非传统安全视域下高校安全治理困境研究

2021-07-17徐明春

黑龙江教育·高校研究与评估 2021年6期

徐明春

摘要：高校安全稳定是和谐社会的重要组成部分，关系着高校能否完成立德树人的根本任务以及能否正常履行人才培养等基本职能。非传统安全事件对高校安全治理工作、高校安全稳定提出了新挑战。文章着眼于基础层面对高校非传统安全事件与高校安全治理进行研究，梳理了非传统安全视角下高校安全治理体系与能力建设的困境，阐述了非传统安全视角下高校安全治理的新内涵以及走出困境的路径。

关键词：普通高校;安全治理;非传统安全

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2021）06-0009-04

高等学校是培养社会主义事业建设者和接班人的摇篮，承担着立德树人的根本任务。据统计，截至2018年，高等教育在学总规模达3 833万人，即将迈入普及化发展阶段[1]。与高等教育规模不断扩大的同时，高校非传统安全事件不断增多，威胁日渐凸显，并与传统安全威胁相互交织、日益复杂，给高校安全治理带来了新威胁，高校安全治理体系与能力现代化建设面临更大挑战。

一、人類对安全的追求由来已久

“安全”是由“安”与“全”组成的复合词。《辞海》对“安”字的第一个释义就是“安全”，并举了《国策齐策六》中的一句话作为例证“今国已定，而社稷已安矣”。《易经》云“是故君子安而不忘危，危而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国家可保也”。此处表达的意思就是安全，包括“身安”和“国家可保”，即人身安全和国家安全。从内涵上看，安全是指主观上没有恐惧，客观上没有威胁;安全追求的终极目标是人之为人所必需的生命、财产与生存环境的确保。

二、非传统安全与高校安全治理研究述评

（一）国内研究情况

以CNKI数据库为搜索来源，截至2020年3月20日，剔除征稿启事、会议通知等非学术性及非直接关联性文献，以“非传统安全”和“高校”为关键字精确匹配，2010年-2020年共搜索到16篇文献，其中，全国教育

科学规划课题2篇，省级教育科学规划课题3篇。成果主要体现在：（1）非传统安全与校园安全管理。张婷、姜毅（2019）以非传统安全事件的内涵为切入点，论述了校园非传统安全事件的发展演化机理，指出了应对非传统安全事件的管理困境[2]。（2）非传统安全与校园舆情管控。程桂龙（2016）把网络舆情作为校园非传统安全现象的研究对象，按照事前重预警、事中重应急、事后重反馈的原则构建了非传统安全视域下普通高校学生网络舆情管控机制[3]。（3）非传统安全与大学生安全教育。陈润等（2015）以问卷调查为基础，分析了大学生的非传统安全认知、应对能力，拓展了大学生非传统安全教育的途径与内容[4]。（4）非传统安全与文化安全。花明等（2014）以大学生文化倾向为研究对象进行问卷调查，提出了高校文化安全应对之策[5]。

（二）国外研究情况

美国是校园安全问题较多的国家，也是较早探索并采取有效方法保障校园安全的国家之一。凯瑟琳·布彻（Katherine Buche）等（2005）在梳理了校园安全治理详细内容的基础上，认为校园安全治理不仅要解决打架斗殴等问题，还要处置侮辱、嘲笑、戏弄等影响校园安全问题。凯文·詹尼斯（Kevin Jennings）（2010）认为，安全的校园不但要保证师生的人身安全，还要保证师生心理安全。家长、学生、高校等各方均应了解校园安全状况，参与安全隐患整改。比利·加斯蒂奇（Billie Gastic）（2010）认为，教师和学生在校园安全治理方面应积极展开合作，努力杜绝携带武器进校园等严重校园安全隐患。肯尼斯·川普（Kenneth S.Trump）（2011）主张，学校应鼓励教师、家长和学生全方位参与校园安全治理中来，确保校园安全[6]。

（三）国内外研究情况简评

国外学者对高校安全治理的研究起步较早，并总结出了切实可行的措施，形成了完善的校园安全治理对策。国内学者对高校校园安全治理的研究起步较晚，从不同角度对高校校园安全进行研究，并取得一定成就，但专门就高校安全治理体系和能力建设研究的文献数量还比较少（5/16），研究大多聚焦于大学生安全教育层面（10/16），对高校安全治理方面的研究比较少（1/16）。

三、非传统安全与高校安全治理

（一）非传统安全的溯源

传统安全主要包括军事安全与政治安全，长期以来等同于国家安全。传统安全威胁一般是指国家主权独立受到威胁、领土完整遭到破坏。非传统安全威胁是相对于传统安全威胁而言的，是指除政治安全威胁和军事安全威胁之外的其他对主权国家以及人类整体生存与发展构成的威胁[7]。从国际政治和国际关系角度

看，“冷战”后各国军事威胁降低，经济、文化、社会发展等内容成为安全关注的新领域，即安全问题不再仅仅限于政治、军事冲突，而是扩展到经济安全、文化安全、生物安全、暴力恐怖等非传统安全领域。非传统安全日益受到世界各国重视，并将其作为传统安全策略的补充。

新中国成立后，国家安全一直是重中之重。世纪之交发生的亚洲金融危机、能源危机、恐怖主义等一系列非传统安全事件加速形成了我国新安全观。2003年的“非典”卫生公共安全事件成为我国对安全新认知的起点。2020年的新冠肺炎疫情为我们在生物安全和公共卫生安全方面敲响了警钟。习近平总书记强调，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，必须既重视传统安全又重视非传统安全，构建包括经济安全、文化安全、社会安全、生态安全、资源安全等在内的国家安全体系，要坚持总体国家安全观，统筹传统与非传统安全，努力构建人类命运共同体。

（二）高校传统安全问题和非传统安全问题

1.高校传统安全问题。国内学者对高校传统安全问题的研究比较多。王宇锋认为，高校校园安全是指师生在学校的人身和财产安全，其威胁主要来自两个方面：一个是外部威胁，如外来入侵和自然灾害;另一個是校园安全事故、校园暴力等内部威胁[8]。陈银兰认为，校园安全是指师生在校期间不受外来伤害，保障师生员工人身财产和学校教学等方面的安全，营造安全稳定和谐的校园环境[9]。综上所述，高校传统安全问题是指在校园及周边发生的针对高校的安全事故以及针对师生员工的暴力伤害案件和公共危机事件等。

2.高校非传统安全问题。非传统安全视域下校园安全治理是随着非传统安全问题的出现并因人们的安全意识观念逐渐深化而逐步进入人们视野的一个课题。当前，国内外各种非传统安全威胁凸显，给高校安全治理带来了严峻挑战。不仅高校内部存在非传统安全威胁因素，如学分制改革和后勤社会化引发的矛盾，而且国内外各种非传统安全威胁因素也不断折射到开放的大学校园中，同时，消防安全、人身安全、财产安全、招生就业等传统安全问题处置不当也会转化为非传统安全问题。

高校比较典型的非传统安全因素表现在以下方面。一是政治安全。政治安全体现在教书育人上就是要培养具有坚定正确政治方向的社会主义事业建设者和接班人。习近平总书记强调高等教育要为人民服务、为党治国理政服务、为特色社会主义制度服务、为现代化建设服务。二是意识形态安全。意识形态工作是我们党一项极端重要的工作，它挑战的是人们的政治信仰，争夺的是社会主义事业的建设者和接班人。青年学生思想活跃，易受各种思潮影响，确保大学生思想意识形态安全是新时代对高校校园安全治理提出的更高要求。三是公共卫生安全。如2003年的“非典”和2020年的新冠肺炎疫情就给学校带来了安全隐患。四是网络和信息安全。大数据时代的信息泄露、电信诈骗等引发的人身伤害和财产损失，是传统安全问题在网络信息时代的新表现。此外，还有经济安全、金融安全、文化安全、心理安全、师生关系异常引发的安全问题，以及境外敌对势力对校园的渗透、暴力恐怖活动对校园影响，宗教极端主义、民族极端和分裂主义对高校的思想文化渗透，国内外重大政治事件等热点和敏感问题对校园安全稳定的影响。

（三）非传统安全视域下高校安全治理的新内涵

1.高校安全治理的价值目标要服务于立德树人根

本任务。高校校园安全治理是高校治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。高校的根本任务是立德树人，基本职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承。高校校园安全治理体系作为高校治理体系现代化建设重要的组成部分，必须服从并服务于高校立德树人的根本任务和四项基本职能。新时代要求我们必须树立“综合安全观”，统筹非传统安全和传统安全，更加重视非传统安全对大学校园安全的挑战，从更加广阔的政治、经济、文化安全的视角来观察、分析、识别高校校园面临的安全威胁，从保证完成高校立德树人根本任务的高度出发审视高校校园安全治理的价值目标，从综合安全的角度出发建设现代化的高校校园安全治理体系和治理能力。

2.高校安全治理的新内涵。理解高校校园安全治理的新内涵需要明确五大问题，即安全的治理对象是什么（what）、安全治理为谁服务（whom）、安全治理的主体是谁（who）、怎么治理（how）、治理的效果如何（outcome）。

一是高校安全治理的对象是什么（what）。现实生活中，“灾难”“危机”“危险”“风险”“威胁”“突发事件”等均是高校不安全的“危险源”。高校安全治理需要应对的威胁主要有三方面：一是来自校园外部的、从国际到国内、从国家到校园的危险源;二是来自校园内部的一般共有的危险源;三是来自校园内外部相结合的危险源，即校园与外部相关联的特定区位与区情引发或存有的特殊危险源，如经济安全、文化安全、公共卫生安全、暴力恐怖事件等非传统安全因素给校园带来的威胁。

二是高校安全治理为谁服务（whom）。高校安全治理的服务对象包含师生员工的人身财产安全、校园安全、社会安全和国家安全四个维度。安全治理主导价值目标分为微观、中观、宏观三个层次。微观层面是保障师生员工的人身、财产安全。中观层面是保障校园安全，保障正常的教学科研秩序。宏观层面是保障高校完成立德树人根本任务，服务于国家和社会的长治久安。

三是高校安全治理的主体是谁（who）。关于高校安全治理的责任主体，我们认为，高校安全治理应更加强调多元主体的参与互动，即高校不再是维护校园安全的唯一主体，教师、学生、驻校商业组织、公共安全部门、街道社区、私人机构，甚至个人也成为校园安全治理的力量。主体虽然多元化，但政府和高校，尤其是政府公共安全部门和高校安全管理部门依然是重要的行为主体，处于主导地位，发挥主要作用。

四是如何治理（how）。这是一个技术路线问题，即设计和建构以政府为指导，以高校为主体的师生员工、驻校商业组织、公共安全部门、街道社区、私人机构、个人力量共同参与互动的立体安全治理体系，有创意、有组织、有计划、有步骤地开展与实施各项工作。

五是治理的效果如何（outcome）。即校园安全治理的绩效评估体系。高校安全治理工作包括建立立体化组织体系、强化安全教育、培植安全文化、拟定防护措施、添置防护工具、应对灾险事件等，这是一个有计划、有组织、有领导和有控制的过程。“治理效果”要求建立一套校园安全治理工作绩效的考核和评估机制。绩效评估要明确三方面的内容：一是绩效评估实施主体，即谁来负责评估工作。二是绩效评估的对象，即高校安全治理绩效评估将对谁开展。三是绩效评估的内容，即对高校安全治理的哪些内容进行评估。除了高校传统校园安全要求之外，还应该加上非传统安全因素对校园安全的威胁，建立包含安全意识、安全心理、安全教育、安全培训等方面的全方位的评估体系。

教育部等八部门发布的《关于加快构建高校思想

政治工作体系的意见》指出，建设高校安全稳定体系就是要强化高校政治安全，认真落实意识形态工作责任制;加强国家安全教育，建立健全国家安全教育长效机制;筑牢校园安全防线，切实保护学生生命安全、财产安全、身体健康;健全安全責任体系，完善预警预防、综合研判、应急处置、督查报告、责任追究等工作制度[10]。

综上所述，高校安全治理是在党委领导下，坚持综合安全观，坚持多元主体参与，持续降低校园传统安全威胁，充分关注非传统安全挑战，以国家安全和社会安全为导向，以保障师生员工安全为基础，以保障校园正常教学科研生活秩序为依托，保障高校完成立德树人的根本任务和正常履行基本职能。

四、高校安全治理体系与能力建设的困境

当前，高校安全治理体系和能力建设方面存在诸多微观层面的难题，导致难以用更加优化的方式配置安全治理资源和实施安全治理活动，其困境可以概括为“理念错位、法律缺位、目标缺项、部门缺合”。

（一）理念错位

当前校园安全工作更多的是学校内部的垂直管理行为，在非传统安全威胁日渐凸显的形势下，高校安全工作如何在理念上实现由“管理”向“治理”的转变是亟待解决的问题。从公共管理角度看，管理是权力的单向行使，是通过权威、命令、规范等方式自上而下的运行;治理更强调行政管理力量与社会力量的合作，强调上下左右互动的过程。

安全治理是指安全管理机关在进行安全管理的同时，动员社会组织、公众和个人共同参与，以达到安全与秩序的过程。安全治理强调专责机关、社会组织、公众和个人对安全治理活动的共同参与，是合作式治理，其旨在安全专责部门与社会组织、公众等多元主体在发现安全问题、解决安全问题上的合作和互动。高校安全治理强调校内外行为主体的关联、互动，强调高校、师生员工、家长、政府部门、社区组织等机构和个人等多元主体的积极参与、良性互动。高校不再是维护校园安全的唯一主体，教师、学生、驻校园商业组织、驻地公安部门、街道社区、私人机构，甚至个人也成为校园安全治理的力量并发挥着重要作用，校园安全治理不再是高校内部管理权力的单向、自上而下的运行，而是突出各种维护校园安全力量的协调和互动。维护校园安全的主体虽然是多元的，但是无论如何，政府公共安全部门和高校依然是高校安全最主要的行为体，并在校园安全治理中的处于主要地位，发挥着主导作用。

（二）法律缺位

法律缺位是指高校安全治理过程中所具有解释力与规范力的法律文本缺失，其导致校园安全治理活动缺乏必要的合法性、强制性与规范性。

第一，《校园安全法》缺位。目前，我国校园安全立法处于缺位状态，相关安全条款分散在各个法律和行政规章之中，难以形成安全治理长效机制。长期以来，我国高校校园安全治理基本上处于一种应急模式：当校园发生严重案件时，教育行政机关和公安机关等上级部门就会通过文件要求高校健全保卫组织、加强安保力量、加强校警合作等;一旦承平日久，就会懈怠。校园安全治理基本上处于“松散—紧张—松散”的循环状态。虽然这些整顿安全的文件对高校安全治理工作作了相关规定，但是由于其具体适用范围、领域、对象、条件、方式等都有特殊规定，与由最高权力机关正式颁布实施的《校园安全法》相较，缺乏应有的解释力、规范力与约束力，因此强制性和威慑力有所欠缺。

第二，现有相关法律法规无法有效指导当前高校安全治理工作。目前，高校安全管理的法律依据是国务院颁布实施的《企业事业单位内部治安保卫条例》（中

华人民共和国国务院第421号令）（以下简称《条例》）。但是，该《条例》第二十二条明确指出“机关、团体的内部治安保卫工作参照本条例的有关规定执行。高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定”[11]，即高校的安全管理工作被排除在这部法律规范的范围以外，处于无专门法律可依的状态。

（三）目标缺项

目标缺项是指当前校园安全治理的价值目标定位没有紧扣高校立德树人的根本任务和基本职能，即当前高校校园安全管理的价值目标仅仅聚焦于校园实体环境安全，如陈银兰（2018）等学者认为“校园安全”主要是指师生员工在学校期间不受外来的危险和伤害，保障师生员工人身财产等方面的安全。

第一，高校安全治理的价值目标既要持续降低传统安全因素威胁，又要更加重视非传统安全因素给校园安全带来的挑战。校园传统安全问题，如消防安全、人身和财产安全等因其危害的直接性、惨烈性，引起了人们足够的重视，但非传统安全问题因其隐藏性没有引起人们足够的重视。但是，正因为非传统安全问题的隐藏性、不可预见性、突发性和溢出性等特点，使其成为威胁安全领域的诸多危险因素，是我们今后将长期面对的主要挑战。从战略高度增大各种投入，积极应对迅速增大的非传统安全问题挑战将是我们当前和今后亟待解决的重要课题。

第二，高校安全的价值目标要充分反映立德树人根本任务的要求。校园安全治理作为高校治理体系和治理能力建设的重要组成部分，其价值目标必须体现立德树人根本任务的使命要求，必须保障高校正常履行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等基本职能。

（四）部门缺合

部门缺合是指政府内各关涉高校安全职责的部门间及其与高校部门间缺乏纵横双向的有效合作，导致高校安全治理工作无法充分整合资源以有效应对非传统安全问题的威胁。

一是横向涉高校安全部门间在非传统安全治理实践中缺乏实质性的合作框架与制度化的合作机制，尚不具备制度基础，没有具体明确的法律规定，其基本原则、总体目标、相关职责、实施手段、法律责任、与相关部门关系等未有明确规定，导致部门之间联动、协调难度大，难以形成有效治理非传统安全威胁的合力。

二是缺乏跨区域应急联动的实践和制度基础。校园安全治理层面，高校与公安、应急、消防、综治等部门未能明确相互的职责界限与竞合关系，安全工作存在诸多部门与主体间的博弈，缺乏有效整合。有研究者认为，现有应急联动机制的实践仅仅是非制度化，缺少法律约束的倡导型、承诺型、磋商型行为，尚未形成统一协调、反应敏捷的区域协调联动机制，跨区域政府间合作机制、指挥协调、联动制度、技术支持、资源整合不足[12]。部门缺合的现实与非传统安全治理实践所需的快速反应、资源整合、协调统一的联动要求背道而驰，成为非传统安全有效治理的重大障碍。

五、校园安全治理体系与能力现代化的路径

（一）理念上要树立综合安全观

高校安全治理要树立综合安全观，从“学生—校园—社会—国内—国际”复杂社会系统视角处理校园

安全治理问题。其主要特点表现为：责任主体强调多元主体参与互动，高校、教师、学生、驻校商业组织、公共安全部门、街道社区、私人机构、个人都成为校园安全治理的主体。治理的内容是在持续降低传统安全因素形成威胁的基础上，更加关注非传统安全因素给校园安全带来的挑战。治理的手段强调运用科学管理方法构建跨区域、跨部门的立体校园安全治理体系。

（二）法律上要加强校园安全立法

“权由法定，权依法使，法定职责必须为，法无授权不可为”体现的是法治精神、法治思维和用法治方式解决问题的能力。高校安全治理必须以法律作为强制后盾，依据确定的规则和程序来解决矛盾和冲突，构建常态化的安全治理体系。国家应根据高校校园安全治理实际情况，加强校园安全立法，将各种安全威胁的处置措施纳入统一的机制中。只有将应对措施科学化、法治化、制度化，才能依法有效应对各种安全威胁。

（三）实践上要成多元参与互动治理格局

一是以总体国家安全观为指导，构建以地方党委、政府为核心的校园安全治理领导体制，筹建政府、学校、家长、学生等共同参与的多元共治的立体化校园安全治理体系。二是推动校园安全从“管理”向“治理”的转变，推动安全治理法治化建设。三是全面提升安全治理的统筹能力。根据非传统安全问题“溢出性”特征引入跨部门、跨区域合作机制，明确规定在应对校园安全威胁时政府公共安全部门的职能和作用，高校的职能和作用以及家长、学生等非政府主体的权利义务和责任。

（四）治理主体上要加强专业化与职业化建设

高校安全治理主体的专業化和职业化是校园安全治理活动不可或缺的基本条件。缺少专业化，在专业性极强的校园警务执法工作面前，难免会陷入“瞎子摸

象”的境地。而治理主体只有专业化，缺少职业化，高校校园安全治理工作又容易被边缘化，导致在面对大量的安全治理问题时心有余而力不足。加强治理主体的专业化和职业化建设不仅能够提高校园安全治理水平，也必将有助于营造安全稳定和谐的高校校园环境。

参考文献：

[1]教育部.中国教育概况——2018年全国教育事业发展情况[EB/OL].（2019-09-29）[2020-04-30].http：//www.moe. gov.cn/jyb_sjzl/s5990/201909/t20190929_401639.html.

[2]张婷，姜毅.高校校园非传统安全事件的内涵、生成演化与管理困境[J].法制博览，2019（33）.

[3]程桂龙.非传统安全视阈下高校学生网络舆情管控机制研究[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2016（2）.

[4]陈润，吴文兵.提升大学生非传统安全应对能力研究[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2017（3）.

[5]花明，刘悦明.高校大学生非传统安全边沿问题研究[J].东华理工大学学报（社会科学版），2014（4）.

[6]侯永进.高职院校校园安全治理的问题与对策研究[D].湘潭大学，2019.

[7]国家安全知识百问编写组.国家安全知识百问[M].北京：人民出版社，2020：6-7.

[8]王宇锋.沈阳市中小学校园安全管理问题研究[D].沈阳师范大学，2017.