让农业险真“保险”

许亚岚

据有关消息称，近期银保监会财险部向财险公司发布了《农业保险承保理赔管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法》”），对种植业、养殖业和林业的承保理赔进一步规范细化，以期从根源上解决农险中的销售误导、虚假理赔等行业顽疾。

农业保险供需面临障碍

我国农业保险保费收入增长迅速。从2007年的53.3亿元快速增加至2020年的814.93亿元。折合成美元，2020年我国农险保费收入约为118亿美元，已经超越美国农业保险预计104亿美元的保费收入，成为全球最大的农业保险市场。

近年来，政府对农业保险的支持力度也在不断加大。2019年，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》;2020年是促进农业保险高质量发展的第一年，农业保险政策环境不断优化，农业保险发展质量得到有效提升，对脱贫攻坚和乡村振兴的保障和服务功能得到了进一步发挥;2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出一系列促进农业保险发展的政策，致力于扩大农业保险覆盖面，提高保障水平，完善风险分散机制，提升粮食和重要农产品供给保障能力。

保险作为金融三驾马车之一，对于经济发展起着重要的保障和经济补偿的作用，北京联合大学管理学院金融系教师杨泽云对《经济》杂志、经济网记者称，农业保险对于农村、农业和农民同样如此。“然而不同的是，农业保险中的农业风险，特别是农业种植及养殖的风险较大，既有暴雨、干旱等自然灾害的原因，也有欺诈、骗保等道德风险人祸的原因。”同时，农民作为低收入人群，其保险意识和保费支付能力也较弱，农业保险的供需都面临较大障碍。

杨泽云表示，现实中，各国为了让保险业对农业经济发展发挥作用，均给予农业保险减免税收甚至补贴保险费的方式支持农业保险的发展。我国也是如此，农业保险业务减免税收，且多数政府给予保费补贴高达50%以上。然而，也正是因为政府补贴较高，促成了部分地区出现农业保险中的一些乱象：投保人造假索赔，而保险公司为了获得政府补贴，对于造假索赔疏于核实，结果就是投保人投保农业保险肯定不会亏损，最终肯定能获得超过保险费的赔偿。但这也导致有时真正发生保险事故的损失时，也不一定获得足额的赔偿。

中国社科院保险与经济发展研究中心副主任王向楠也表示，农业保险标的多是单个价值不高的生物，农村地区服务网络建设薄弱、运行成本较高，以及农户对保险合同的理解偏弱，这些因素综合之下，种植业和养殖业农险中存在着高估损失、多次理赔等道德风险。有些连续几年赔付率较低的基层地区，通过虚构理赔、给予回扣等方式额外返还一定保费给农户。有些基层机构则为了方便承保和理赔，不让农户参与进来，使得农户对保险的感知较弱。

近日发布的《办法》中特别强调，保险机构及其工作人员不得向投保人、被保险人给予或承诺给予保险合同约定以外的保险费回扣或者其他利益。从理赔原则、报案管理、查勘管理等多个方面对农险理赔提出了具体要求。

此外，6月29日，财政部、农业农村部、银保监会三部门联合印发通知，决定扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围，进一步提升农业保险保障水平，从而提高农民种粮积极性。

杨泽云表示，对于农业保险的发展，为了减少道德风险，还可以考虑整个乡镇或者村组集体投保。而针对近年来新型组织——农民专业合作社，也可以考虑统一投保，并以历史赔付情况调整下一年的保费，从而激励投保农户防范和控制风险。“当然，如果能结合遥感技术、智能芯片等新型技术，实现投保前风险评估、投保中的风险监测和干预以及出险后的理赔反欺诈，农业保险的发展应该会有较大提升。”

农业保险市场规范已滞后

我国一直高度重视乡村振兴金融服务，引导银行保险机构不断加大乡村振兴金融支持力度，然而，随着经济社会发展，保险市场一些规定已经相对滞后。

对外经济贸易大学保险学院教授王国军则对《经济》杂志、经济网记者表示，目前我国农业保险市场存在的问题主要有三点。第一，一些地方的政策性农业保险招标不规范，评价指标和权重不合理，存在不公平的现象;第二，一些地方的农业保险市场过于拥挤，承保时压低费率恶性竞争，理赔时惜赔拒赔;第三，有地方政府长期拖欠配套的财政补贴。

首先，我国农业保险的法制化水平有待提高。王国军表示，农业保险市场的治理必须要有相应的法律手段。农业保险商业险种比较少，主要是政策性险种，也就是有政府补贴的险种，因此提高法制化水平就格外重要。2013年实施的《农业保险条例》是第一部针对农业保险提出的法规，用它来规范目前的农业保险市场已经有点过时，有很多当时没有说明的问题如今已经变得比较棘手。比如农业保险的招投标规则，究竟什么样的公司可以进来，招标的权重如何设定，这些都应该有一个规范。否则，各地在招标中可以随机的东西太多了。“因此，我们需要一个全国统一的招投标规则。”

其次，财政补贴政策有待优化。清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究总监朱俊生对《经济》杂志、经济网记者表示，农业保险保费补贴已成为财政支农的重要手段和农业保险快速发展的重要推动器，当前农业保险发展的新形势对财政补贴提出新要求。一方面，现代农业和地方特色农业发展、基本公共服务均等化等要求进一步优化目前的保费补贴政策。另一方面，要适应将部分“黄箱”补贴改“绿箱”补贴的要求，拓展补贴结构，提高补贴的总量水平，从而进一步提升农业保险的支农地位。“第一，地方特色農业的发展要求拓宽补贴品种。第二，基本公共服务均等化要求完善差异化补贴政策。第三，提升农业保险支农地位要求进一步拓展补贴项目结构。”

王国军也表示，农业保险的补贴仍然存在方式单一、规模较小、覆盖面积少等缺点，需要进一步加大农业保险补贴的力度。我国财政支农的力度很大，农业保险可能是支农效果中最好的一条，但在财政补贴中，农业保险所占比例并不大。另外，财政补贴也不平衡。由于财政补贴力度的不同，一些农业产业发展是失衡的，比如种植业保险发展很快，养殖业、林业保险发展比较缓慢。

财政补贴的划拨流程需要透明化，据王国军透露，有些地方的财政补贴两三年都到不了位。“一些农业保险领域的监督检查和违规行为的处罚力度不够，因此目前当务之急是农业保险立法，法制化水平比较低会抑制农业保险高质量发展。”

除农业保险财政补贴制度外，农业大灾风险分散机制也不够健全，王国军表示，政府、商业保险公司、农场农户等所应该担负的职责还不够清晰，需要做完全成本保险，三大主粮作物要拓展出来，能够把成本完全覆盖掉，这样就不至于在受灾之后，还要让农民自己承担一部分。

最后，农业保险的服务能力有待增强。在王国军看来，虽然我国农业保险按照保费收入来衡量，已经是世界第一大市场，但是农作物的总播种面积比较大，农业保险的保障还不够。

农业保险政策体系面临挑战

“相对于乡村振兴战略对于农业保险的新要求而言，目前促进农业保险高质量的政策体系尚存在一些挑战。”朱俊生表示，为了更好地促进农业保险高质量发展，助力乡村振兴战略，我们要进一步完善农业保险的政策体系，除优化财政补贴政策、完善大灾风险分散制度以及防范与化解制度风险外，还要提高对于新型农业经营主体的保障水平，促进经营模式创新。

近年来，我国农业生产体系出现结构性变革，传统农户面临分化与转型，新型农业经营主体快速发展。

朱俊生称，与传统小农户相比，新型农业经营主体有3个特点。第一，新型农业经营主体的种植面积远远大于传统小农户，其农业收入水平也较高;第二，规模化与专业化生产经营使得新型农业经营主体的种植品种较为单一，风险集中度高于传统小农户;第三，新型农业经营主体普遍意识到农业保险是灾后风险融资的重要方式，愿意主动购买农业保险，而传统小农户则主要出于基层行政组织的强制性要求购买农业保险，新型农业经营主体对农业保险的购买意愿和愿意支付的保费水平也显著高于传统小农户。

而目前农业保险以面向传统小农户的低保障、广覆盖的成本保险为主，不能满足新型农业经营主体的差异化需求。朱俊生认为，这突出体现为农业保险对新型农业经营主体的保障水平亟待提升。

为了提高重要粮食作物保障水平，我国先后在13个粮食主产省份选择开展和扩大大灾保险试点，在部分省份开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，并将进一步扩大试点范围。这些都在相当程度上提高了新型农业经营主体三大主粮作物的保障水平。“但从全国范围看，玉米、水稻、小麦三大粮食作物亩均保险金额仍然较低，不能完全适应现代农业高成本、高投入的生产特点，难以满足规模化经营主体的保障需求。”朱俊生如是说。

另外，朱俊生表示，农业保险合同的缺陷也不利于提升保障水平。一是分阶段赔付的方法影响了保障水平提升。种植业保险采用分阶段赔付的办法，即依据农作物受损时所处的生长阶段对农业保险保额进行调整。在现有农业保险合约下，保额的提高并不必然带来农业保险保障水平的提升。

二是保险条款中不允许设置绝对免赔，降低了农业保险对于较大灾害损失的赔付水平。不允许设置绝对免赔，降低了获赔门槛，使得农业保险的赔付呈现“高获赔概率、低保险赔付”的特征，既不利于发挥保险转嫁发生概率小、损失程度较大的风险的效率优势，也难以满足规模经营主体对“低获赔概率、高保险赔付”的保障需求。

需要注意的是，保险公司之所以有些行为不规范，跟目前农业保险的经营模式也有关系。朱俊生告诉《经济》杂志、经济网记者，目前我国农业保险经营模式的主要特征是依托政府有关部门行政推动、基于一家一户承保理赔，产生了成本高昂与违规行为严重的问题，损害了农户的利益和政府通过农业保险分散农业风险的政策目标。“我们不仅要在承保理赔方面做更多的规范，对农业保险的经营模式也要进行重新反思和调整，这样才能够让保险公司在实践当中更好地保护消费者的利益。”

为了降低农业保险经营模式创新的制度风险，朱俊生认为，一方面，要秉持法治原则，规范和约束农业保险中行政权力的运行。《农业保险条例》沒有有效界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界，对于政府可能存在的违规行为缺乏相应的罚则。因此，要进一步完善农业保险的相关立法，明晰政府在农业保险经营活动中的权力边界。

另一方面，要建立和完善农民参与农业保险制度的机制。要发挥农户的积极性，构建农民与政府以及公司之间的利益制衡与协调机制，促进农民参与农业保险制度的运行和监督。