务质量，而非投保公司是否为世界500强。更进一步说，不同的保险公司能否提供适合残疾人需求的多样化、个性化服务，是残疾人更为关注的核心问题。在此，值得深思的是，反观普通群体领域，商业保险在未得到任何财政政策支持的情况下均得到长足发展，登记在售的保险产品(健康险、医疗险)共计4000余项目，而残疾人群体的产品却同质、单一。这一方面表明，其与一直以来政府负责或主导弱势群体保障责任的制度设计密不可分；另一方面，在于政府对市场主体“逐利”需求未予以有效回应，政策统筹层次偏低、未能形成省级乃至全国层面的规模性、持续性支出格局。

三个模型中控制变量对目标群体满意度的影响，除“残疾等级”未通过显著性检验外，其他均通过显著性检验。具体分析：年龄和商业保险偏好变量与目标群体满意度呈显著正相关关系。这说明年龄越大目标群体满意度越高，这与残疾群体“厚尾式”年龄分布结构相吻合。商业保险偏好反映了个人商业保险投保能力，偏好越强投保意愿就越强、满意度就越高，这从侧面说明了残疾人群体的商业保险意识显著增强，对残疾人联合会购买意外保险这一财政政策具有较多的预期；患慢性病、可支配收入和剩余医疗费用三个变量与目标群体满意度之间呈显著负相关关系。患慢性病与剩余医疗费用是一组互为佐证的变量。患慢性病反映目标群体的健康程度，而健康状况影响家庭财富、生活水平，患慢性病者往往期望有补充性商业保险抵消社会保险报销后的剩余医疗费用。显然，目前的商业保险理赔额度并未有效降低这项负担，商业保险的补充保障作用尚不到位。可支配收入越多满意度评价反而越低，这是因为残疾人联合会购买的是标准统一的保险产品，并未给予残疾人选择保险项目和保障水平的余地，造成可支配收入较多、有升级保障服务意愿的群体不能享受到政策偏向，从而影响满意度评价。

六、结论与启示

本文为补充性商业保险参与多层次社会保障体系建设研究提供了一个全新的“积极财政”视角：将萨巴蒂尔—马兹曼妮安政策执行理论模型作为分析框架，在全国范围内选择一级到五级10座城市，对残疾人意外保险政策分析进行实证检验。从宏观层面分析政策覆盖范围、公共财政投入、保险市场发展，从微观层面观测个体特征及保障需求，考察这些因素对目标群体满意度的影响，即政策积极有为评价。本文厘清了制约商业保险发挥补充性保障作用的主要原因，并得出研究结论：残疾人联合会通过财政出资、集体购买意外伤害保险这一财政政策推进补充性商业保险向残疾人群体的广覆盖，提升了残疾人抵抗风险的能力，起到了较好的补充保障作用；在金融素养、认知尚不充分的情况下，政策亦显著提升了残疾人对补充性商业保险的投保意愿，引导其保障责任向商业保险倾斜的保障理念，这些为残疾人多层次社会保障体系建设奠定了良好的市场底色和理念基础。但在政策推进进程中依然面临着深层次的问题，突出表现在补充性商业保险覆盖对政策支持路径的依赖强势，但又存在着并非越多的财政投入就能破解对应政策预期的现实困境；市场主体对残疾人补充性商业保险业务偏好不强，与残疾人联合会的合作方式及产品供给存在同质化、单一化的问题。

公共财政取之于民、用之于民，正确的目标感和方向感是财政政策积极有为的重要基石。弱势群体补充性商业保险覆盖不可全部依赖财政政策的支持，亦不能完全放任市场风向任其自由发挥。财政政策应充当起积极引导和保障突围的角色，调动政府、市场的积极性以共同落实好补充保障之责。为此，若要在更广泛意义上实现财政政策积极有为，应从以下方面着手努力：

一是重塑政策思路，明确财政责任边界。素有中国保险“活历史”之称的乌通元先生就曾这样定基调：大力发展民生领域的商业保险需要政策支持，但财政只宜作有限责任。理论上，多层次社会保障体系的构建必须做到责任明确、边界清晰，商业保险应成为多层次社会保障体系的重要支柱，且不改变市场作用机制。研究发现，政府对弱势群体补充性商业保险的发展理念、政策取向尚不十分清晰，政府主导的思维惯性强势、政策路径趋近于福利制度。当然，这在撬动市场力量参与多层次社会保障体系建设的初期，确保弱势群体获得商业保险保障的权利，不失为一种有效的政策手段。但应该看到，补充性商业保险隶属更高的保障层次，尤其是随着社会经济的不断发展及其整体保障水平的持续提升，财政支出“刚性增长”终将难以为继。鉴于此，从可持续角度出发，应适时调整政策着力点，进一步明确补充性商业保险领域的政策应遵循“补充托底层、夯实基础保障”的思路，将因个人偏好而形成的个性化、多样性的保险需求最终交付市场解决，进而更好地明晰财政与个人在商业保险中的责任边界，避免财政政策的扩张性、长期化趋势。

二是加强部门协同与政策统筹。政府部门日益重视商业保险的保障功能，对购买商业保险的政策积极作为，但却不时发生“有组织而无序”的状况，未能因财政投入增加而放大商业保险的保障效果，反而产生功能紊乱甚至“效果对冲”的现象。就全国范围来看，弱势群体商业保险覆盖仍是“零星式”尝试，不仅是政府部门的购买政策处于自行探索状态，连带商业保险机构的盈利模式亦处于摸索阶段，缺乏顶层设计和整体性统筹。对此，亟须采取以下两方面的措施。一方面，对服务对象同质性的部门，应探索建立起高层次、权威性的议事规则和协同关系，从领导层面促进政策对接和目标一致，降低政策内容和服务范围的交叉重叠，形成精准科学的财政政策体系；另一方面，按照“广覆盖”的政策思路，逐步将政策布局、资金安排从市级上移至省级，提升财政政策的统筹层次，扩大政策覆盖范围和商业保险保障效应。与此同时，还应积极出台相关配套政策，如规范政府部门招投标流程、购买费用确定与调整等规定，以逐步明确商业保险公司的盈利比例与财政兜底的保障性机制。

三是充分发挥政策的宏观调控职能。一方面，应从更宽广的视域审视补充性商业保险领域财政政策的支持作用，充分发挥政策的宏观调控职能，并将政策意图融入市场机制之中，与市场的产业政策、监管政策和金融政策一起，作用于商业保险市场规模的有序扩张和实力积累。鉴于当前我国保险市场产品供给与弱势群体多样化、个性化的保险需求不匹配，以及市场实力及物质基础依然薄弱的一大客观现实，借鉴国际经验，只有市场主体达到一定量级后其竞争机制才能更好地显现出来。当然，这一量级不仅是指商业保险公司数量的规模性增长，确保市场竞争达到比较充分的程度，还包括公司类别的兼容并存，如对专业性与综合性公司、商业性与政策性公司的培育，引导各类公司在保险市场中找准业务定位，以实现功能弥合之效。另一方面，从根本上来说，财政政策作为一种间接调控手段，除补贴型财政投入方式外，还应探索通过“兜底市场亏损”“税收优惠”等多元化财政举措，及与保险产业、保险金融领域关联政策的协调配合，激发保险产品创新驱动力、丰富弱势群体保险产品供给。例如，逐步尝试从支出型财政补贴方式向收入型税收优惠的支持方式转变，以不再牵制保险公司对政策性收益的注意力，从而更好激发保险产品持续供给与原始创新驱动力等。

注释

①本质上，社会保障制度是国家治理体系的重要构成部分。但又鉴于社会治理是国家治理的重要方面，因此社会保障亦是社会治理体系建设的重要内容。换言之，社会保障制度产生之初就是为了解决社会问题，维护社会稳定，故可以说社会保障是为服务社会治理而生的，完善社会福利、保障改善民生既是社会治理的其中要义，也是国家治理的重要内容。参见聂建亮、吴玉凡：《乡村振兴战略背景下社会保障参与农村社会治理路径分析》，《济南大学学报(社会科学版)》2020年第2期。

②中国社会保险制度建设历来强调“广覆盖、保基本”，这也应是新时代中国特色多层次社会保障体系建构的基本原则。参见汪润泉、张充：《高费率低待遇与基金失衡：中国社会保险制度困境》，《江西财经大学学报》2019年第1期。

③郑秉文：《商业保险参与多层次社会保障体系的方式、作用与评估——基于一个初步的分析框架》,《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。

④王上铭：《我国包容性经济增长的实证研究》，《技术经济与管理研究》2016年第9期。

⑤郑功成：《中国社会保障70年发展》，《社会科学文摘》2019年第12期。

⑧赵全玺、王冰：《建立残疾人团体商业保险机制的探索》，《残疾人研究》2015年第4期。

⑨奚从清：《现代文明社会残疾人观价值体系与实践意义探讨》,《残疾人研究》2013年第3期。

⑩包国宪、刘宁：《中国公立医院改革(2009-2017):基于PV-GPG理论的定性政策评估》，《南京社会科学》2019年第2期。