适用后发地区城市人居环境品质和风貌全域管控工具以《茂名市城市设计通则》为例

刘丽鹏

一、研究背景与意义

自21世纪以来，提升城市人居环境品质和风貌成为我国城市建设的主要目标之一。而茂名市，在空间品质上，像大部分中国城市一样，面临着“中式城市病”的挑战；在地域特征上，身为粤东西北后发地区城市的茂名，如何高效提升城市人居环境品质和风貌，需要进一步探索。

广东省长期将城市设计作为提升城市人居环境品质和风貌的重要抓手。但珠三角发达地区和粤东西北后发地区城市设计管理及规划覆盖水平两级分化，后发地区仍将长期缺乏城市设计这一精细化的空间治理工具。茂名市地处粤西，是广东省的后发地区，在城市设计应用管理方面存在的挑战具有典型性。如缺乏编制经费投入，无法大面积开展“区段城市设计”；缺乏专业管理人员，对城市设计成果应用无从下手；缺乏对应的管理机制，致使即便有城市设计也找不到管理应用场景。

为提升茂名市城市人居环境品质和风貌、优化城市空间管理手段，茂名市开展了《茂名市城市设计通则》编制，《茂名市城市设计通则》（下称《通则》）的编制通过现状城市建设情况调研、现状城市管理机制研究、城市管理部门访谈等方式进行了大量的探索，最终提出了适用后发地区的城市设计通则成果体系、编制理念、应用机制、保障路径等具体策略。

二、适用后发地区的城市设计通则制定策略

1.适用后发地区的城市设计通则成果体系

针对后发地区的上述困境，以适用项目、适用管理者、适用国土空间规划管理体系和工程设计管理体系为导向，规划形成“1+3”的成果内容。

“1”即1套研究成果，重点包括研究通则应用场景诉求，明确精细化管理机制。研究人居环境诉求和地域基因，确定空间管控要素。研究保障机制，拟定行动路径促进落地推广。

“3”即3套管理手册。将地方政府易于管控、对城市空间品质影响最大的城市空间进行划分，形成“地块手册、街道手册、开敞空间手册”3套管理手册，以模块图示+条文指引的形式，实现空间设计指引全覆盖。

2.适用后发地区的城市设计通则编制理念

目前大部分地区的城市建设都存在一些观念错位，如关注焦点不重基底、关注经济价值不重人文价值、关注交通效率不重人行体验、关注视觉不重感觉，导致人居环境品质不高。本通则更聚焦于提升“人居环境”的空间要素管控(图1)，并凸显“湾海江湖.伴碧城，岭南街坊.好心人”的茂名地域特色。

图1 聚焦人居环境品质管控要素

（1）从“关注焦点” 转向“关注基底” 的空间引导

通则管控80%的基底空间，基底空间是人们日常生活的主体空间，也是城市特色的母体，对基底空间的关键空间要素进行设计控制，保证城市整体空间品质。而对重点区域则留给重点地段城市设计、建筑设计进行创作。

（2）从“高容积率经济价值” 转向“高品质人文价值” 的地块空间引导

地块手册重点以应对“高容积率、高汽车拥有率、人本空间缺乏问题”，分别对4类区域的16项要素进行了图文模块指引设计。如制定“20%的层高阶差率”、40%～60%的高层 “通透率”等控制，保障高容积率背景下的空间品质。

（3）从“车行交通空间” 转向“休闲慢行空间”的街道空间引导

街道手册重点以 “还路于民、宜行清爽、安全有序”为导向，分别对5类街道的10项要素进行了图文模块指引设计。如规范彩色人行过街、连续绿道、港湾公交、多杆合一、智慧设施、街角公园等人性空间。

（4）从“漂亮壮观的观赏空间” 转向“生态宜人的体验空间” 的公园广场空间引导

开敞空间手册重点以 “更自然、更健康、更人文、更亲老亲幼”为导向，分别对4类广场公园的20项要素进行了图文模块指引设计。如生态亲水驳岸、入口密度、开放式边界、开敞尺度比例、老幼空间比例等控制。

3.适用后发地区的城市设计通则应用机制

（1）从“繁杂高深”的区段城市设计转向“精简通用” 的全域通则式管理成果

为应对后发地区编制经费投入不足、专业管理人员不足的地区实情，以实用、精简为导向，采用“索引图表+图示条文”的手册成果形式。索引图表对城市地块、街道、开场空间全覆盖，并通过索引与图示条文的控制要求链接，实现通用式全覆盖管理。

（2）从“技术指引式”转向“管理应用式” 的通则

以往的《通则》大部分仅仅作为城市设计、方案设计的技术参考，未能融入建设管理机制。通过梳理国土空间规划管控体系、工程设计管理体系，控规可通过增加“城市设计通则索引图表”的形式与城市设计通则“手册”链接，形成“控规+通则” 的法定规划成果，与国土空间规划管控体系机制链接。

具体项目的建设管理，将控规条件与项目对应的通则图示条文一并作为规划条件内容，并在“规划许可、建设设计”层面进行审查，与工程设计管理体系机制链接（图2）。

图2 与建设管理的衔接机制

（3）从“适用学科”转向“适用项目” 的管控要素体系

以往的管控要素的分类大部分按专业分类，仅设计师能懂，但管理者、建设者不好用。通则以项目整体性、使用便利性为导向，按“地块、街道、开敞空间”三类项目分类进行管控，从而更方便企业、政府各部门的理解和使用。

4.配套机制和行动路径

（1）提出一揽子配套机制，强化通则实施机制。编制通则管理办法、街道空间管理办法，形成机制保障。应对部门普遍面临“人少事多”的问题，引入“地区设计师”“全过程工程咨询”等模式强化地方专业力量。

（2）拟定地区特色项目计划，搭建通则试用平台。梳理茂名全域空间价值节点，形成“好心茂名路线”品质提升系列项目计划，项目的建设同时也是通则推广实施的试用平台。

三、结论与展望

城市设计是城市人居环境品质和风貌全域管控的重要工具，但先发地区和后发地区在管控基础、管控条件上存在着较大差异，后发地区的城市设计应顺应当地的环境和机制特征制定管用、易用的内容和机制。在成果上需面向项目管理符合易读、易用的需求，在理念上需关注人居环境品质和特色风貌塑造的关键要素，在机制上需与现有的国土空间规划管理机制、工程建设管理机制有机融合。