城市地下空间发展模式及开发策略理论与现状研究——以长沙市为例

李耀， 林耿楠

(1.长沙市住房和城乡建设局， 湖南 长沙 410205；2.上海市城市建设设计研究总院(集团)有限公司， 上海 200011)

开发利用城市地下空间已成为当前各城市发展的必然趋势，也是21世纪各国高度重视的发展战略之一。当代城市发展面临诸多挑战，人口激增、用地紧张、交通堵塞、环境污染、房价上涨及能源消耗等问题层出不穷，在地表资源相对匮乏的情况下，有效开发地下空间是解决上述问题的有效途径。如为满足上下班通勤需求及缓解交通拥堵，加大城市轨道线路建设力度；为满足市场及商业开发需求及提高地块利用率，将建筑物、停车场和构筑物等建于地表以下，发挥地下空间的最大潜力。地下空间是实现社会经济可持续发展的关键资源，其开发利用符合中国建设资源节约型、环境友好型社会的要求，充分保证城市由地面向地下发展延伸。然而由于各城市在经济、社会、形态、文化等方面存在差异，地下空间发展模式及策略还需因地制宜，确保对策的可实施性。

1 地下空间基础理论

地下空间是为满足人类社会生产、生活、能源、交通及防灾减灾等需求而进行地表以下开发、建设与利用的空间，其重点研究主要包括发展模式和开发策略。

1.1 地下空间发展模式

根据已有理论，结合相关开发案例与经验，适用于当前地下空间开发管理的模式分别为点模式、线模式与网模式。

1.1.1 点模式

点模式是指围绕单建工程和结建工程进行点状式综合开发，其强调综合使用功能的开发。其中单建工程主要为地下人防工程，结建工程主要为地下停车场。该模式适用于城市功能较单一、地下开发强度较低的非核心地块，同时地块与地下之间没有联系，且地下空间各自建设、管理与经营，如独立办公楼、居住小区、地下停车场和地下市政设施等地块。该模式的产权开发为平面划分，实施时序为先建设道路、市政管线、地下环路、地铁等设施，根据土地出让再逐步开发地下空间(见图1)。其优点为投入资金小，缺点为规模小、地块缺乏联系。

图1 点模式地下空间开发模式示意图

对于点模式即独立模式，建设过程中应特别注意区域协调性与产业的均衡化发展，否则容易造成地面与地下商业同质化恶性竞争。同时，中心城区点模式的开发需与地面功能进行集聚化开发联合，保证其商业的互补，发挥该模式的开发合力。

1.1.2 线模式

线模式是指依托地下综合管道或交通轨道线路进行综合开发利用，能有效缓解地面交通拥堵及过境车辆快速交通转换问题，同时解决轨道交通站点、地上商业空间与单建工程三者间的连通问题。该模式通过公共通道连接区域内地铁车站和商业地块，地下各系统依靠公共空间或通道进行沟通联系，且地下空间各自建设、管理与经营。该模式的产权开发为平面划分，实施时序为建设道路、市政管线、地铁等设施，土地出让后进行地上或地下空间建设(含地下环路，见图2)。其优点为缓解交通拥堵、实现自由连通、方向感较强及系统结构较清晰，缺点为人流量或车流量较少时易造成资源浪费。

图2 线模式地下空间开发模式示意图

从城市规划角度，线性模式地下空间开发应统筹地铁、地面道路、商业及人防建设等方面的协调与衔接；从城市经济发展角度，该模式应遵循地面与地下空间功能相互融合的原则，地下空间步行廊道应选址于重点商业开发网点或功能枢纽节点之间，构成完整的地上、地下网络连接体系；从国防建设角度，线模式应规划协调军用管廊和民用管廊的建设要求，加强城市市政管理单位与驻军单位的交流配合；从道路交通角度，线模式需综合考虑地上交通与地下商业节点的流量匹配，综合权衡商业开发的投资与收益，避免后期产生交通拥堵问题。

1.1.3 网模式

网模式为综合考虑地面综合与地下空间两功能板块的耦合性开发模式，即将某一区域内用地属性相近、开发强度较大的地块与这类地块间的城市道路等进行统一开发。该模式适用性较广，主要依托地面或地下特色功能板块进行综合立体开发，是建立在点、线模式基础上的一种密集式、网络化及高端化的开发模式。其产权开发为立体划分，采用“统一设计、统一建设、产权分离”的开发建设流程(见图3)。其优点为通过统一规划和设计构建整体最优系统方案，有效提高地下空间利用效率；缺点为一次性投入资金较大，融资和管理模式较复杂。

图3 网模式地下空间开发模式示意图

该模式地下空间开发中应尽快建立统一的城市地下空间规划管理体系，解决现状地下空间开发建设中存在的无人管理及多重交叉管理等问题。还应将地下公共空间规划建设统一纳入城市总体规划管理部门，组织编制城市地下空间控制性详细规划、设计导则及管理细则，改变政府部门在城市地下空间开发利用管理中的条块分割现象。此外，政府在地下空间开发管理上应起到宏观指导、推动保障、组织协调、监督服务和行业指导的作用。

1.2 地下空间开发策略

1.2.1 管理策略

在管理对象上，主要针对各类城市地下空间建筑设施，分为综合管理与专业管理，从宏观和微观专业角度增强管理合力。在管理内容上，主要是制定有关地下空间开发建设的各类法律法规、标准规范等，编制执行城市地下空间开发利用总体规划，组织开展相关学术交流与科学研究。在管理体制上，主要针对管理机构和管理体制，分为综合管理机构与专业管理机构，两者相互作用、相互配合以实现管理目标。在管理措施上，主要针对规划建设、使用维护与信息管理，多角度保障地下空间开发的顺利进行(见图4)。

图4 地下空间管理体制

1.2.2 规划策略

作为未来城市建设发展的一部分，地下空间开发建设与利用应遵循科学发展观的要求，从规划上出发，实现环境、资源、经济的和谐统一。其规划策略见表1。

表1 地下空间开发建设与利用的相关规划策略

1.2.3 法律法规策略

对于城市地下空间的开发建设，法律法规是前提及基本保障。法律法规策略见表2。

表2 地下空间开发建设与利用的相关法律法规策略

1.2.4 轨道交通策略

“轨道+物业”的城市发展模式是香港地铁和深圳地铁联合开发成功先例。根据国内外各城市地下空间资源利用与管理经验，联合开发的实施能最大程度地将地铁建设与商业物业开发紧密结合起来，通过不同业务模式的有效结合提升周边地块价值，形成双赢的局面。联合开发参与主体的合作流程见图5。

图5 联合开发参与主体的合作流程

2 轨道交通站点开发研究

轨道交通站点可分为单体站点和群体站点，单体站点根据轨道交通线路途经站点数量又分为单线站和换乘站。其中：单线站为仅有单条地铁线路途经的站点；换乘站为2条地铁线路以上的站点交汇而成的站点；群体站点是由多个距离较近的单体站进行空间上互动，共同承担整个轨道交通站点区域的综合开发利用。单体站点周边500 m范围内为用户步行的最佳距离，群体站点的开发范围可根据区域内单体站点数量进行叠加(见图6、图7)。

图6 单体站开发示意图

图7 群体站开发示意图

城市轨道交通站点综合开发类型可分为商业型站点综合开发、商务型站点综合开发、居住型站点综合开发和综合型站点综合开发，其定位应充分考虑地块周边环境，形成合理且与周边匹配的站点功能定位。1) 商业型站点综合开发。主要以商业开发为主，附有部分商务、娱乐、酒店及居住等功能空间，其轨道交通站点周边多为商业建筑，商业氛围较浓郁，商业空间具有联动性和统一性。2) 商务型站点综合开发。主要以商务(商业办公)为主，附有餐饮、部分商业及酒店等功能空间，其轨道交通站点位于城市CBD或商务区，服务人群主要以商务客群为主，地块内有大量公司聚集，能有效激发区域活力。3) 居住型站点综合开发。主要以生活设施为主，附有蔬菜市场、大型超市、生活商店、部分商业及娱乐等功能空间，其轨道交通站点靠近居住区，服务人群主要为通勤人群，站点通道应设计合理宽度以满足上下班的高峰客流。4) 综合型站点综合开发。该开发模式复合商业、商务、居住及交通等功能空间，轨道交通站点通过大型复合城市节点，形成较综合的区域空间。其开发利用应充分考虑周边环境。

3 地下空间调研方案与分析

3.1 调研依据

调研依据主要以基础性资料和研究文献资料等为支撑，收集相关城市总体规划、地下空间规划、轨道交通规划及轨道交通线路设计等(见表3)，梳理长沙市地下空间和轨道交通发展现状，为后期研究作铺垫。

表3 长沙市地下空间收集资料清单

3.2 技术路线

地下空间调研技术路线见图8。

图8 地下空间调研的技术路线

3.3 调研方法

(1) 调研方法与技术。数据收集调研方法主要采用普遍调查与抽样调查相结合的方式，在调查内容和结果上采用描述性调查、解释性调查及预测性调查的方式，调研技术主要采用查阅相关资料、咨询相关专家和实地观察等方式。

(2) 对问题和资料的分析。将定量和定性分析相结合，其中相关案例研究与问题分析以定性为主，通过一定的量化研究反映问题矛盾，同时对收集的资料进行整理分析，通过文献、专家座谈形成观点和对策。

3.4 调研部门

(1) 地铁设计总院或各工点设计院。了解已建和在建轨道交通建设方案及规划、设计、建设历程。

(2) 长沙轨道交通建设集团。了解长沙轨道交通管理运营机制，熟悉其参与建设和管理的地下空间项目。

(3) 规划局、发展和改革委员会等规划审批部门。了解地下空间规划情况、重点地区地下空间建设情况及运营中存在的问题。

(4) 其他城市轨道交通建设管理部门。了解国内其他城市在轨道交通管理方面的先进理念和方法。

4 案例分析

长沙作为湖南省省会，其经济发展呈快速增长趋势，长株潭一体化的推进将进一步增强长沙对周边城市的辐射力及带动力。下面从长沙地下空间角度出发，调研当地实际运行现状，结合其他城市案例，对长沙地下空间开发提出合适的意见及建议，有序布置各类市政地下设施，促进长沙市地下空间高质量、一体化协调发展。

4.1 规划编制现状

长沙市地下空间规划编制迟滞，主要分为3个节点：2007年在城市层面进行地下空间总体规划和人防工程总体规划；2013年结合轨道建设对沿线地块层面、地下层面商业、公共空间、地上地下一体化等进行规划设计编制和研究；2014年至今对地下空间资源开发利用进行总体和重点片区专项规划(见表4)。

表4 长沙市地下空间现状规划编制调查

4.2 规划管理现状

长沙市地下空间规划管理不完善，主要从四方面进行调研：一是出台技术标准规定；二是报建与管理；三是出台《长沙市地下空间开发利用管理暂行办法》(2014年)；四是地下空间资源相关规划编制(见表5)。

表5 长沙市地下空间现状规划管理调查

4.3 法律法规现状

长沙地下空间辅助性地方法规体系不完整，现有办法和规定只涉及地下空间利用某一方面或仅强调要加强地下空间规划而无详细规定(见表6)。

表6 长沙市地下空间现状法律法规调查

4.4 资源管理现状

长沙市对地下空间采取分部门管理的形式，涉及的部门有10多家，实行多部门分阶段管理，协调衔接较复杂(见表7)。

表7 长沙市地下空间现状资源管理调查

4.5 长沙市轨道交通1～6号线空间布局调研现状

车站埋深情况：1、2号线浅埋车站较多。轨道交通与市政设施及周边地块的协调情况：1号线基本未考虑统筹；2号线个别站点考虑统筹；3～5号线车站统筹；6号线车站及区间均已考虑统筹。轨道交通与市政设施及周边地块存在的问题：将车站与周边市政设施存在的问题分为五类，分别为与市政管线的矛盾、与综合管廊的矛盾、与地下车行通道的矛盾、与地下人行通道的矛盾、与桥梁承台基础的矛盾(见表8)。

表8 长沙市地下空间现状轨道交通站点调查

4.6 长沙地下空间开发优势及建议

开发优势：根据《中国城市地下空间发展蓝皮书(2018)》，从开发建设指标、政策支撑体系、重点工程建设、安全城市评价和可持续发展方面对长沙市地下空间综合实力进行评价，得出长沙是地下空间安全城市之一，具备较大的发展潜力和开发空间。

发展模式：根据实际情况选择不同模式，如长沙首创投资换经营权模式，其中五一广场3个地下空间项目已完成主体建设，可形成约11.67万m2地下商业空间，国金街、五一里地下商业街均已开通。

开发策略：一是健全城市地下空间规划体系，深入推进规划成果落实和有序实施；二是完善地下空间管理办法，规范城市地下空间运维管理，明确权责划分；三是创新地下空间开发模式，建立联合开发机制，激发地下空间开发积极性；四是改革政府机构管理体制，树立一方牵头、多方协调、统筹管理的地下空间管理理念；五是坚持预先统筹、多元协同的思想，科学布局轨道交通与周边设施。

5 结语

通过对地下空间相关理论的介绍，分析其发展模式和开发策略的类型及特征。长沙市地下空间发展模式应根据实际情况选择不同模式，开发策略应从管理、规划、法规及轨道交通等层面切入，通过资料收集归纳分析、现场调研、部门交流反馈等得出科学引导长沙市地下空间有序开发的成果。受篇幅所限，仅对关键点进行分析，具体数据及资料较多，未能一一呈现。