网络空间治理的国际规范研究*

王向阳

(外交学院外交学与外事管理系 北京 100044)

信息化时代，互联网成为各种传统安全问题的“赋能器”和“非传统安全”滋生的放大器。各种传统安全问题，如间谍行为、恐怖主义、军事冲突等借助网络，以在网络空间和通过网络空间进行破坏的方式形成新的广泛的破坏力。近年来，网络安全问题频发，网络空间军事化、政治化、恐怖化趋势明显。2014年ISIS通过网络招募培训恐怖主义；2015年“Stuxnet”病毒对全球重要设施的破坏；2017年“WannaCry”和“NotPetya”等勒索软件对全球经济的破坏；2019年格鲁吉亚遭受严重的网络攻击等。网络空间安全已经成为全球性问题，是国际社会面临的最突出的挑战。

传统上，政治、军事等安全属于物理领域，已经有一套切实可行的规则在运作。然而，网络空间是人类构造的“无国界”领域，它总是处于变化中，现有的国际安全体系难以有效的防御来自网络的攻击。网络空间中，没有规则来描述和制定什么类型的行为是可以接受的和不可接受的。事实上，网络空间为国家和非国家行为体提供了一种攻击、报复或行使缺乏战争压力的手段，已经成为各国之间冲突的最新前沿。全球安全与繁荣取决于安全稳定的网络空间，网络空间治理亟需引入新的治理理念。

1 网络空间治理的现实迫切性

“网络空间”一词最初由美国科幻作家威廉·吉布森(William Gibsonzai)首创，其中文译称“赛博空间”。吉布森认为网络空间是幻觉空间，在这个空间中合法操纵者遍及全球。网络空间是人造虚拟空间，它超越了国家、地理边界和文化差异，推动所有国家和地区相互联通。不同于物理空间，网络空间不仅克服了物理空间在时间和地理上的局限，还伴随技术的发展不断加大对物理世界的改造和融合[1]。一方面，国家和非国家行为者在网络空间中的互动越来越多，以享受利益和便利。另一方面，传统的政治、经济和社会结构面临着网络空间实践带来的全新冲击和挑战。随着网络的发展，所有的国家，包括最大的国家，都面临着日益增多的难以在主权国家界限内加以解决的问题。互联网是当前世界经济的支柱，是第三次工业革命的重要支柱，对网络空间的争夺已经成为大国重点战略领域。

网络空间存在着严重的安全问题。网络的发展整合了“游戏”的博弈场所，对一些事情而言网络空间是“天赐之物”，使得在地理上相互隔绝的人们，可以组成强大的虚拟共同体。传统安全问题借助新博弈场所的赋能，得以迅速发展，产生新的网络安全问题。如，恐怖主义借助网络空间，已经具有“来自全球、攻击全球”的能力，成为网络空间安全的重要威胁来源和风险因素[2]。同时，网络空间存在着安全困境。传统而言，政治获得首先集中于国内水平上，只有当活动的调节越出管理边界时，政治活动才延展到国家层次或国际空间。网络的快速发展，已经成为世界政治的基本构成要素，改变着治理的性质，影响了国家的主权，以及导致了权力的分散，从而造成各行为体在网络空间中进行战略博弈、制度竞争和冲突对抗。

网络空间存在诸多问题，如何对网络空间进行有效治理，已成为所有国家面临的关键战略问题。传统上，全球治理由主权原则定义的——这一原则在网络空间受到了缺乏真实领土边界的挑战。网络空间的跨国性、无边界性、虚拟性和隐秘性等特征，使得网络空间治理与其他全球治理性议题相比难度更大。同时，大国间围绕网络安全的战略博弈日益激烈，造成网络空间治理处于失序状态[3]。如，大国不愿意参与网络国际立法工作，造成网络空间治理制度匮乏、合法性不足；发达国家与发展中国家之间显著的分歧, 使得网络空间治理机制创制运行和落实能力有限等[4]。网络空间是一个地缘政治舞台，但也受到非国家行为体的挑战，进一步加剧了网络空间治理的不足。

网络空间具有“来自全球、攻击全球”的特性，实现网络安全，需要全球合作。现有网络空间治理方式主要沿用主权国家间的“条约”体系，但条约的磋商过程通常缓慢而繁琐，很难适应像网络安全、网络治理等快速发展的需要[5]。尽管国际社会对国际法在网络空间中应用达成一定共识，但重要问题仍然没有得到有效解决。国家不愿参与国际立法已经造成了权力真空，证明了国际法未能解决迅速发展的技术所带来的现代挑战的主张[6]。鉴于互联网的快速发展，网络空间治理亟需在国家框架之外寻找一种跨国的，协调一致的治理方法。如果说全球治理的其他领域注重发展和加强现有国际机制建设，那么网络空间治理领域则是建立新的国际规范[7]。网络空间安全就像一种“慢性病”，维护网络安全是个持续挑战。适应网络空间安全动态性变化，最大程度地降低风险，就需要全球共同努力持续不断地建立共同的国际规范。

2 网络空间治理面临的挑战

网络空间治理面临严峻的挑战。网络空间权力结构决定利益分配，网络权力结构失衡造成网络空间治理困境。网络空间话语权失序，主要国家对网络空间话语权的争夺，使网络空间治理更加混乱。网络空间主权与治权冲突，严重阻碍网络空间全球治理的实现。

2.1网络空间权力结构失衡网络空间治理的首要挑战是网络空间权力结构失衡。权力结构通常指权力资源在不同利益集团间的分配格局[8]。网络空间权力结构是权力结构在网络空间的表现，主要反映了国家在网络空间势力分布产生的力量格局及国家在网络空间的行为模式。华尔兹认为，权力结构决定国际秩序。网络权力结构决定着网络空间秩序，及行为体在网络秩序中的地位。当前，网络空间权力结构与配置主要反映了物理空间的政治权力结构与配置，这种权力结构严重影响了网络空间治理的效能。

网络空间治理中，国家越来越强调其在网络空间中的作用。网络空间政治权力结构与配置是构建国家网络安全观需要考量的最本质的核心要素[9]。因此，国家不仅与其他利益攸关方竞争，而且相互竞争，网络空间面临国家之间的权力斗争。以美国为首的西方国家处于网络空间权力结构的顶端，通过技术上的网络管理权、网络规则的制定权和话语权以及军事上的制网权，获取了左右网络空间的强大力量，使得网络空间国际秩序体现了明显的西方霸权特征[10]。网络空间的霸权结构，使参与网络空间治理的力量难以实现平衡，加上国家间缺乏基本互信，使国际合作难以展开。中国是网络领域的新兴大国，期望打破网络霸权，以平等身份参与网络空间治理，构建网络空间命运共同体。

2.2网络空间话语权失序网络话语权既是网络引发的国际社会变革的重要反应，也是现实话语权在网络空间的延伸。话语权不仅是“说话”的权利，更是指“说话”的威力与有效性，它既是权力的工具，也是权力的结果。能否拥有网络空间话语权在一定程度上决定了一国能否在网络空间治理中发挥影响力，发挥多大影响力，但话语权不仅是影响力，更是塑造力。互联网时代，谁掌握话语权和规则制定权，谁就掌握未来秩序的主导权。因此，对网络空间话语权的争夺成为大国间争夺的新兴领域。

当前，网络空间的话语格局是西方强势话语压制，致使网路空间话语失衡。主要表现为，以美国为首的西方国家垄断网络空间话语权，发展中国家在网络空间能力和话语权等方面处于弱势，且在短期内难以得到根本性解决。西方国家凭借强大的网络实力，进行话语渗透，网络空间成为捍卫国家安全的关键疆域。事实上，任何一个国家都不会允许互联网变成“自由市场”[11]。美欧阵营和新兴阵营均开展了比较激烈的话语权较量，网络空间治理陷入困境。近年来，美国等西方国家利用网络空间话语优势，建构“中国威胁论”的国际话语氛围，抹黑中国形象，阻碍中国对外合作进程[12]。西方对网络话语权的垄断，新兴国家对话语权的争夺，网络空间治理进展缓慢。

2.3网络空间主权与治权冲突主权平等原则有助于对网络空间失衡秩序的重塑，网络空间主权逐渐成为网络空间治理的首要原则[13]。“网络空间主权”一词由吴修铭 (Timothy S.Wu)首创，他认为国家可以就“最低限度主权”的网络空间达成共识[14]，但各国对如何行使网络空间主权颇具争议[15]。网络空间主权通常指国家主权在网络空间的自然延伸和表现[16]。当前，以国家为主体的网络治理模式已成事实，坚持网络主权，为全球网络治理提供了最佳解决方案，有利于维护全球网络的公平正义。

网络主权产生于形塑有效秩序的需要，而其限制性边界同样在于对合理的网络空间秩序的维系。美国利用技术优势排斥其他国家参与网络空间治理，造成主权与治权冲突。当前，美国视网络空间为“全球公域”，呼吁建立网络空间的“多利益攸关方治理模式”。显然，“全球公域”是大多数单一主权国家无法企及的，美国试图通过“多利益攸关方治理模式”把其技术优势转化为战略优势，从而排斥或削弱其它主权国家参与网络空间治理。同时，其他国家由于网络技术水平、网络治理逻辑、主权认知水平等与西方国家不同，也是形成网络空间主权与治权冲突的原因。网络空间主权与治权的冲突，是大国网络空间治理冲突的焦点，已经成为阻碍网络空间治理的重要因素。

3 网络空间治理的国际规范理论

国际规范在网络空间治理中的兴起，源于国际法在网络空间治理中的缺位。相比于国际法，国际规范更适用于网络空间治理。规范理论指出，规范创设是从新规范生成开始，经过扩散，并最终内化的动态过程。规范生成是规范创设的重要一步，但却被规范理论所忽视。当前网络空间国际规范仍处于规范生成期，重视规范生成有助于构建国际规范。

3.1国际法在网络空间治理中的缺位国际法在网络空间治理中的缺位源于其内生性瓶颈。首先，传统国际法的滞后性。随着网络技术的快速发展，网络空间治理领域的新问题不断涌现，然而落实到网络空间领域的传统国际法却极度匮乏。同时，传统国际法的制定无法克服“程序障碍”，导致网络空间治理常常处于“无法可依”状态。其次，国家间难以就国际法的适用性达成共识。尽管国际社会承认国际法适用于网络空间，然而,各国在网络空间法治的许多关键问题上仍然无法达成共识。问题的焦点在于，网络空间是否可以受主权支配，以及国际法如何适用网络空间[17]。以美国为首的西方国家认为网络空间不属于主权领域，同时认为现有国际法框架适用于网络空间治理，这与中俄等国主张网络空间属于主权领域，及建立新的法律法规的主张相矛盾，从而导致大国就国际法适用性产生分歧。再次，严格问责难以实行。在网络空间领域，国家不愿意对有争议的法律问题作出具体解释，表达自己的法律观点，因而难以对主权国家网络空间的行为问责。因此，国际法在解决网络空间问题的缺位促使各国更倾向于构建非强制约束性的国际规范。

3.2国际规范适用于网络空间治理彼得·卡赞斯坦(Peter J. Katzenstein)指出，规范是“对某个既定认同所应该采取的适当行为的集体期望。”[18]玛莎·芬尼莫尔(Martha Finnemore)和凯瑟琳·斯金克(Kathryn Sikkink)则认为，国际规范是“既定身份下恰当行为标准”[19]。张小明认为，国际规范是国际舞台上的行为规则或游戏规则[20]。无论是集体期望、行为标准还是游戏规则，国际规范所表达的是约束和规定各个行为体的行为，使之符合人们预期[21]。成功的规范是清晰、实用和可执行的，通过明确责任、义务与追责成为有效的政策工具。同时，规范本身具有非约束性、自愿遵守性和隐蔽性特征，这使得规范难以被严格遵守。虽然国际法在网络空间中更具有约束力，但国际社会对国际法应用于网络空间存在较大分歧。原则有明确的执行行为以实现既定目标，但原则缺少灵活性，无法适用于动态化的网络空间[22]。规范的价值则在于可以通过建立新平台，深化网络共识，弥合各国在网络治理领域的分歧。网络国际规范是对网络空间中负责任国家行为的一种集体期待，建立网络国际规范，是网络空间国际治理的重要目标。可见，国际规范具有制定灵活性、非强制约束性、可执行性、可追责性和自愿遵守性等特点，相比于国际法，在网络空间治理中具有更好的适用性。

3.3国际规范理论在网络空间治理中的作用国际关系学科最早对规范理论进行研究的是美国学者弗罗斯特(Frost)，他认为“规范”是需要普遍遵守的，没有明确的理由是不能公然违反的原则。其后奠定规范理论在国际关系理论主流领域地位的是玛莎·芬尼莫尔和凯瑟琳·斯金克在1997年发表的《国际规范的动力与政治变革》一文。文章不仅确立了国际规范的主流界定，还创造了规范的三阶段生命周期理论。此后，国际规范的基本围绕周期理论进行研究，大致经过三个阶段：规范扩散与内化、规范的本土化和规范的挑战、竞争与衰退[23]。当前，规范理论已经成为国际关系建构主义学派主要分析范式，并在网络空间治理中发挥重要作用。

规范理论指出，规范形成是从新规范生成开始，经过扩散，并最终内化的动态过程。规范生成是规范形成的第一步。当维持旧规范的“共享信念”开始遭遇信仰危机，当国家行为体为新规范的合法性达成共识之后，新的“共享信念”开始有效，新的规范开始形成[24]。第二个阶段是一个模仿和社会化的过程，规范倡导者试图说服其他国家遵循规范，并规范国家行为体之间的行为。也即是“旨在使规范破坏者成为规范的追随者的国际社会化的积极过程”。规范内化阶段是规范达到了一种理所当然的地位，大众不再继续就这一规范是否适当进行争论。国际规范一旦形成，就会成为国际社会中规则集合体，它的权威性来自社会确认、制度化水平上[25]。国家遵守国际规范并不是因为它们是强制性的，而是因为它们被视为合法的。

规范生命周期理论是一个涉及规范生成的完整理论，对国际规范构建具有重要意义。然而，规范生命周期理论也存在不足，它过于重视规范接受和内化，忽视规范生成[26]。事实上，网络空间规范生成是一个过程，包括：商定网络空间存在的问题、商定应适用准则、进行谈判达成协议、赋予缔约国实际监督能力。当前，网络空间治理的国际规范正处于生成阶段，忽视这一阶段的重要性，使网络空间国家规范进展缓慢。

3.4国际规范在网络空间治理中的现状网络空间治理缺乏国际规范。建立网络空间国际规范，特别是“负责任的国家行为准则”是网络空间国际治理的重要目标，也是联合国信息安全政府专家组(UNGGE)的核心任务。尽管过去二十年在联合国以及其他国际组织、国家进行了网络空间规范尝试，但关于强制性网络权力的规范协议仍处于萌芽状态[27]。特别是，2017年联合国信息安全政府专家组未能就网络空间行为规范形成共识性文件，说明各国在网络空间的分歧不可弥合[28]。与全球治理其他领域相比，网络空间治理是一个新的全球治理领域，网络治理存在着规范匮乏。

网络空间治理的国际规范正处于生成期。网络空间中新的规范暂未出现，各国都在积极提高“参与网络空间规范”的能力，主要聚焦于规范生成。如，2010年联合国信息安全政府专家组报告商定了网络空间存在的问题，并商定其规模。报告指出，网络冲突已成为对国际和平与稳定的威胁，缺乏国际指导会造成严重的网络事件可能卷入更广泛的冲突的风险。2013年和2015年报告商定应适用准则。报告指出，国际法和《联合国宪章》对于降低网络空间安全风险的作用，确定了网络主权原则，并提出了11项新的规范建议原则。然而，2017年各国未能就网络空间规范达成协议，全球性网络空间规仍处于生成期。

生成网络空间国际规范是一个系统性，动态性过程，面临诸多挑战。一是网络空间是个新的实践领域，这使得对规范的解释，以及由此而来推广和修改，变得特别困难。网络空间触及治理理念与秩序、国家利益之争，事关未来网络空间格局，各方确存较大争议[29]。二是网络空间是竞争性、多样性的价值体系，不同价值观在网络空间冲突。发达国家与新兴国家在网络空间治理制度理念上的对立与冲突，导致现有国际制度、国际合作仅仅停留在意向层面，很少实施[30]。如，中国主张在联合国框架下制定各国普遍接受的网络空间国际规则和国家行为规范，美国则要求中国接受非对称的准则。三是网络空间缺乏实际主体，使规范无法被切实执行。网络空间已经沦为网络中心国家的“私域”[31]，使得其他国家追寻网络使用主体，执行规范难度增加。

4 建立网络国际规范的路径

时至今日，网络空间领域尚未出现能被各国普遍接受的国际规则，治理措施在各行为体之间缺乏强制力。造成这种现象的原因是发达国家与新兴国家在网络空间治理制度理念上的对立与冲突，事实上，美国已经视中国为其在网络空间领域的主要竞争对手[32]。虽然网络空间任何问题都是全球性的，不能接受地方性的解决方案，但大国共识已然是建构全球性规范的根基[33]。大国在网络空间中扮演关键角色，并不可避免地相互合作建立规则、规范和标准。中美近期的合作意义重大，双方达成的“框架协议”有助于网络议题中的多边合作奠定基础。2015年，中美在维护网络安全领域所达成的共识，被视为一种重要的网络规范[34]。中美两国在网络空间安全方面的合作为其他网络安全问题构建新的模式。

4.1观念的竞争与变革——规范生成2013年，中美两国元首会晤首次提出网络安全问题，此后两国就此问题开始正式谈判。尽管中美双方在网络安全上有共同利益，但两国的网络安全观和网络战略目标存在根本差别[35]。在安全观方面，两国对网络空间威胁的认知不同。中国认为网络空间安全威胁主要来自西方大国利用技术优势对中国进行渗透；而美国认为网络空间安全威胁主要是网络犯罪和网络恐怖主义。在战略目标上，美国的长期目标是“以实力保安全”，实现网络霸权；中国是“以治理谋安全”，实现平衡安全、国内稳定与发展[36]。此外，中美两国对网络安全和网络主权的定义也不相同。

中美在网络空间安全这个问题上存在如此大的差异，但两国也拥有共同的利益，也有共同的责任。中美两国对彼此的依赖程度更高, 在没有多少替代性选择时, 只能通过相互合作解决本国网络安全问题。也就是说，中美双方在网络安全与国家合作之间达成了妥协，双方都做了让步。2015年9月，中美就网络安全问题达成的重要共识，被认为是中美之间第一个网络规范。尽管对中美两国是否会遵守该协议持怀疑态度，但美国愿意在双方平等的条件下签订协议，这本身就是一种胜利。

4.2规范的社会化——规范传播中美之间网络空间安全规范被认为是“低级路径”建构的有限规范。尽管如此，中美双方都在推动规范的发展，因为规范的力量在于它们形成和演变的过程[37]。规范构建需要以适当的平台为依托，鉴于中美在网络空间中的重要地位，为两国之间的网络安全规范提供了建构平台。在中国持续推动下，网络安全规范正在向深度和广度拓展。

在广度方面。2015年，网络安全规范签订后，中国两国元首互访、战略与经济对话、互联网会议等一系列双边和多边场合的磋商。2017年，双方宣布在三轮中美打击网络犯罪及相关问题高级别联合对话中取得的所有共识和合作文件仍然有效[38]。在深度方面。中美网络安全规范迅速在一系列其他协议中被复制，其中包括中英、中德之间的双边声明，以及2015年11月的G20领导人公报。之后，中澳也达成了与中美之间类似的网络安全协议[39]。加拿大也欲仿效中美，与中国签订网络安全协议[40]。中美网络空间规范正朝着符合国际社会能够接受的国际准则演变。

4.3构建领域规范——规范内化规范内化是规范广泛传播的结果。规范的广泛传播最终可以促进各国在网络空间制定相应的有约束力的国际规则[41]。规范内化的最终结果是“规范具有被认为是理所当然的，不再是广泛的公共辩论问题。”[42]中美网络安全规范的广泛传播，特别是中英、中德之间的网络安全协议的签订，使中美之间的网络安全协议具有全球意义，因为占全球前五大经济体中的四个之间具有网络空间安全规范。

规范内化不是规范建构的终点。规范生命周期理论强调，规范一旦被内化就很难逆转；但规范作为一种人为构建，存在被挑战以致消亡的可能。新规范内化后如不能适应动态性网络空间治理，规范就会遭到侵蚀。受到侵蚀的规范如果没有得到动态性调整，或者对侵蚀行为未加惩罚，规范的合法性就会受到怀疑，其结果是规范会不断退化，最终促成另一新规范的生成。

5 结 语

网络空间的重要性，网络空间安全问题的紧迫性，网络空间治理的制度匮乏，亟需构建新的以国际规范为基础的治理体系。规范在指导适当的国家行为和重塑国家利益的同时，可以帮助网络空间变得规范。在网络空间建立国际规范是重要的，但网络空间规范的构建并非是一个线性的过程。网络空间国际规范的现状表明，在网络空间构建国际规范困难重重，目前国际规范仍然处于生成期。国际规范建构包括三个生命周期：规范生成、规范传播和规范内化。考察中美构建网络空间安全规范的路径，规范生成是整个周期中最重要的一步。随着这些规范的出现和内化，它们可能会改变网络空间的国家实践。