完善法律体系保障乡村振兴

黄振胜

6月1日起，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式施行。作为全面指导和促进乡村振兴的法律，我们该如何贯彻实施，促进乡村振兴？

明确坚持农民主体地位

“‘三农问题是关系国计民生的根本性问题。”重庆大学乡村振兴法治研究中心主任董正爱说，乡村振兴促进法是国家乡村振兴战略和乡村振兴政策的制度化、规范化和法治化的体现，是以法律规范固化改革成果和探索经验持续实施的重要保障;是农业农村发展的法律总纲，注重顶层设计，将乡村振兴涉及的方方面面纳入同一部法律;是围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求形成的法律规范框架，统领乡村振兴的总方向。

“该法的颁布施行，首先是明确了在全面促进乡村振兴中坚持农民的主体地位。”董正爱说，乡村振兴的战略目标是农业强、农村美、农民富的全面实现，让农民在农业农村优先发展中有获得感、幸福感。要实现这一目标，其重中之重在于回应中国城乡分治的二元结构，改革和经济发展中形成的城乡间发展不均衡、分配不合理等历史问题，单纯依靠农民主体地位的发挥是不足够的，因此需要政府的职权发挥与政策扶持来推动城乡融合发展。某种程度上说，该部法律对政府职权、职责的规范，也是坚持农民主体地位的应有之义。

董正爱表示，乡村振兴促进法围绕乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和城乡融合发展形成了较为健全的体制机制和制度体系，对产业发展、人才支撑、生态保护以及城乡融合、社会保障、扶持措施的规范，全面细致地为乡村振兴提供了法律依据、制度基础和政策指引，从而推动乡村振兴战略目标的实现。

“当然，寄望于靠一部促进性法律来实现全面乡村振兴并不现实，农业农村优先发展的实现，需要该法与其他农业农村法律法规的有效衔接。”董正爱认为，该部法律重在通过统筹、引领、协调、鼓励等，引导和促进乡村振兴的制度措施建设。该法对于土地管理、农业、农民专业合作社等领域仅有总体性规定或特定条款涉及，具体问题的回应仍依赖于土地管理法、农业法、农民专业合作社法等法律法规的落地实施。因此，该部法律与其他农业农村相关法律法规在一定程度上有一般法与特殊法的关系，同时也具有规范的交叉性和交互性关系。

需通过地方立法完善体系

“该部法律是一部纲领性、框架性、总体性、概括性的法律，其规定的内容非常广泛，对于很多问题仅提供了指引或制度框架，不具有实际执行性。”董正爱建议，贯彻落实好乡村振兴促进法，还要结合重庆实践，通过地方立法完善制度体系，对法律中指引性、鼓励性、支持性措施予以地方化。

董正爱举例说，该法规定“支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系”，但如何融合发展，如何建立现代农业“三产”体系并没明确。再如，该法规定“鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目，鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益”，但利益联结型项目的支持措施、城市居民到乡村养生养老的支持措施、农村集体经济组织及其成员合法权益保护的针对性路径都没明确。因此，该法的贯彻实施，需要与其他法律法规衔接，需要地方立法的具体落实，需要地方政府的具体执行，将顶层设计与地方实践紧密结合，方能更好促进法律的实施。

董正爱表示，要加紧推动《重庆市乡村振兴促进条例》的制定出台。要立足于我市市情，总结我市在乡村振兴、脱贫攻坚中的有益经验，规范和健全契合我市实际的制度措施、体制机制和政策体系，做好乡村振兴地方性法规的顶层设计。结合我市农业农村工作的特殊需求，将乡村振兴促进法中关涉土地、投入、城乡融合等方面的重大改革要求具体化、地方化，以地方立法予以明确和细化，制定一部契合我市实践发展需求的、具有可操作性的法规。

同时，还要及时修订《重庆市实施〈农民专业合作社法〉办法》等关涉乡村振兴的农业农村相关法规，与乡村振兴促进法相适应。农民专业合作社法中关于“国家支持农民专业合作社以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制，让农民共享全产业链增值收益”“支持发展农民专业合作社等多种经营主体，健全农业农村社会化服务体系”“鼓励农民专业合作社创新推广方式，开展农业技术推广服务”等规定，均需要予以细化，可结合《重庆市实施〈农民专业合作社法〉办法》的修订予以推进和实现。

多部法规正加紧制定修订

“重庆市如何实施承包地‘三权分置制度？”“如何落实工商资本租赁农地监管和风险防范制度？”5月24日，市人大常委会、市农业农村委、市司法局与部分法学专家就《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的修订工作开展论证。这是我市加快完善乡村振兴地方性法规的重要工作之一。

“《重庆市乡村振兴促进条例》正在积极推进制定中。目前，全市人大系统正上下联动开展农业面源污染防治工作评议。不仅要加快涉农领域的地方立法、修法工作，也要通过人大监督之力，加快推进乡村振兴相关工作有序进行。”市人大农业农村委有关负责人介绍，市人大常委会将积极推动我市巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

在立法工作方面，重点推进《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的修订，深入研究经营权的规范流转和融资担保、承包地有偿退出、土地损害赔偿、防止土地抛荒、促进适度规模经营等确需地方立法细化补充的问题;积极推进《重庆市乡村振兴促进条例》制定工作，总结我市行之有效的经验做法，并针对乡村振兴中的困难和问题提出对策性制度措施;积极推进《重庆市农村集体资产管理条例》《重慶市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》的修订工作，进一步规范农村集体资产的量化确权、作价入股、权益保障等问题。