1941年陕甘宁边区食盐督运政策及其实施绩效

崔溶芷

摘要：抗战时期，三边分区的池盐为陕甘宁边区的一大富源。1941年5月，中国共产党和陕甘宁边区政府为了缓解边区严重的财政经济危机，提出食盐运输实行“官督民运”，自此，督运食盐成为陕甘宁边区各级政府工作的重心。边区政府连续发布多条相关通知、训令，频繁查问运盐工作开展状况，三边分区政府紧急开会讨论并部署运盐任务及工作方式，各县政府一面立即着手调查各项运盐资料，一面创造性地拟定具体的运盐组织方法。全边区食盐的运销为陕甘宁边区带来了巨大的经济、政治和社会效益，而且食盐督运政策的实施还锻炼了干部的行政能力，提高了边区政府的行政绩效。

关键词：抗战时期;陕甘宁边区;食盐督运;行政绩效中图分类号：K265.9

文献标识码：A           文章编号：1003-9864（2021）02-0033-12

从古至今，食盐都是人类生存和生活中不可或缺的物质。抗日战争时期，食盐是陕甘宁边区的三大特产之一。抗战爆发前，三边分区的食盐产量较低，除供应本区域内人民食用外，主要销往陕西三原和甘肃西峰一带①，外销量不大。全面抗战爆发后，“海盐杜绝，淮盐、晋盐减少，西南依靠川盐，西北及中原依靠宁夏、青海盐，我们边区的盐也就占了一个重要地位，运销逐年增多”②。在陕甘宁边区政府的领导下，边区的盐产量逐步增加，不仅实现自给自足，还有大量剩余，以供外销。但是陕甘宁边区的食盐产地和外销口岸相距较远，因此顺利外销的关键在于食盐能否从产盐的三边地区运输至外销的陇东分区、关中分区及延属各地区。由于党中央和边区政府及时采取了一系列鼓励和促进食盐运输的政策，边区的食盐才得以顺利运输和大量外销。

一、陕甘宁边区盐业概况

（一）陕甘宁边区盐产概况

盐是陕甘宁边区的重要物产，集中分布在两处：一是三边分区的盐池、定边两县，有老池（面积最大）、苟池（盐质最好）、滥泥池、莲花池、北大池等;二是绥德分区的三皇峁、龙镇、延川和靖边等地，其中三皇峁盐井区分布有10里左右，号称十里盐湾，面积约1200余亩，1942年有盐井116口。三边分区盐池所有权较复杂，几个比较大的盐池中，老池公有，苟池的一部分共有，其余部分为蒙人所有，滥泥池、莲花池均为私有。绥德盐池历来由盐商集资雇人开采。三边分区盐池的产盐方法为晒盐，1940年前，最大年产量为30万驮;绥德产盐方式近于熬盐，步骤繁，成本高，同期平均年产量约为15000石③。三边分区的盐池、定边两县生产的池盐（旧称花马池盐）粒大色白，质量上乘，称为大盐，在陕甘宁一带颇有盛名。绥德的三皇峁等地为井盐，所产之盐颗粒较小，含硝较多，称为小盐，质量次之。

（二）清朝及国民政府对西北盐业的管理

清朝时期，由于西北交通闭塞，经济落后，政府对西北盐业较少关注，并未完全实行引岸专商制度。随着清末国势衰微，对外赔款增多，清政府财政压力大增，才逐步将西北盐业纳入中央统一管理之中。民国成立后的20余年间，西北盐业经过包税制阶段、自由买卖制阶段、甘宁青各自为政等阶段，但盐税增加较少，且盐政弊端明显。至1934年冬，南京国民政府财政部派水崇逊为西北盐务整理专员，前往西北整理盐务。经过水崇逊一年多的整理，西北盐务颇有起色，财政部于1935年7月接收了甘肃榷运局，正式成立西北盐务收税总局。其后，在食盐的运输方面，取消保运制，全部改为官运商销。食盐的销售则采取计口定量售卖的办法，每人每月定量1市斤，秋冬腌菜之际按每人每月2市斤计销。凡设有盐专卖机构的县份，由官办机关直接按户计口，给证售盐;未设盐专卖机构的县份，则委托县政府发交各乡保甲，仍按户计口领购。

（三）陕甘宁边区盐运概况

“过去（1936年以前）对（盐的）生产工作尚不管理，公家只管收税。”“一九三六年定边盐池归入边区后，盐务局先由贸易局收税，以后又归税局收税。”①

1937年8月，边区中央国民经济部号召广大群众及各合作社到盐池驮盐，要求各区将有牲口的群众组成运盐队，各合作社组织运输队，有组织、有计划地去驮，用驮来的盐换边区外的工业品，起调剂作用②。这说明早在1937年，边区经济部就注意到了食盐在换取外汇，调剂内外物资方面所能起到的巨大作用。为了起到鼓励作用，财政厅还计划发放盐贷给贫弱的盐商，并且财政厅副厅长艾楚南亲赴盐池观察，以便切实加以整顿③。边区在1938年、1939年连续两年干旱，群众生活极为困苦，盐池县政府向三边分区银行借洋880多元，用于借给群众筑盐坝。1939年莲花池新筑盐坝120个，滥泥池新筑盐坝25个，莲花池新出盐120多驮，可得大洋700余元，对盐池县税收帮助很大，“这项工作的组织与进行是由打盐生产委员会推动的”④。1939年，边区财政厅计划于当年大量开采盐池食盐，再加以有组织、大规模地出产与运销，使食盐产量增至120万驮左右。需注意的是，1936年至1940年，国共两党关系尚可，边区的经济环境较宽松，食盐在边区经济中的重要地位尚未凸显。因此，边区政府对盐业的发展主要停留在关注阶段，还没有采取任何实质性的促进及强制措施。

1939年初的国民党第五届五中全会制定了“溶共、防共、限共、反共”的政策，此后国共两党关系逐步恶化。一方面，国民政府停发八路军军饷;另一方面，国民党顽固派开始筹谋反共，调集军队对边区进行军事包围和封锁，边区内外无法交往，一切物资被禁止出入边区。再加上1940年七八月盐池连降大雨，盐坝被淹，至九月水势仍未退，出盐量大大减少，有些池甚至不能出盐，边区遭遇盐荒，各地缺盐，盐价奇高。自此，盐的生产和管理得到了边区政府的高度关注。

“一九四〇年六七月间盐局归军委接管，陈康白同志负责，以后又由张永励同志负责，至一九四一年一月由边区政府接管。盐务局在军委负责办理时，其内部组织系分三个处：生产处、会计处、总务处，处下设科，各池设推销处。边区政府接收后，处改科，计生产科、会计科、总务科、缉私科，并设一秘书室，以后又将缉私科取消，设立缉私大队，各池改为分局。”①盐务局负责贯彻落实边区政府的盐业政策，并在边区政府的领导下组织和管理鹽业，是陕甘宁边区盐业的最高管理机构。各盐池和盐产地设分局和打盐生产委员会，最基层的组织形式较多，有集体劳动，有盐业资本家雇工开采，还有个体盐业生产者及不同形式的盐业生产合作社。

陕甘宁边区的食盐运输在1940年上半年之前属于无组织状态，主要是盐商贩运以获利润，及农民作为副业运输。1940年后，边区政府非常重视食盐运输问题。1941年，边区、各分区、县都成立了食盐督运委员会，加强对民间食盐运输工作的领导。1942年底边区成立了交通运输局，各分区成立分局，任务之一就是组织群众进行食盐运输。

边区食盐的销售在1937年至1942年9月实行自由贸易政策，政府只征盐税，任其自由销售。但食盐的自由流通不利于边区的经济发展，因此，1942年9月1开始在“内地自由买卖，对外统一推销”② 的原则下实行食盐的专卖和统销政策。该政策规定，群众所运之盐一律交给各级食盐专卖股份有限公司，由政府确定价格对外销售。这样，不仅可以争取操纵食盐对外销售的价格，而且有利于集中外汇、稳定金融。

二、1941年陕甘宁边区运盐任务的下达与调整

1940年上半年之前，陕甘宁边区的食盐运输是自由经营的。这一时期运盐的力量主要有两种类型：一种是长脚户，其中一部分是边区内的人民，依靠运盐获利，他们是边区的运盐专业户;一部分是边区外的人民，他们贩运边区外的商品进入边区，在返回时贩运食盐出口，以获利润。另一种是短脚户，有在农闲时节兼营运盐为其重要副业的，也有利用放青时期驮运一些盐以供自己家里食用的。

1940年盐荒发生以后，陕甘宁边区各级政府开始重视运盐工作，在运盐中实行“官督民运”，对民间运盐工作加强监督和指导。

（一）全年运销六十万驮食盐任务的提出及初步执行

1941年5月26日，边区政府公布了《陕甘宁边区政府为动员边区人民运销六十万驮食盐的决定》，在全边区范围动员群众运盐。该决定将运销食盐的地位提高到直接的抗战工作和人民应尽职责的新高度，提出全年要运销60万驮食盐供给陕、甘、晋、豫四省军民的食用，运盐的利益十分之九归运盐人民，十分之一归政府，分配给陇东分区和关中分区的运盐数量分别为22万驮和1.5万驮。其中还提出了对于运盐要政治上号召、组织上推动、成立盐栈、优待脚夫、采取合作社形式、改善道路等具体可行的措施，并指示成立各级食盐督运委员会广泛推动运盐工作的积极开展③。嗣后，边区政府对运盐工作又做了许多非常详细的规定：如要动员一切有劳动力的男女老幼，以达到运盐与夏耘兼顾;最好以行政村为单位组织运盐小队，并派有经验之人押运;登记并确保健壮牲口切实参加运盐;组织商人在各市镇设立盐店，各供销社在运盐期间收买食盐，以利群众运销;指示各级政府切实实行食盐督运督销，出发前计划出发时间和路线，督促如期出发，出发时必须有重要干部随同，并沿途加以督促和检查，及将运盐过程中的经验教训收集起来按级报告，以扬长避短等①。6月20日，边区政府公布《陕甘宁边区推广运销食盐奖惩办法》，分别对驮盐群众、机关、部队、合作社规定了具体的奖励及惩罚办法。边区政府将对切实在运盐工作方面做出成绩的个人和组织给予名誉奖或物质奖，对拒绝依照政府决定而不参加运盐的群众则处以20元以上1000元以下罚金，阻止他人从事运销食盐者以刑事犯论罪②。可见，边区对运盐工作以鼓励为主，辅以对消极对待运盐工作的群众和工作人员进行严厉处罚。7月25日《第十八集团军司令部、陕甘宁边区政府关于不许强拉运盐牲口支差的布告》发布，军、政联合规定无论是机关还是部队强拉运盐牲口支差的行为都属于“妨碍要政，违反纪律”③，此等事情嗣后如若发生，一经查明定严加惩戒，绝不宽容。而后又公布《陕甘宁边区政府训令——纠正运盐运动中不良倾向》《陕甘宁边区政府、边区财政厅通知——关于运送公盐④ 的一些问题》等，这些通知、训令旨在解决食盐运输中出现的各种问题，维护边区运盐群众利益，鼓励群众运盐。

边区政府还在给各专署各县的信中多次询问，要求各级机关及时报告运盐工作开展情况，并不断就运盐相关问题发出指示信、复函。其中，有针对全边区的，如《陕甘宁边区政府关于运盐问题给各专署各县的指示信》（7月3日）《陕甘宁边区政府要求报告运盐情况的指示信》（7月4日），更多的是就某地发生某一情况而做具体指导。6月30日，边区政府在给陇东专署的函中指出，陇东分区的运盐数量只是大致的估计，与实际情形多少有些出入，陇东专署可根据具体情形灵活执行，同时强调要立即动员人员去驮盐，不必等各县确切数目确定之后再出发⑤。7月6日，在陕甘宁边区政府指令中，明确答复环县代县长陈玉山对其咨询之事“已饬盐务局知照，以后每驮盐搭附一张（盐税代价券）无误”⑥;同日在《陕甘宁边区政府、边区食盐督运委员会关于运盐问题给刘景范同志的复信》中，对陇东分区运销食盐的布置给予肯定，嘱咐动员的时期越早越好，夏耘时节能抽出的部分人力和畜力应立即出发运盐，另一部分必须参加夏耘的可待以后再出发，这样比较合理⑦。7月18日，针对曲子县运盐工作，边区政府认为呈上的报告中计划要在各区添设骡马店130余处数目太大，不现实，应该先集中力量在主要的必须地点添设起來，在食盐的督运工作中要多向干部和人民解释，尤其要帮助群众解决运盐中出现的困难①。8月20日，边区政府在给陇东专署专员的函中指出，陇东各县似乎没有抓紧公盐的运输工作，如果是因为动员不够，即立即派员分往各县，再做一次深入的动员②。11月23日，边区政府又指示陇东等县应准备冰筏，在结冰时继续运输明年的盐③。

这一时期，陕甘宁边区政府关于食盐运输相关问题的各种通知、指令等发布之多、密度之大，实为陕甘宁边区史上之罕见，足见边区政府对于运盐事项之极度重视。

（二）基层政府的行政反馈促使食盐运输任务降低

自1941年5月26日“食盐督运”政策开始实施以来，经过两月余的宣传与动员，以各级地方政府向边区政府反馈的运盐工作开展为根据，7月30日，《解放日报》刊载《陕甘宁边区政府、边区食盐督运委员会关于分两期完成运盐任务的通令》，将原定全年运销60万驮食盐的任务分作两期，第一期从1941年7月起至12月底结束，全边区共运销食盐322000驮，其中陇东分区和关中分区重新分配数目为145000驮和9000驮。第一期任务完成后根据情况再布置第二期任务④。调整前后的运盐任务如下表（表1）：

庆阳地区地处黄土高原沟壑区，土壤贫瘠且易受侵蚀，全年降水量少而无霜期短，在抗战前，这里仅能够维持极低水平的供需平衡。1936年该区域被划为八路军募补区后，由于支援抗战前线的需要及非生产性人员的大量增加等原因，各种动员日渐增多。无论是对于陇东分区还是三边分区来说，1941年5月开始的运盐动员任务都有些过于脱离实际。首先，在运盐的时间上，动员开始的时间正是当地冬小麦收获的时间，由于人力畜力的限制，群众很难兼顾夏收与运盐。合水县在刚开始传达运盐任务时，正是农村夏收农忙的时间，不仅群众全部出动到地里收麦，而且村干部等均忙于收麦，只能利用中午及晚间休息时间召开会议，因而群众疲乏，甚至有人在开会时打瞌睡，运盐工作的相关指示精神传达困难。虽然可用于运盐的时间长达半年，但这期间群众要夏收、夏耘、种秋、收秋、冬耕等，实际可用于运盐的农闲时间并不多。其次，陇东分区22万驮、关中分区15000驮的运盐任务总量数额较大，按时保量完成运盐任务几乎是不可能的。华池县的运盐总结报告中写道：“运盐数目相当大，一开始运盐（七月底时）时，干部没信心，认为这一工作无法完成，所以布置后十余天内，下面运盐工作还在停顿着。”① 再次，庆阳地区年来屡遭各种自然灾害，群众在农业歉收、生产生活资料缺乏的情况下抓紧进行正常生产的同时，又要面对各种其他动员，负担过重，难于完成。如合水县1940年遭水旱灾害，农业收成不好，1941年春又遭冻灾和旱灾，动员工作又多，仅当地驻军三个团每天就要出动150余条牲口。因而群众对于运盐的情绪不高，还出现了个别不良的倾向，如有个别群众为了避免驮盐而卖牲口，借口要卖牲口交公债等②。在此情况下，边区政府果断调整了本年度的运盐任务。调整后，各地运盐任务减轻不少，陇东分区和关中分区的运盐总量分别减少了75000驮和6000驮，调整系数达0.6～0.7，相当于每月减轻运盐任务约30%。

由于陕甘宁边区政府的大力督运，1941年共运了299068驮食盐，虽然没有完成全边区运盐322000驮的目标，但与1940年的23万驮相比增加了将近7万驮，这是一个很大的进步，在当时落后的交通条件下实属不易。从现存资料看，当时的食盐运输是边区各级政府工作的重中之重，各种通知、训令下发之频繁，措施制定之详细，实施之迅疾，极为少见。食盐运销这一艰巨任务的顺利开展离不开边区政府的积极指导和大力督促。

三、食盐督运政策在陇东分区的实施状况

（一）陇东分区政府的部署及督促

1941年5月26日《陕甘宁边区政府为动员边区人民运销六十万驮食盐的决定》下发后，陇东分区军、政、党委立即开会讨论，决定成立食盐督运委员会，以马锡五、王维舟同志为正、副主任。随后于1941年6月4日至7日召开了县委书记、县长会议，专门讨论和安排了运盐工作。6月10日，陇东分区组织工作组到各县帮助开展工作。6月12日陇东分区行政督察专署下发《为完成廿二万驮食盐运输任务给各县县长的指示信》，明确指示运销食盐是当前的中心工作，各县政府抓紧领导动员，务必于6月底布置完成。其中要求：环县、曲子、华池提早开始运输;庆阳、合水、镇原麦收以后开始驮运，不能迟至7月5日以后出发。在7月和8月农闲之际要运销10万驮盐。同时动员长脚户立即出发，7月5日前运完一次。截至年底，争取驮运8次。无论食盐私运还是交公，必须记清数目。在食盐督运中要设法克服一切困难，坚决执行上级指示，抓紧检查报告③。陇东分区对各县运盐数目的分配如下表（表2）所示：

6月12日，更为详细的《陇东分区食盐督运委员会关于运销二十二万驮食盐的计划》公布。该计划不仅明确指出驮运食盐的意义和任务，还对驮运的办法做出非常细致的布置。首先在宣传动员方面，要广泛深入的宣传，进行政治上的号召，各级组织详细讨论、研究办法后布置任务，党员和干部要起模范带头作用，坚决反对强迫命令。在动员时要与群众生活利益联系起来，说明运销食盐对公私双方都有利，动员群众提早开展夏收、夏耘工作，抽空驮盐。

其次，明确的统计工作是迅速完成任务的保障。调查统计运盐路线，路线不通的需要各县政府补修，并需责成养路队切实负责。调查各站口客栈，能否营业，资本多少，资本不够时可由公家借贷。动员群众送草料，按市价出售，不能就高还低。每一客栈内需经常备足5日至7日的草料。各县应责成各区、乡将全县能驮盐的牲口（马、牛、骡、驴）及大车数量调查清楚，同时明确统计本地人口经济状况。将经常拖延的脚户和农闲驮盐的群众分开统计，尽可能将可驮盐的具体数目弄清楚。陇东分区大动员时期最少要有42000头以上的牲口驮盐。同时，镇原、合水和庆阳三县需动员600至800辆大车。这样，7月至年底驮运5次就可完成任务。此外，还要对运盐工具进行统计，驮架及口袋现有多少，还缺多少，并根据统计情况给予适当解决。各县拟设工厂地址自行解决，资本可由政府投资，也可自行成立②。最后，还需调查清楚西华池、太白、肖咀、驛马关、镇原三岔等处每日能够将食盐运送出境的数目，以及是否还有其他出境路线，销量如何。

再次，各县要成立食盐督运委员会，以县委书记、县长为正、副主任，在县常委会领导下进行工作。主任负责宣传组织动员、计划、检查、监督，副主任兼任队长，组织运输客栈，有计划地将全县的牲口以小组、小队、大队编织起来，分别分配不同的运盐路线，完成该县运盐任务。区、乡、村不成立委员会，只组织大队、小队、小组，以乡为单位，由大队长领导，亲自带队，按乡的多少编制一、二、三队的番号，受县总队长统一指挥，决定出发次序，以免运盐时拥挤混乱及各组织各自为政现象的发生。组织中用民主方式决定公约，提高纪律，公私分明，防止不良倾向的发生。庆阳、曲子、合水、华池、环县、镇原分别为第一、二、三、四、五、六总队。运盐分为三路进行，庆阳、曲子为第一路，合水、华池为第二路，环县、镇原为第三路。各县还要很好地组织人员调剂，即换工、变工等各种劳动互助。各县要在6月13日前传达陇东分区运盐工作指示精神，组织工作组到各区帮助开展工作，区、乡限17日、20日动员完毕，分工编队赴农村进行动员。6月底前，各县将调查统计、解释宣传、组织编队工作做好。

在运盐时间及牲口的分配上，陇东分区政府首先动员6200头牲口去定边驮盐，其中曲子2000头，华池、环县各1500头（这三县不收麦，可以广泛动员），庆阳500头，合水400头，镇原300头（这三县由于收麦缘故，仅动员长脚户及可能动员的）。

（二）各县、区政府的广泛动员及具体实施

接到陇东分区政府的指示信及计划后，各县立即开展所有干部下乡做运盐调查统计、宣传动员的工作。曲子县6月12日至14日召开运盐工作会议，会议传达了边区、分区政府对运盐工作的决定，并讨论了如何开展本县的运盐工作。从最后形成的工作布置情况报告来看，曲子县长脚6月30日之前开始运盐，一般群众因夏收、夏种、秋收等原因，分三期运盐。其中，第一期自7月15日至8月25日，可运盐两次;第二期自9月15日至10月5日，可运盐一次;第三期自10月30日至12月底，完成任务。在运盐的方式中，曲子县有一点创新，即鼓励区与区之间进行竞赛。参加竞赛的各区有：曲子与馬岭，天子与曲子、土桥，合道与八珠、曲子、天子，土桥与曲子、马岭、天子等。竞赛的条件有二，一为工作方式，要民主合理，不强迫、不命令;二为运盐数量，要按时完成任务，并争取超额完成①。

合水县深感此次任务之艰巨，除了对本县运盐人力、次数、驮力调查分配清楚，还成立了4个运盐工作组，每区分配一个工作组，不仅帮助区乡运盐工作，而且分工直接负责帮助几个自然村、行政村的运盐工作，以保证其完成任务。对于出现的一些具体问题，工作组着重给予迅速切实地帮助。该县政府统一编制了一份《问题解答》，下发给各区乡，作为运盐工作中相关问题的参考解答③。

关中分区的新宁县迅速组织337头精壮长脚牲口，于7月20日后先后出发驮盐;新正县组织了560头牲口，但因为新宁九崄等地的交通被顽军扰乱，不便行动，暂时留候①。关中分区运盐的任务较轻，但问题较多，上呈边区政府后，很快在复函中得到了解答。针对关中至盐池有4站没有客栈，投宿难以解决的问题，边区政府指示应由县政府派员去建立，因为运盐将长期进行，所以客栈必须建立。资金可由边区政府酌量投资一部分，承开客栈者自己出一部分。新宁九崄交通被顽军扰乱则应派兵予以保护。三原一带扣留新正县一区数十条运盐牲口及关中以北群众包围驮盐群众抢夺所带粮秣等事，应由县、区、乡等负责干部亲自带队前去运盐，一方面沿途实地调查伙食昂贵之事，另一方面沿途解决各种问题。至于华池盐栈吸收法币及法币与边币价格悬殊一事，边区政府已派员前去查明纠正②。

华池县6月14日前后召开了区长联席会议，对运盐工作做出了详细的布置。6月23、24日，会议精神在区级进行传达，在讨论中，一般干部没有提出什么具体问题，惟感任务重而应减少，要完成任务有巨大困难。会议精神在乡级传达得最好的是水泛区，该区不仅召集村干部参加会议，而且召集了大部分乡议员及进步绅士，群众接受度良好。如三乡一名士绅说：“公盐是没有什么情形，主要驮盐是为了群众，少数公盐也不过是借着群众牲口驮一回罢了，吃食本钱还是公家的，这没什么。”①会议精神传达得较好的是元城、柔远、悦乐、吴旗四个区，最差的是白马、温台两区，不仅乡村干部参加会议的人数少，而且有的乡根本不负责任。7月8日前后，马锡五专员再次召集华池县及全体干部召开会议，将运盐工作作了检讨和布置后，县上派主要干部到各区、乡去传达，这将整个运盐工作向前推进了一大步，掀起了运盐热潮。为了使运盐群众迅速出发，华池县政府特别指定区、乡得力干部亲自领导运盐队伍。华池县在组织运盐过程中，发现群众大多缺乏鞍架、口袋的问题，一面让群众私人调借，一面由政府出面调剂。其中，元城区政府调借了鞍架27付、口袋41条，吴旗调剂鞍架337付，其他区都有调剂。至报告时，没有因缺乏鞍架、口袋而不能出发的运盐牲口。华池县七、八两月将近有8000头次牲口接连不断地来回运盐，但因路上注意不够，损失和疲乏了很多牲口。华池县在这两月运了7000余驮盐，基本上完成了计划的任务，取得了很大的成绩②。

至1941年底，合水县共出动牲畜1834头，大车79辆，人力车472把，人担758人，县运输队的30多匹骡子、69头毛驴也加入运盐的行列，由县委书记李子川、县长高朗亭亲自带队前往定边运盐。经过4次运输，至年底共完成运盐2148.5驮，超额15.5驮;运私盐3.8万多驮，受到《解放日报》登报表彰。曲子县也由县委书记苏耀亮亲自挂帅，赶年底超额3倍完成运盐任务，被树立为陇东分区的运盐模范③。华池县当年7月开始运盐，年底共完成运盐12844驮。

四、1941年边区食盐督运政策的绩效分析

从现存的地方资料与档案来看，1941年庆阳地区并未完成陕甘宁边区下达的运盐任务，整个边区也未完成“运销六十万驮食盐”的任务，甚至没有完成后来修正的32.2万驮的运盐任务。如果单从数量方面来看，1941年陕甘宁边区食盐驮运任务无疑是打了折扣。从根本上说，这是由于党中央及边区政府布置的食盐驮运任务量过大，在当时交通运输业极度落后，人力、畜力资源匮乏的情况下，如此巨大的运盐量严重脱离实际。食盐督运政策开始实施后，随着各分区、县对本地人力、畜力、经济状况的调查报告逐渐上传中央，边区政府及时发现了运输任务过大这一问题，立即将运盐总量降为32.2万驮。最终，1941年全边区共运盐29万余驮的数额也证明了修正后的目标基本符合实际情况。另外，时间的紧迫也是造成边区未完成运盐任务的一个重要因素。边区的食盐督运政策从1941年5月底开始由边区向分区、县、区、乡等层层向下传达，当时交通条件差、邮电业不发达，再加上每一级政府都需先会议讨论相应政策和实施办法后，才能开展宣传、组织活动，而且五六月间群众在农田里锄草、翻地、夏收、秋种等农活众多，一时不能抽出人力、畜力来运盐，所以很多地方出发运盐已经到了7月初，错过了春季和初夏，一年中牲口可以放青的时间已经时日无多。牲口如果不能放青，群众运盐路上就必须自带草料或投宿客栈，这样一来，运盐路上的花费就会增大，群众运盐积极性随之减小。且自7月至12月只有半年时间，群众一面要忙于农业生产，一面还要兼顾运盐，可外出运盐的时间十分局限，运盐量自然相应减少。如果边区督运公盐的政策从1941年初开始至年底结束或自当年5月始至次年4月底终，不仅运盐时间充足，再加上对春夏季牲口放青季节的合理利用，相信“运销六十万驮食盐”当可基本完成。

再具体到庆阳地区，该地全年降水量少而无霜期短，只能种植冬小麦或荞麦、高粱、糜子等生长周期短的杂粮作物，再加上地处黄土高原沟壑区，土壤贫瘠且易受侵蚀，农作物收成极差。抗战爆发前，这里仅维持着极低水平的供需平衡，且这种平衡极为脆弱。全面抗战爆发以来，该地区屡遭自然灾害，农业歉收，生产生活资料匮乏。此外，群众一时不能接受“运盐”这项新工作，也没有真正认识到此项工作对改善个人生活和支援抗战的好处，积极响应运盐号召的群众还不多，大部分参加驮盐的群众都是由干部组织起来的，运盐的效率自然比较低下，運盐的总量也就不多。

虽然边区的食盐运输面临着重重困难，但边区各级政府都不遗余力地推进运盐工作的顺利进行。在边区一级政府统筹任务的分配与进度上，1941年下半年几乎每半月就发布一条与运盐有关的通知、训令等，更不用说在日常的文件往来中对下级机关的动员与督促。陇东分区接到边区政府的通知后，立即召开相关会议，成立食盐督运委员会，起草和下发各类相关文件，布置宣传和统计任务，确定各县运输任务。至于县一级政府，工作就更加细致，对实践中出现的具体问题具体分析和妥善解决。曲子县避开群众夏收、夏种及秋收的时间，将运盐任务规划为非常具体的三期，为了提高群众参与的积极性，鼓励各区之间相互竞赛。合水县除了派得力干部深入田间地头进行宣传、解释和动员外，县政府还编制了一份《问题解答》作为运盐工作中相关问题的解答参考。关中分区各县牲口没有放青习惯，所以政府与群众合资开办客栈，便利群众运盐。华池县指定区、乡得力干部亲自领导运盐队，遇到问题就地解决，还针对群众缺少运盐工具的问题由政府出面调剂，保证愿意运盐的群众不因没有运盐工具而无法出发。

诚然，1941年的运盐组织工作中也出现过一些问题。不少党和政府的干部在动员运盐时缺乏耐心细致的解释说服工作，如只对群众说运盐是上级的命令;在工作方式上强迫命令，甚至出现绑人、罚款、没收牲口等做法。这些缺点和错误不仅严重影响了运盐工作的顺利进行，而且造成某些地区少数群众对党和政府不满，以至对立的情况，甚至在个别地区发生了个别群众逃往外区的现象。对此，8月10日中共中央西北局指示，对于运盐“应该采取政治上组织上的动员与自愿营业性质相配合”①，对群众耐心解释说服，配合党员干部起模范带头作用的工作方式，坚决杜绝强迫命令等方式。边区运盐工作的顺利开展还受政治环境的影响，边区内外一些顽固分子利用时机散布谣言，破坏党政军和人民的团结，增加了边区运盐工作的困难。对此，中共中央西北局提醒各地党委提高警惕，在党内外揭破各种不实谣言及国民党企图困死边区的诡计，并发动群众同破坏者进行斗争。在中共中央西北局的坚决领导下，陕甘宁边区政府各部门协同施政，党政干部耐心解释、广泛宣传，再加上群众运盐的切身体会，边区群众逐渐打消了对运盐工作的疑虑，更加积极地投身到运盐工作中去。

至1941年底，全边区共运食盐299068驮，为1940年全年运量的1.3倍，距离32.2万驮食盐的运输任务还差2万余驮。虽然不能说很好地完成了1941年陕甘宁边区的运盐任务，但是在当时客观条件的限制下，29万余驮食盐从边区北部的三边分区被运输到边区其他地区，既解决了边区人民的食盐需求，又缓解了财政压力，还换取了大量外汇，边区政府对食盐运输工作积极有效的推进也为以后更大规模运盐工作的开展打下了良好的群众基础。更重要的是，在督运食盐的过程中，边区各级政府的施政能力经受住了考验，领导力得以加强，各级领导干部的行政能力也得到锻炼和提高。从这些方面来说，1941年的食盐运输运动又是极为成功的。

（责任编辑：邓军）