京津冀教育协同背景下北京市高等职业教育资源优化配置研究

段立康 薛二勇

（1.北京理工大学，北京 100081；2.北京师范大学，北京 100875）

习近平总书记指出：“京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面。”“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责”。“要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。”在以“智能制造”“信息化”为标志的新产业发展形势和区域协同转、升、改的经济转型升级背景下，高等职业教育资源的配置需要与区域发展需求相适应；在京津冀协同发展背景下，北京市高等职业教育资源配置将会受到深刻影响，如何优化资源配置就成为一个迫切而重要的研究课题。本文通过对京津冀高等职业教育和北京市职业高等院校教育资源配置力量关系的研究，针对京津冀教育协同背景下北京市高等职业教育和职业高等院校资源配置中的问题，提出北京市建立现代职业教育体系和一流职业教育中资源配置力量优化的政策建议，为相关决策提供参考依据。

一、研究对象、研究方法与资料来源

本文将京津冀高等职业教育资源配置和北京市职业高等院校教育资源配置作为研究对象。鉴于京津冀协同发展于2015年上升为国家发展战略。《中国高等职业教育质量年度报告》于2016年首次增设企业年报，将研究时段选为2016年到2018年。

通过文献分析法收集、整理信息，加以研判运用；通过比较研究法，比较京津冀高等职业教育资源配置的特点；通过一般统计分析方法进行量化分析，找到北京市高等职业教育资源配置力量优化的方向与空间，运用方差分析的工具分析政府力量、市场力量和学校力量等三种力量在高等职业教育资源配置中的关系及其占比。

通过《中国教育统计年鉴》《北京教育年鉴》《中国高等职业教育质量年度报告》《京津冀教育发展研究报告》《京津冀企业参与高等职业教育人才培养年度报告》《北京市职业高等院校高等职业教育质量年度报告》，以及中国高职高专教育网、北京市有关职业高等院校官网等公开资料，收集相关研究数据。

二、指标选取与指标体系构建

（一）指标选取与指标体系构建的依据

埃茨科维兹（Henry Etzkowitz）等教授基于经济学家熊彼特（Schumpeter）《经济发展概论》中“创新活动需要大学、产业、政府三方共同参与、协同作战”的观点，提出大学—产业—政府三螺旋创新模式。该模式探索的是大学、产业和政府三者之间的互动关系及合作机制，突破了之前的“大学—产业”“大学—政府”“产业—政府”双螺旋模式，更加强调大学—产业—政府三者之间的协同关系。[1]以此理论为基础，有外国学者研究了发展中国家改善国家创新模式过程的影响因素，认为在制定融合政策时应充分考虑三者愿景的差异，否则会削弱三者自身的创新能力。[2]也有外国学者认为其构建的指标体系有助于评估创新体系的状态及科技革命的进程；[3]国内有研究者认为，资源问题实际上是一个配置问题，高等教育资源由绝对稀缺转为相对稀缺正是其配置方式优化选择的过程，这个过程深受内部制度安排，包括政府、市场、学术变革逻辑的影响。高等教育资源配置变化以及分析提取其动力和动因，都是围绕着三股力量的生长、转型和变迁而展开的。[4]可见两者之间有异曲同工之妙，两者都为我们探讨高等职业教育资源优化配置，打开更加广阔的视野，提供可以选择的新视角。

京津冀教育协同发展是京津冀协同发展战略的重要组成部分。高等职业教育在京津冀协同发展进程中应发挥基础性、先导性和引导性作用，推动京津冀深度协同，[5]这就需要北京市高等职业教育从单纯依靠北京市自身资源向关注整合京津冀资源转变，从关注北京市发展需求向北京市在京津冀发展战略中的需求转变，从走在全国职业教育前列向建设一流职业教育体系转变。这意味着北京市高等职业教育改革发展面临的问题，几乎涉及到资源配置的各个方面，可见优化配置的任务十分艰巨，但其实质首先是建立现代高等职业教育体系和职业高等院校转型升级的问题，其深层次动力是政府、市场和学校三种力量的影响。

高校在国家创新体系中具有举足轻重的地位和作用，高等职业院校在技术创新中具有特殊作用和贡献，高等职业教育同样存在着大学—产业—政府三螺旋的相互作用，而且愈发凸显，这对我们选择研究视角提供了重要参考。通过查阅文献，我们对高等职业教育资源配置指标进行了学习研究，结合指标选取的科学性、可获得性、准确性，以及量化程度和可比性，按照高等职业教育资源配置中的支配力量，我们将研究视角选定高等职业教育资源配置中政府、市场和学校三种力量互动关系的优化，并据此建立京津冀高等职业教育资源配置力量指标体系框架，确定政府力量、市场力量、学校力量三个一级指标。

《中国高等职业教育质量年度报告》自2012年开始发布，是我国第一份由全国高职高专校长联席会议和相关部门委托第三方机构面向全社会发布的国家高等职业教育质量报告，其内容、结构、体例等不断完善，规范性不断提升，除“国家版”以外，“省级版”“院校版”和“企业版”年报发布范围在不断扩大，编制质量在不断提高，总体上体现了以填报数据为依据进行质量分析的探索，基本形成了真实、准确、客观、规范、公开和权威的公信力，可以作为京津冀高等职业教育和北京市职业高等院校资源配置评价指标选择和数据来源依据的重要基础。因此，二级指标主要来自《中国高等职业教育质量年度报告》中的“政府责任”“学生发展”“国际合作”“服务贡献”“教育教学”专章及相应附表，并依据指标所对应的主体责任将其划归在三个一级指标之下。

（二）指标体系的构建

本研究从既有公开文献和资料中选择相关指标建立高等职业教育资源优化配置力量评价指标体系，包括3个一级指标，41个二级指标（如表1所示）。其中政府力量下的二级指标合计为13个、市场力量下的二级指标合计为5个、学校力量下二级指标合计为23个。

需要说明的是，虽然从《2016年中国高等职业教育质量年度报告》起增设了企业年报，但是相关资料仍然比较欠缺，是尚未成熟的评价指标体系。我们认为，企业、行业、私人和非政府组织等参加高等职业教育的情况，已经逐渐成为一种常见现象，但如何如实反映和评价其贡献，确实是一个需要探讨的难题，在市场力量一级指标下，本研究初步选取了5个二级指标，希望能够基本反映市场力量在高等职业教育资源配置中的水平。此外，年报中的个别有效指标不够完整，可能会导致市场力量在一定程度上失真。有学者从院校治理视角，以高职教育质量年度报告制度为研究对象，分析了我国高等职业教育的成就、问题和优化策略，认为高职应该把质量报告制度作为优化院校治理的重要抓手，通过完善质量报告制度提高人才培养质量。[6]

三、京津冀及北京市职业高等院校教育资源配置力量表现情况分析

（一）京津冀高等职业教育资源配置力量表现情况分析

北京市有职业高等院校25所，天津市有职业高等院校26所，河北省有职业高等院校61所。本部分主要从总体上研究京津冀高等职业教育资源配置中政府力量、市场力量和学校力量的表达情况。

从政府力量来看，在京津冀地方普通高职高专学校生均公共财政预算教育经费支出中，自2012年开始发布国家高等职业教育报告以来，北京市始终保持在全国第1名，且始终高出全国平均值4.05~4.67倍；天津在6年间保持在第5名至第15名，从2013年的第5名降至2017年的第14名；河北基本徘徊在第22~28名，从2014年的第28名逐步升至2017年的第22名。反映出北京市在高等职业教育经费投入方面具有显著的高保障性。

从市场力量来看，京企的表现全面弱于津企和冀企，特别在企业提供的校内实践教学设备值、企业提供的非校内实践教学设备值、企业兼职教师年课时总量和企业参与报告数等方面，京企的表现明显弱于津企和冀企。

从学校力量来看，北京市高等职业教育校均规模只有津、冀的三分之一，办学基本条件总体上优于津、冀，学生发展方面除月收入以外其它指标没有太大差异，国际合作和影响力总体上低于河北省，服务行业和地方的能力强于津、冀。

（二）北京市职业高等院校教育资源配置力量表现情况分析

北京市有独立设置的职业高等院校25所，其中公办院校16所，包括北京市教委所属职业高等院校4所、其它委办局或企业所属职业高等院校10所、区县政府所属职业高等院校2所，民办独立设置职业高等院校9所。本部分主要从总体上研究北京市职业高等院校教育资源配置中政府力量、市场力量和学校力量的表达情况。

从政府力量来看，公办高校年生均财政拨款水平、年生均企业实习经费补贴和年生均企业实习责任保险补贴的差异较大。高校之间的年支付企业兼职教师课酬差异较大。民办高校的生均教学及辅助、行政用房面积普遍大于公办高校。公办高校的在岗教职工总数是民办高校的3.73倍，专任教师总数是民办高校的3.01倍，生师比明显优于民办高校。需要引起重视的是，公办和民办高校的生均企业实习经费补贴和生均企业实习责任保险补贴中的生均财政专项补贴均为0元，年支付企业兼职教师课酬中的财政专项补贴仅有两所学校。

从市场力量来看，除校外实训基地数以外，企业提供的校内实践教学设备值、企业提供的非校内实践教学设备值、企业兼职教师年课时总量和企业参与报告数等，均表现出逐年增加的趋势，反映出企业对高等职业教育的认识在变化，重视程度在提高，投入在增加，校企合作水平在提高。同时，公办高校对企业的吸引力明显大于民办高校，反映出民办高等职业教育的现实不平等地位和包括企业在内的社会对于民办职业高等院校存在轻视。

从学校力量来看，在学生发展方面，民办高校的学生自主创业比例普遍高于公办高校，年均的校均值是公办高校的11.53倍；公办高校的就业率、月收入、理工农医类专业相关度、母校满意度、雇主满意度和毕业三年职位晋升比例等，均高于民办高校。在学校办学基本条件方面，民办高校的生均校内实践教学工位数是公办高校的1.45倍，公办高校的双师素质专任教师比例、生均教学科研仪器设备值、生均教学及辅助、校园网主干最大带宽、教学计划内课程总数、线上开设课程数等指标均大于民办高校；公办高校线上开设课程数是民办高校的13.48倍。在国际影响方面，公办高校不够理想，民办高校几近空白。在学校服务贡献方面，高校之间的两极分化比较明显，公办高校总体上明显大于民办高校。“双师型”教师数量不足与专任教师生产实践经验欠缺的矛盾需要引起重视。

（三）北京市职业高等院校教育资源配置力量关系分析

选取方差分析的方法研究政府力量、市场力量和学校力量等三种力量在高等职业教育资源配置中的关系及其占比。

为便于观察和分析历年北京市高等职业教育资源配置中政府力量、市场力量和学校力量的情况及其随时间的变化，故采用将各指标转化为综合指标的方式处理数据。先对数据进行归一化处理，具体实现过程如下：（1）对二级指标进行标准化，通过公式[X-min（X）]/var（X）去除量纲；（2）将各一级指标下的二级指标取值求平均，用于反映资源配置中的三种力量（即一级指标）；（3）为了反映三种力量在资源配置中的关系，计算三支力量在北京职业高等院校的配比。随后采用方差分析检验三种力量的投入在资源配置中是否有差异及三种力量的投入是否会随时间改变。

如表2所示，横向比较的是同一年份中三种力量在资源配置中的占比是否存在差异，纵向比较的是同一力量在资源配置中的占比是否随着时间发生变化。结果显示，2016—2018年，政府力量、市场力量和学校力量等三种力量在北京市职业高等院校教育资源配置中占比的差异，总的来讲有统计学意义（p<0.001），学校力量在资源配置中的占比最高，次之是政府力量，最后是市场力量，且三种力量在资源配置中的占比未随时间增大。

表2 北京市职业高等院校教育资源配置力量关系方差分析结果

《2016年中国高等职业教育质量年度报告》首次增设企业年报，当年全国有262家企业面向社会首次发布《企业参与高等职业教育人才培养年度报告》，在高等职业教育改革发展中具有开创意义，也是未来高等职业教育创新发展、协调发展和开放发展的重要方向。首批发布年报的企业普遍在当地具有较高的行业认可度和影响力，反映了高等职业教育校企合作的水平和能力。但从前述研究结果的总体来看，市场力量表现相对较弱，甚至自身出现了剪刀差，这一现象值得引起重视。反映市场力量与政府力量和学校力量之间协同不够，提示三者之间缺乏有效的协同机制，也提示我们进一步研究在高等职业教育资源配置中如何以最小的力量最优化地配置资源。

四、结论与讨论

（一）北京市高等职业教育“小”而不“精”、不“强”，需要调整发展定位

前述研究可知，北京市高等职业教育规模仅为津、冀的三分之一，教育经费投入水平始终保持全国第一且高出全国平均水平4.05~4.67倍，办学基本条件总体上优于津、冀，但学生发展与津、冀没有明显差异，办学质量水平并不突出。非经济因素在北京市职业高等院校教育资源配置中存在限制性，例如在《2018年中国高等职业教育质量年度报告》评定的2017年全国高职院校“教学资源50强”中，北京市为4/50，与江苏省并列第一；在“国际影响力50强”中，北京市为2/50，与以14/50位居第一的江苏省具有显著差异；在“服务贡献50强”中，北京市为1/50，与以12/50位居第一的江苏省具有显著差异；[7]再例如2019年首次发布的2018年全国各地政府落实国家高等职业教育政策的综合评价结果中，天津市和河北省属于A类，北京属于B类。[8]因此，北京市高等职业教育的政府和院校治理能力面临挑战，这应该是北京市高等职业教育资源优化配置中政府力量需要着重改进和加强之处。

在2015年，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》之际，北京市高等职业教育融入京津冀教育协同发展大局就已成为大势所趋，不可回避。鉴于打造首都为核心的世界级城市群的战略发展需要，北京市不仅有责任发挥各高职院校的自身优势，更有责任发挥全市高等职业教育的优势及其带动作用，主动牵手津冀，共同推动京津冀教育协同发展，实现区域经济协调发展。由前述研究可知，当下的北京市高等职业教育发展定位与京津冀教育协同发展的要求不相适应。研究认为，京津冀职业教育应逐渐形成专业设置与人才定位分工错位发展的格局。若此，自然涉及到北京市高等职业教育在京津冀教育协同发展中如何定位的问题。[9]这就使得北京市高等职业教育发展定位的调整成为必然。

北京市可以根据京津冀协同发展2030年远期目标、国务院关于印发《国家职业教育改革实施方案》的通知（国发〔2019〕4号文件）和中国特色现代化职业教育体系建立健全的第三个阶段的战略重点，[10]调整发展定位，建立现代和一流高等职业教育体系，即培育一批世界一流高等职业技术院校，培育一批世界一流高等职业教育专业群，提升一批职业高等教育院校的办学层次，提出相应的办学标准，大幅提升新时代高等职业教育现代化水平，尽快改变当前职业高等院校小而不“精”、不“强”的现状，为京津冀协同背景下的北京市经济社会发展提供优质人才资源支撑，这就为北京市高等职业教育资源优化配置方向和空间提供了指导依据。

（二）北京市高等职业教育资源配置力量是学校强而市场弱，需要协调优化力量关系

前述研究结果可知，在北京市高等职业教育资源配置力量中，学校力量最强，政府力量居中，市场力量最弱，市场力量甚至自身出现了剪刀差，这一现象值得引起重视。北京市高等职业教育服务地方和行业能力强于津、冀，但国际合作和影响力总体上低于河北省，京企的表现明显弱于津企和冀企。这反映出市场力量与政府力量和学校力量之间协同不够，提示三者之间缺乏有效的协同机制，也提示我们进一步研究在高等职业教育资源配置中如何以最小的力量最优化地配置资源；同时，北京市的人口发展水平在京津冀城市群中始终遥遥领先，特别是生命质量指数有极大优势，但从生命质量指数来看，京津冀各城市在不同年份的排名最为稳定，这反映了目前已经形成的教育资源格局很难改变。[11]这势必会增加政府力量在高等职业教育资源优化配置中改进和加强的难度。

《中国制造2025》提出：“实现制造强国的战略目标”，对于教育形态提出了新的需求，特别是职业教育需求。这将使得职业教育在未来呈现上升趋势，吸引更多的社会资本投入职业教育，市场力量在高等职业教育资源优化配置中快速发展。有研究认为，深化产教融合、校企合作的关键是要发挥好企业的重要办学主体作用，撬动企业主动投入和参与职业教育的动力是建立起校企合作利益机制。[12]有研究提出，应该从内涵特征和外显特征两个维度制订产教融合型企业的认定标准，对企业组织的目标、功能、结构、资源等进行教育化改造，教育化改造的重点任务是人员适应性改造、设备适应性改造和管理机制适应性改造三个方面。[13]因此，北京市高等职业教育资源优化配置需要协调优化三种力量的关系，即改进和转向政府力量，重视和加强市场力量，调动和发挥学校力量。

（三）北京市高职人才供给结构面临改革，需要优化调整专业结构

优化高等职业教育资源存在着京津冀之间的不平衡，因此京津冀如何由省（市）分化走向省（市）协同，在京津冀协同背景下各省（市）又如何各自优化，成为京津冀高等职业教育发展中的一个重要课题。北京市是全国高等院校集聚的重镇之一，具有大量的优质高等教育资源，尤其在学术教育系统资源占有量方面具有极大优势，这是北京市高等职业教育资源优化配置的有利条件。因而，北京市高精尖经济结构需求人才的专业教育可以主要依靠非市属的学术教育体系解决，市属高等职业教育体系主要侧重应用技术教育，培养非首都功能疏解和经济社会发展高端化影响需求的高级应用技术人才。

在京津冀之间共同存在空间扩大优势的同时，一方面，北京市的高等职业教育规模面临着人口因素影响而要压缩的现实，对北京市职业高等院校的专业设置结构提出了挑战；另一方面，根据教育部《制造业人才发展规划指南》，我国制造业面临较大的高级技能人才缺口，到2025年制造业十大重点领域人才缺口总计将达到2986万人，这将促使人才供给不平衡加剧，推进高职人才供给结构改革。这意味着北京市职业高等院校的专业结构优化调整成为一个必然选项，既要设置新专业，又要优化老专业，而在教育资源配置方面，新专业面临的优化挑战更为严峻。