三元参与理论视角下怀柔科学城建设现状分析及发展对策建议

陈海燕，李海丽，曹 静，吴瑞娟

（北京科学学研究中心，北京 100089）

科学城是科技园区、高新区、科技工业园区的升级版，是国家创新驱动发展战略的重要组成部分。2017 年2 月24 日，习近平总书记视察北京时提出要抓好怀柔科学城建设。抓好怀柔科学城的建设对国家和北京都具有重要的战略意义。从国家层面来讲，怀柔科学城是北京怀柔综合性国家科学中心的核心承载区，要承担综合性国家科学中心的使命，成为提升国家核心竞争力、建设创新型国家的载体；从北京市层面来讲，怀柔科学城作为北京市建设全国科技创新中心主平台的“三城一区”之一，承担着引领北京转型升级高质量发展的使命。

1 怀柔科学城建设背景

怀柔科学城于2017 年正式开始建设，对标日本筑波科学城从1968 年动工至1980 年基础设施基本建成，目前怀柔科学城处于基础设施建设阶段。已有的针对怀柔科学城的研究主要集中在3 个方面：一是关于国内外科学城建设经验对怀柔科学城启示的研究，如王海芸［1］研究了日本筑波科学城的发展情况及其对怀柔科学城建设的启示；丁帅［2］研究了法国格勒诺布尔科学城大科学装置集群建设等方面经验及其对怀柔科学城建设的启示。二是关于怀柔科学城发展规划的研究，如朱东等［3］从促进科学与城有机融合的角度探讨了怀柔科学城规划编制的思路；翁阳［4］对怀柔科学城总体设计开展了基于使用主体时空行为适应性的方案评价分析。三是关于怀柔科学城建设最新进展及意义的研究，如大科学装置建设进展情况以及如马文良［5］研究的创新小镇入驻情况等。而本研究借助贯穿科学城建设始终的三元参与理论，从政府、大学科研机构、企业三方视角梳理怀柔科学城建设中存在的问题，系统地提出了“十四五”时期怀柔科学城发展的对策建议。

2009 年6 月，中国科学院与北京市政府签署《共建中国科学院北京怀柔科教产业园合作协议》，怀柔科教产业园区上升到院市合作层面。2011 年，中科院与北京市签署了院市共建北京综合研究中心协议，为在怀柔建设依托大科学装置的综合性研究中心迈出了第一步。2017 年2 月，习近平总书记视察北京后，怀柔科学城成为北京建设全国科技创新中心主平台之一。2017 年5 月，国家发展改革委、科技部批复同意建设北京怀柔综合性国家科学中心，是继上海张江、安徽合肥之后我国第3 个综合性国家科学中心。2017 年9 月，党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》，指出要围绕北京怀柔综合性国家科学中心、以中国科学院大学等为依托的高端人才培养中心、科技成果转化应用中心三大功能板块，集中建设一批国家重大科技基础设施，打造一批先进交叉研发平台，凝聚世界一流领军人才和高水平研发团队，取得世界一流创新成果，引领新兴产业发展，提升我国在基础前沿领域的源头创新能力和科技综合竞争力，建成与国家战略需求相匹配的世界级原始创新承载区。2019年12 月，《怀柔科学城规划（2018 年—2035 年）》发布，怀柔科学城规划占地面积100.9 km2，围绕物质、空间、地球系统、生命、智能等五大科学方向的成果孵化，着力培育科技服务业、新材料、生命健康、智能信息与精密仪器、太空与地球探测、节能环保等“高精尖”产业，构建“科学设施—基础研究—应用研究—技术开发—成果转化—高精尖产业”的创新链。

2 三元参与理论

20 世纪70 年代以来，政府、大学科研机构和企业三方在技术创新和成果转化方面都出现了一些新问题：政府面临经济增长、地区经济发展不平衡、国际竞争力减弱、社会失业等问题，需要通过持续的技术创新培育新的产业和企业，从而减缓这些问题；大学科研机构面临着经费短缺及所培养的学生难以适应社会和经济发展的问题，需要面向经济领域寻求解决问题的出路；企业由于新技术革命的迅速发展，要获得更大利润不得不竞相开展技术创新，但由于自身研发实力有限，需要与大学科研机构合作。在三方强烈的意愿刺激下，1993 年6 月，国际科技工业园协会第九届世界大会正式提出了政府、大学科研机构、企业三方参与的三元参与理论［6］，主要描述政府、大学科研机构、企业三方参与科学城建设，促进区域发展的一种多元组合关系。其中，政府是科学城环境的创立者，通过打造科学城创新政策文化氛围、建设公共基础设施配套等合理配置创新要素，为科学城创造良好环境；大学科研机构是技术和人才之源［7］，依托科研经费和政府优惠政策开展R&D 活动，为科学城提供创新成果、高新技术创新和创业人才；企业是资金的提供者和市场的开拓者，通过与大学科研机构合作开发高科技产品，促进技术创新与市场需求有效结合，推动区域经济发展［8］。三者的关系具体如图1 所示。

图1 科学城建设发展的三元参与理论框架

近年来，三元参与理论已经成为优化大学科技园、高科技园区等发展的重要理论指导。Etzkowitz［9］提出大学、政府、企业是创新活动的核心，三者的融合是孵化器将技术和商业理念发展成一系列企业的关键。Inzelt［10］探讨了匈牙利经济转型期在特定的系统中政府如何促进大学与企业之间的伙伴关系。刘军山等［11］提出大学科技园的发展必须是在大学、政府及企业博弈的条件下才能更合理地进行。潘照安［12］基于三元参与理论，分析了深圳高新园区发展状况及未来前景。杨连俊［13］运用三元参与理论，以苏州工业园区为研究个案，明确了政府、大学科研机构和第三部门的主体地位及其分别应该担负的责任，为科技园区的进一步发展铺平了道路。赵艳华［14］基于三元参与理论分析了大学科技园对区域经济发展的影响。苏菡丽［15］以苏州经贸大学科技园为例，分析了三元参与理论下高职院校大学科技园的运行模式，并提出苏州经贸大学科技园下一步努力方向。赵东霞等［16］通过比较研究政府、大学、企业在大学科技园建设中的作用，将大学科技园创新模式分为大学主导型、产业（企业）推动型、政府引导型3 种，用于指导大学科技园的建设。

3 基于三元参与理论的怀柔科学城建设现状分析

2017 年至今，怀柔科学城建设取得了重大进展。在重大项目推进方面，高能同步辐射光源等5 个大科学装置实现全面开工，材料基因组等5 个第一批交叉研究平台进入设备安装调试阶段，11 个科教基础设施和第二批8 个交叉研究平台全面落地。此外，在政策制定、创新平台搭建、城市服务配套（住房、教育、医疗、交通、市政和生态等）方面均取得了显著进展。借助三元参与理论，从科学城建设核心主体——政府、大学科研机构、企业视角分析怀柔科学城建设存在问题，如图2 所示。具体分析如下。

图2 基于三元参与理论的怀柔科学城建设存在问题分析

3.1 政府：创新环境方面问题

3.1.1 管理机制不畅，服务科学城建设效率低

管理体制机制不顺畅在一定程度上影响了怀柔科学城建设的进度，主要原因是管理主体较多，管理职能界限不够清晰。与怀柔科学城建设密切相关的主体包括：市发展改革委，市规划自然资源委、市科委、市教委、市卫健委等市级部门，以及怀柔科学城管委会和怀柔区政府、密云区政府等市委市政府派出机构和区级部门，各部门职责如图3 所示。管理主体多、环节多、层层审核，导致项目推进中带来决策耗时长、管理效率低等问题，如中科院某所拟落地怀柔科学城，首先走市科委程序，然后再走市规划自然资源委程序，再走其他程序，过了2年项目才批准落地，已经错过落地窗口期。

图3 怀柔科学城管理主体及职责

3.1.2 生活服务配套不足，不利于高端国际人才集聚

怀柔科学城建设目标是打造世界级原始创新承载区，需要集聚全世界高端科研人才从事基础科学研究，但目前尚不具备吸引国际人才的生活环境［17］。一是对外交通体系不够完善，高速公路呈现阶段性拥堵，轨道交通服务水平有限，中科院科研人员每天从中关村往返怀柔大概需4 个小时；二是基础设施薄弱，如电网设施供给能力和稳定性不能满足大科学装置运行需要；三是公共服务难以满足科研人员需求，市级层面重点的教育、医疗、住房等资源配套不足；四是国际化氛围需提升，世界级科普馆、国际人才社区等缺乏。

3.2 大学科研机构：技术和人才方面的问题

3.2.1 大学科研机构不足，向科学城提供的人才和技术非常有限

从国内外科技园区和科学城的发展来看，大学科研机构为其发展提供人才和技术支持，如美国硅谷的斯坦福大学、我国台湾新竹的台湾工业技术研究院等，但怀柔科学城在这方面还比较薄弱。一是大学科研机构偏少，目前怀柔科学城拥有中国科学院大学（雁栖湖校区）、中国人民解放军战略支援部队航天工程大学2 所大学，中科院北京纳米能源与系统研究所、北京应用数学研究院2 家新型研发机构，中科院电子学研究所、中国科学院北京综合研究中心、中科院空间科学中心3 家科研院所，与中关村科学城内17 所“双一流”高校和百余所央属科研机构的规模差距巨大，与筑波科学城拥有29 家公共教育机构、研究机构的规模同样差距明显［1］。二是这些大学科研机构启用时间较短，如中国科学院大学（雁栖湖校区）于2013 年启用［18］，中科院北京纳米能源与系统研究所2020 年9 月正式整建制迁入怀柔科学城并开始投入运营［19］。

3.2.2 科技资源共享机制不完善，不利于合作创新

大科学装置集群将成为怀柔科学城的“硬支撑”，目前部分交叉研究平台即将投入运行，5 个大科学装置预计到2025 年将全部建成并投入使用。对于怀柔科学城来说，一方面需要依托大科学装置群开放共享加强国际科技合作，另一方面需要依托大科学装置群开放共享加强同企业合作，带动地区经济转型。目前，大科学装置和交叉研究平台开放共享机制不够完善，一是关于大科学装置群开放共享缺乏顶层设计，如大科学装置由中科院、北京大学等建设主体负责运行管理，怀柔科学城如何整合这些资源尚无明确的规划；二是大科学装置和交叉平台开放共享的对象及收费均未明确。

3.3 企业：产业结构支撑不足，企业创新能力弱

怀柔科学城企业的实力相比政府、大学科研机构更为薄弱，要承担起转化科技成果、稳定就业、增加税收等职责面临的挑战较大。具体来看：一是经济基础薄弱，2018 年怀柔区、密云区的生产总值（GDP）分别为309.3 亿元和300.2 亿元1），合计占中关村科学城的9.4%［20］14,28,32；二是产业结构支撑不足，怀柔科学城的前身是成立于1992 年的北京雁栖经济开发区和密云经济开发区B 区，区域内产业结构以制造业为主，雁栖开发区汽车制造、食品饮料和包装印刷三大产业产值占七成左右，密云开发区云西组团汽车工业产值占比达九成；三是创新能力较弱，2018 年怀柔区、密云区的专利申请量分别为2 259 件、1 055 件，合计占中关村科学城专利申请量的4.0%，技术合同成交额分别为21.6 亿元、10.2 亿元，合计占中关村科学城技术合同成交额的1.8%［20］132-133。

4 基于三元参与理论的怀柔科学城发展对策建议

通过上述对政府、大学科研机构、企业在怀柔科学城建设中发展现状中存在问题分析可以看出，政府、大学科研机构、企业是科学城建设的重要主体，它们各自发挥作用及其之间的合作是推动科学城建设稳定的“三角架”,可以说怀柔科学城的腾飞这三者缺一不可。对“十四五”时期怀柔科学城的发展提出如下对策建议。

4.1 发挥政府作用方面

4.1.1 理顺管理机制

作为政府主导建设的科学城，怀柔科学城需要理顺政府层面的管理机制。一是建立重大事项联席决策机制。目前怀柔科学城不仅大科学装置项目需要加快建设，电力、道路、住房、教育、医疗等各项配套设施建设项目建设要求同样迫切，每个项目建设中都可能遇到各类问题，为此建议建立联席会议制度，由市领导、各部门主要负责人参加，定期针对相关重大事项快速决策。二是清晰各部门职责权限，强化怀柔科学城管委会责任担当。由于怀柔科学城管委会是专门为怀柔科学城建设和管理而成立的，建议强化怀柔科学城管委会的责任担当，从市发展改革委、市科委、怀柔区政府、密云区政府等部门抽调人员在怀柔科学城管委会工作，避免这些部门相关人员除了负责怀柔科学城工作外还负责其他事务，保证专人负责怀柔科学城建设工作，这样一方面降低部门之间沟通成本，另一方面怀柔科学城管委会可以更全面负责怀柔科学城建设工作，有利于协调推动各项重点任务落实，提高管理工作效率。

4.1.2 打造适合科研人员工作生活的配套环境

要吸引全球顶尖的科学家，怀柔科学城的工作生活配套环境要符合科研人员需求。一是加强公共服务配套。如建设国际一流的学校、医院等，加快建设轨道交通、高速公路，加快5G 信息基础设施建设等，加强科学城内外创新要素的空间连接，增强区域协同创新，积极融入到全球创新网络中。二是加强人文环境建设。科研人员对文化艺术的享受与普通百姓不一样，科学文化艺术熏陶对于激发科研人员创新至关重要，因此建议加快布局科学长廊、科普基地、科学馆、文化馆等科学基础设施和文化设施；定期开展科普展览，与在京大专院校、剧场、剧院建立长期紧密的合作关系，定期举办学术讲座和文艺演出、摄影展、美术作品展等欣赏活动，激发创新活力，形成人人皆可创新的社会氛围。三是加强海外人才服务。据统计，筑波科学城2 万余名科研人员中，外籍科研人员占25.9%［1］；法国格勒诺布尔科学城每5 个居民中就有1 名学生，15.4%的学生来自国外［2］。按计划，到2025 年，在怀柔科学城工作的中科院人员将达到3 个“万人量级”：固定研究人员超万人，流动研究人员超万人，中国科学院大学在校学生超万人［21］。同时，随着大科学装置和交叉研究平台投入使用，怀柔科学城外籍人才将大幅增加，需要建立适合国际人才工作生活的配套环境，如优化外国人才工作居留许可证、审批流程，逐步实现“一窗受理”；发布面向外国人的生活指导手册，主要道路、公共设施、信息发布点与学校网站使用中、英、日、韩、法等文字；建设国际人才社区等。

4.2 发挥大学科研机构作用方面

4.2.1 积极推动大学科研机构等创新主体入驻怀柔科学城

大学科研机构要成为人才和技术的策源地，需要有足够的创新主体支撑，为此，首先要推动央属、市属高校院所入驻怀柔科学城；其次积极引入行业研究机构，因为大学科研机构基本上属于国家公立机构，引入行业研究机构一方面充实了科学城的科研实力，另一方面这类机构的成果更接近成果转化阶段，有利于将大学与企业链接起来，形成“研发—转化—生产”的完整链条；最后，积极争取国内外“高精尖”龙头企业在怀柔设立研发机构。

4.2.2 推动大科学装置和交叉研究平台开放共享

大科学装置和交叉研究平台是怀柔科学城的核心资源，建议以大科学装置和交叉研究平台的开放共享为抓手促进科技资源共享，实现大学科研机构和企业合作。首先，将所有大科学装置和交叉研究平台整合到一个公共平台上，展示大科学装置和交叉研究平台科普、共享、成果等全部信息。其次，在大科学装置和交叉研究平台共享方面，一方面向国内大学科研机构、企业等各类创新主体开放，其中对于大学科研机构来讲，用户通过专家评审免费获得实验机时，实验结果论文必须公开发表，如涉密的则需备案，而对于企业用户来讲，同样可以申请做实验，但由于研究结果是保密的，所以必须付费；另一方面大科学装置和交叉研究平台向全球开放，吸引国内外顶级科学家使用大科学装置，加强同顶级科学家的深度交流合作，共同实现重大科学问题的突破，建议如果是国际合作项目可以申请免费，否则需支付费用。

4.3 发挥企业作用方面

4.3.1 优化产业结构

怀柔科学城产业基础以制造业为主，且创新能力不足，未来需整体优化产业结构，加强与大学科研机构创新资源链接。一是提升现有产业创新能力，对于纳米、生物医药等产业，要加强与大学科研机构的联系，如委托研发、合作研发等，提升已有产业的创新能力；二是围绕大科学装置、交叉研究平台等布局衍生产业，如发展科学仪器产业，解决我国对国外科学仪器的依赖，以及发展深度科普产业，打造特色研学小镇，让更多的人了解怀柔科学城，打造品牌优势；三是发展与怀柔地区功能定位相关的产业，围绕怀柔区“1+3”发展战略布局相关产业，如发展科幻影视产业，将科技与影视融合。

4.3.2 引入和培育企业

吸取日本筑波科学城的教训，怀柔科学城建设仅仅引入大学科研机构是不够的，这并不能让科学城活跃下去，要引导企业，包括上下游产业和为科研服务的传统机械电子加工业的企业在怀柔科学城集聚发展。一方面，加大对创新型企业、世界500强企业、大型央企地区总部、带动作用突出的企业等的引入力度；另一方面，加大对科学城内企业的培育力度，培育新技术企业，鼓励企业组建研发机构，支持企业设立院士工作站、博士后科研工作站等科研工作站。

4.3.3 搭建创新平台对接大学科研机构创新资源

搭建各类创新平台促进企业和大学科研机构的合作。建立众创空间、孵化器、加速器等全链条孵化平台；搭建创新创业服务平台，集成推送产业技术协同创新、科技基础设施共享、创新政策落实、科技投融资、开放创新合作、“双创”服务等创新服务资源；加快搭建多层次多渠道科技投融资平台，引入各类金融机构，构建多元资金供给体系，促进资本有序自由流动；加强知识产权服务，扶持知识产权运营服务机构，推广知识产权质押融资等。

5 结论

怀柔科学城的建设对国家和北京都具有重要的战略意义。本研究基于三元参与理论分析怀柔科学城建设中政府在创新环境营造、大学科研机构在技术和人才提供、企业在开拓市场方面存在的问题，基于三元参与理论提出如下对策建议：在发挥政府作用方面，变管理为服务，加强政策环境和生活环境营建；在发挥大学科研机构作用方面，推动大学科研机构落户怀柔，以大科学装置为抓手促进科技资源开放共享；在发挥企业作用方面，优化产业结构，引入和培育企业，搭建创新平台对接大学科研机构创新资源。研究成果可为北京市“十四五”规划编制提供参考，并为相关政策制定提供依据。

本研究从建设主体视角分析怀柔科学城建设中存在的问题及对策建议，随着怀柔科学城建设的不断深入，未来研究可以考虑从各主体协同的视角分析存在的问题，并提出对策建议。

注释：

1）鉴于怀柔科学城统计数据尚未发布，用怀柔区、密云区数据说明相关问题。后同。