重大公共卫生危机治理中旅游企业复工复产政策差异及协同研究——基于122 份政策文本的计量探索

石培华，翟燕霞

(南开大学 旅游与服务学院,天津 300350)

一、引言

新冠肺炎疫情是全球重大公共卫生灾难,也是一场全球治理危机,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。此次疫情传染力强、危险性大、覆盖面广、防控难度大、影响程度深广,不仅威胁人类的生命安全与身体健康,对人们的生活方式、消费方式、出行方式、工作模式等产生影响,不可避免地对面临内外复杂环境的宏观经济、不同产业和微观企业产生巨大的冲击[1]。疫情的传播性直接影响了以人员流动和接触为基础的经济部门,对餐饮住宿、旅游等众多行业产生相当大的冲击,加上新冠肺炎疫情爆发的特殊时期正值春节假期,原本在假期收入效应显著增加的旅游、餐饮等服务性行业却因经济活动放缓和暂停而遭受重创[2]。尤其是中小微企业在数量上已经成为旅游企业的主体,抗风险能力弱、体量小、资金压力大,陷入经营困境,不少企业处于停摆状态,甚至面临资金链断裂破产倒闭的风险。根据美国政策学家詹姆斯·安德森在其《公共政策制定》一书对政策议程问题做出的具体阐述,他认为某种危机或惊人的事件、抗议活动、新闻媒介的报道等因素可以促成政策议程的建立。新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件成为政策议程的内在触发机制,成为公共政策的潜在先导。为使得旅游企业尽快恢复生产,中央到地方(为了表述上的方便,国家部委等部门简称“中央”,地方政府及有关部门简称“地方”)从资金支持、金融扶持、税费优惠、物业租金、稳岗就业等方面出台系列促进复工复产的政策法规,着力统筹疫情防控和社会经济发展“两手抓”,对旅游企业复工复产带来推动和支撑作用。

伴随着数据时代的到来,政策信息公开程度显著提升,政策文献是一种政策信息物化的载体,为政策文献量化研究提供可依托的客观的数据路径。文献计量、语义分析、可视化分析等研究方法的不断成熟和拓展,为公共政策的计量研究提供广阔的空间和多元的视角[3]。鉴于此,本研究通过梳理疫情期间旅游企业复工复产政策文本,尝试引入内容分析、共词分析、社会网络分析,从政策外部属性和内部要素,构建“政策时间维度—政策空间维度—政策发文主体—政策主题内容”分析框架,对比中央层面和地方层面政策差异。不仅可以从宏观层面了解旅游企业复工复产政策演进规律,探析旅游企业复工复产政策扩散路径；还可以从微观层面明晰旅游企业复工复产政策意图,观测旅游企业复工复产政策工具组合,对提高旅游企业应急管理综合能力和协同治理具有重要的理论和现实意义。

二、文献综述

政策计量分析为政策变迁、政策演进、政策扩散、政策间断均衡提出了新的分析框架[4],在科技创新[5-6]、反贫困[7]、养老服务[8]、新能源汽车补贴[9]、居民生活节能引导[10]、城市土地集约利用[11]、风能[12]、半导体照明产业[13]等方面已形成丰富的研究成果。通过对旅游政策研究成果梳理,研究视角主要集中在政策制定和政策决策、政策演进、政策评估方面。

第一,在政策制定和政策决策方面,政策会受到不同社会因素的影响,在不同的社会、经济、文化环境中,这些影响因素是有差异的。Airey et al.[14]基于“以政策为导向学习”和“协调”理论,探讨了1978 年以来中国旅游部门参与国家决策的关键角色和制度过程的研究。Estol et al.[15]回顾了欧盟委员会在2010 年制定旅游政策的程序复杂性。Farsari et al.[16]运用复杂系统方法研究了希腊不同决策层决策者对可持续旅游政策的看法,尽管存在结构性差异,但希腊各级的政策明确注重旅游业的经济可持续性。

第二,在政策演进方面。Soshiroda[17]对1859—2003 年日本对入境政策演进阶段特征及在促销、广告、服务等方面的特点进行描述性分析。Rodriguez et al.[18]通过对西班牙创新商业集团方案的分析,打开了旅游创新政策实施的“黑匣子”,该方案通过自上而下的混合方式促进创新嵌入在集群中的自下而上的协作。胡北明等[19]基于1949—2018 年中央政府及相关部门发布的413 个旅游发展政策文件,从政策样本的数量、结构、内容等方面进行系统分析。邹永广[20]采用政策量化分析视角,对1 916 件旅游安全政策文件从我国旅游安全政策的总量、结构与内容,以及旅游安全政策设定的主体部门等方面对旅游安全政策的历史演进特征进行了分析。

第三,在政策评估方面。Logar[21]使用案例分析法,评估了克罗地亚茨里克维尼察市沿海城镇使用经济、监管或体制政策手段(具体包括生态税、使用费、财政奖励、生态标签、配额、分区、可交易建筑许可证和产权变更)对旅游发展影响的效果。Liu et al.[22]利用中国台湾地区旅游政策改进计划的实证案例,提出了一种基于混合MCDM 方法的有效旅游政策评价模型。李锋等[23]、邓涛涛等[24]、李光勤等[25]、杨克文等[26]分别对我国1978—2011 年出台的与旅游产业相关的78 项大小政策、国际旅游岛战略、旅游局变更为旅游发展委员会制度进行量化评估。Hwang et al.[27]采用二元Logit 模型和分解技术,对实验组和对照组进行计量经济分析和模拟,说明韩国乡村旅游政策有助于使农村收入来源多样化,缓解收入不稳定。Boukas et al.[28]对旅游政策制定者和利益相关者进行了11 次访谈,并结合政策资料的文献分析,认为塞浦路斯的旅游政策仅间接解决了居民的福祉,需要对以地方繁荣为重点的政策进行重新定位。Liou et al.[29]采用扩展重力模型(EGM),探讨2001—2017 年中国对中国台湾地区开放政策下,入境游客数量的变化与中国内地和19 个主要国家的游客对中国台湾地区的相应旅游收入之间的关系。

综上所述,旅游政策研究成果呈现上升的趋势,国外关于旅游政策研究成果较为丰硕。研究视角和主题较为集中,依托理论有社会中心论(Social Centring)、分类评定模型(Logit Model,又作Logistic Regression)、多准则决策模型(Multi-Criteria Decision-Making,MCDM)、可计算的一般均衡模型(Computable General Equilibrium,CGE)等。研究方法逐渐契合公共政策量化分析方法,从政策评估常用的双重差分法、数据包络分析法到案例分析法、层次分析法、文本分析法、准自然实验等方面,定性研究方法和定量研究方法混合使用成为趋势,已有研究成果为本研究开展提供良好的基础和借鉴。但是,因缺乏拥有政治学、公共政策、政策科学等背景的研究学者,已有研究成果基础理论研究较为薄弱,没有形成统一的理论框架,也尚未形成旅游政策系统理论。以往旅游政策研究更多是从常规情境出发,却忽略了危机情境下旅游政策的特征。新冠肺炎疫情是国际关注的突发公共卫生事件,是百年一遇的健康危机,危机情境下旅游政策研究兼具复杂性和特殊性。基于此,本研究将在疫情冲击背景下,基于政策差异和政策变迁视角,借助于政策科学理论中经典的政策扩散理论、间断—均衡理论(Punctuated-Equilibrium Theory,PET),对中央层面和地方层面旅游企业复工复产政策进行研究,以期从理论和实践双重视角更加全面、客观地探究旅游企业复工复产政策差异规律。

三、研究设计

(一)数据来源

旅游企业复工复产政策是由中央和地方等政策制定部门在危机情境下密集出台的政策包,兼具代表性、典型性、广泛性、完整性。依据以下原则进行政策文献的搜集和整理:第一,搜集整理范围涵盖从中央到地方等官方决策者制定的政策法规。官方决策者指的是广义的政府,即立法机关、行政机关、司法机关和执政党。政策主题是针对复工复产和疫情防控,政策文本内容中直接出现“旅游”“企业”等关键词,间接提到“企业复工复产”而没有直接提到“旅游企业”的政策不在考虑范围内。第二,主要选取法律法规、意见、办法、细则、通知等,技术或行业规范、信函、批示等类型的政策不计入统计范围。通过以“疫情”“旅游”等为关键词,在中华人民共和国文化和旅游部、中国政府网、各省市文旅厅(局)及相关政府网站、北大法宝数据库、北大法意数据库等多种公开网站检索。第三,政策选取的时间段是以中华人民共和国文化和旅游部和国家文物局办公室于2020 年1 月22 日出台的《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》首部针对疫情防控的政策为开始,政策收集时间截止到2020 年8月18 日。通过对搜集的文件进行整理汇总、筛选剔除,最终得到旅游企业复工复产政策文本122 份(见表1)。第四,对下载整理的政策文本按照“政策颁布单位、政策名称、政策颁布时间”录入到Excel,并对政策文本进行梳理汇总,形成政策文本数据库,政策资料丰富,内容权威,确保研究的客观性和严谨性。

(二)研究方法

从文本挖掘的角度,使用文献计量分析方法、共词分析法、内容分析法、社会网络分析法对旅游企业复工复产政策文本进行量化研究,更好地揭示和客观地把握政策差异的特征、规律及其发展趋势。政策文献计量是一种将文献计量学、社会学、数学、统计学等科学方法融入政策分析中,系统分析政策文献结构属性的研究方法,能够对政策主题、政策目标、政策主体合作模式、政策体系结构进行量化分析。共词分析法以学术文献的关键词为研究对象,一组关键词通常代表一篇论文的研究主题。内容分析法是社会科学中常用的系统的、客观的、量化的研究方法,是一种遵循自然主义范式的广泛使用的定性分析技术[30],定义为一种观测研究方法,用于系统地评估所有形式的记录通信的符号内容,可将文字语言转化为可量化的分析结果,近几年越来越多地运用到旅游研究领域。社会网络分析法是针对政策中的合作网络结构、共现网络等网络结构分析常用的研究方法,关键在于把复杂多样的关系形态表征为一定的网络构型,然后基于网络结构分析个体行动和社会结构的意义。在对政策文本主题词进行网络可视化分析中,借助质性分析软件ROSTCM6,构建语料库并进行文本分词,过滤无意义词,然后提取文本高频词并构建共词矩阵,通过NetDraw 构建主题词共现网络图。

(三)研究框架

旅游企业复工复产政策是不同层级政府之间政策差异与协同的辩证统一,政策制定主体包括中央政府和地方政府两方面,由于政策制定主体的治理能力、治理基础的不均衡,中央制定的政策更具有全局性、指导性和原则性,而地方政府制定的政策更具有针对性、特殊性和可操作性[31]。基于政策多维的特征,探讨客观存在的府际间的政策差异,进而判断协同治理的挑战、空间和趋势。从政策外部属性和政策内部结构两个维度,构建“政策发文时间—政策发文空间—政策发文主体—政策主题内容”分析框架(见图1)。从政策外部属性看,“政策发文时间”说明旅游企业复工复产政策演进特征以及地方对中央政策的响应速度,可以从政策扩散的视角分析；“政策发文空间”反映的是旅游企业复工复产政策的区域差异和空间维度。从政策内部结构看,“政策发文主体”表明旅游企业复工复产政策的结构与合作、府际关系；“政策主题内容”体现中央和地方政府制定政策的关注点和聚焦的主题。

四、分析与结果

(一)政策时间维度

从2020 年1 月22 日文化和旅游部办公厅和国家文物局办公室出台《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》后,中央相关负责部门和各级地方政府陆续出台具体政策和配套措施。从政策发文的时间总体来看,2020 年1 月22 日到2020 年8 月18 日,各级政府共颁布了122 份政策文件,中央层面政策文件29 份,地方层面政策文件93 份。从每月颁布的政策数量视角分析,不同月份政策规模显著差异,从2020 年1 月份到4 月份,每个月出台的旅游企业复工复产政策文件数量依次是4 份、53 份、19 份、13 份；5 月到7 月政策文件数量均是10 份；8 月份政策文件数量是3 份。一般而言,政策扩散遵循渐进主义逻辑,一项政策从产生到被各级政府采纳需要经过漫长的时间,基本上是以“年”为单位。危机情境下旅游企业复工复产政策扩散不同于传统的渐进模式“初期缓慢增长—中期平稳提升—后期渐缓趋平”,呈现S 型扩散曲线,而是呈现政策爆发的非渐进典型模式,即指数型的R型扩散曲线,具备“初期急剧爆发—后期趋缓饱和”的特征,在短时间内急剧扩散。政策爆发(Policy Outbreaks)是Boushey 基于流行病传播机制和框架,阐释了多元治理主体在注意力驱动下对政策创新作出不同程度采纳的过程[32]。政策扩散的流行病学解释框架是对传统渐进主义政策扩散分析的优化。

从中央层面来看,发文高峰期是2020 年2 月份,发文数量10 份,占中央层面政策数量的比例为31.03%,该阶段全国防控形势异常严峻,各地启动重大突发公共卫生事件应急响应。随着疫情得到初步的遏制,国务院先后建立联防联控机制、复工复产推进工作机制。在这一形势下,中华人民共和国文化和旅游部,国家文物局,银保监会,中国人民银行、财政部、银保监会、税务总局等围绕“暂停旅游企业经营活动”“中小企业复工复产”“金融支持”“促进消费”“帮扶服务业小微企业和个体工商户扶持”“处理涉疫情旅游合同纠纷”“农民工就业创业”等主题先后发布诸多政策文件。从地方层面看,政策发文高峰期亦是2 月份,发文数量43 份,占地方层面政策数量的比例为46.24%。地方层面在政策数量上高于中央层面,并且地方层面政策发文趋势与中央层面政策基本保持一致,这说明地方政府积极响应和遵守国家制度安排。为更进一步考虑疫情暴发与政策响应的时差问题,结合中国公共政策扩散模式进行解释。中国公共政策扩散模式主要有四种,分别是自上而下的层级扩散模式、自下而上的政策采纳和推广模式、区域和部门之间的扩散模式、政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式[33]。但是,从政策颁布的时间先后来看,疫情期间旅游企业复工复产政策“中央级—省级—市级”自上而下的政策扩散表现非常明显。

(二)政策空间维度

从空间角度理解旅游企业复工复产政策是理解政策扩散的关键维度,能够更深度地理解危机情景下政策扩散模式的特殊性。尽管从政策数量上各个地区差异甚小,但是在空间上各地出台复工复产的政策力度和政策扩散模式存在较大差异。一般而言,政策扩散具有梯度性,政策从原生地向政策势能较低的周边地区扩散,催生邻近效应、等级效应、轴向效应、集聚效应。就旅游企业复工复产政策而言,不同城市属性、地方政府采纳政策的积极性、政治制度特征、旅游业发展程度、疫情形势等影响政策制定的方向和动力,政策扩散呈现传染性扩散模式[34]。其中,传染性扩散模式借用流行病学的框架进行说明,包括病毒特性、携带者分布、接触者的易感性等特征,综合影响流行病传播的速度和范围。政策也具有传染性,基本上呈现以危机中心、政治中心和经济中心区域,当此区域政府制定企业纾困政策后,邻近区域被政策传染的可能性大大增加,最终呈现散乱状多向扩散的路径。

具体而言,除香港、澳门两个特别行政区及台湾地区外,其余31 个省、自治区、直辖市均有“旅游企业复工复产”相关发文。发文数量较多的地区分别是北京和安徽,政策文件数量均是6 份,河北、辽宁、江苏、山东、海南、吉林、陕西、甘肃省份为4 份。湖北作为此次疫情的危机中心,尽管湖北省旅游业发展态势良好,武汉市旅游接待人次数近五年居全国副省级城市首位,但是复工复产带来的防控成本和风险的增加,复工复产的政策文件数量较少,只有2份。分布在周边的安徽省旅游企业复工复产的政策文件数量是6 份,这说明危机情境中政策扩散呈现“弱中心”效应。但从2020 年8 月8 日起,湖北省实施全省A 级旅游景区对全国游客免门票开放的政策后,湖北省旅游市场复苏劲头强劲。作为危机处理指挥中心、经济中心和政治中心的北京市,人口流动大,防控风险高,在“外防输入、内防扩散”的原则下,地方政府政治压力更大,旅游企业复工复产的数量最多,这说明以北京为核心的“强中心”效应[35]。

总之,从政策空间维度可以发现,中国特殊的体制特点在于中央和地方政府之间不仅存在命令与服从、领导与被领导的关系,一定程度上还存在相互博弈的互动关系。这种互动关系就使得每一级政府在政策扩散中扮演重要的角色,使得地方政府在政策制定中拥有自主性空间,共同为促进政策扩散和创新起到助推作用,协同推进国家治理体系和治理能力现代化。

(三)政策发文主体

公共政策的运行是以公共政策系统为基础的,政策主体是公共政策系统的重要组成部分,理解和分析旅游企业复工复产政策主体在府际的学习与采纳对地方治理主体提升治理效能具有重要的价值和意义。统筹推进疫情防控和社会经济发展是复杂性工作,需要社会各方力量的参与。从发文机构来看,旅游企业复工复产政策条文涉及中央发文机构34个,地方发文机构114 个(见表2)。

表2 中央和地方各机构发文情况

从中央层面和地方层面对比而言,中央层面的政策文本“疫情”出现的频次最多,内容聚焦在“就业、政策、健康、复工、市场、金融、安全”等方面,而地方层面的政策文本“企业”出现的词频最多,内容聚焦在“消费、项目、金融、市场、资金、贷款、物资”等方面。这说明央地政策主题存在异同。共同之处在于央地政策均强调“市场”的作用,均在推动“六稳六保”工作落入实地,确保市场主体逐步走向正轨。金融支持成为旅游企业复工复产的有力措施,具体包括为企业提供专项信贷额度、加大贷款展期和续贷力度、减免利息等举措。不同之处在于中央政策文本中“就业”提及比较多,保就业处于政策目标的首要位置,凸显稳定居民就业和保住工作岗位是经济工作的底线。如2020 年8 月6 日,人力资源和社会保障部、国家和发展改革委员会等十五部门出台《关于做好当前农民工就业创业工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》对农民工就业创业做了重要部署,提出支持发展乡村休闲旅游等产业,促进就地就近就业。地方政策提到“消费”和“项目”比较多,打出促消费的政策“组合拳”,通过发放消费券助力旅游市场回暖；注重旅游基础项目设施的建设,提高旅游服务的智能化、便利化、数字化。

此外,结合政策变迁理论,对不同阶段政策主题变化进行分析与探讨。间断-均衡理论(Punctuated-Equilibrium Theory,PET)在政策变迁中较为常见,此理论跳出传统的渐进主义逻辑,解释公共政策在长期稳定的状态下偶尔发生非连续(Disjoint)或剧烈(Dramatic)的变迁[36]。间断-均衡理论是由美国学者弗兰克·鲍姆加特纳(Frank.Baumgartner)和布莱恩·琼斯(Bryan D.Jones)于20 世纪90 年代将古生物学中的“间断-均衡”理论引入到公共管理领域,已经成为重要的公共政策理论。一般而言,政策总体性目标、关键事件、政策数量等是划分政策变迁的重要间断节点；有限的注意力和注意力转移是导致政策稳定和政策突变的基本原因[37],政策变迁过程是政策场域中多元行动者价值理念共同作用的结果[38]。依据国务院新闻办公室发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书中提到的中国抗击疫情的艰辛历程划分的五个阶段,即迅即应对突发疫情、初步遏制疫情蔓延势头、本土新增病例数逐步下降至个位数、取得武汉保卫战及湖北保卫战决定性成果、全国疫情防控进入常态化,结合图1 的结果,可以发现2020 年1～3 月是旅游企业纾困政策扩散间断期。此期间,旅游企业暂停经营活动,旅游政策主题是“疫情防控”“保障服务”“改革发展”等。2020年4 月份以后是政策扩散均衡期,旅游企业从复工复产逐渐扩大,并从4 月28 日后,全国疫情防控进入常态化,旅游政策主题转变为“消费”“就业”等,并主要针对中小微企业和个体工商户等倾向于减免税费、贷款贴息、物业租金、稳岗就业等政策。

中央层面发文最多的机构是文化和旅游部(16份),占总发文量的19.75%,其次分别为财政部(5份)、国家发展和改革委员会(4 份)、司法部(4 份)、国家卫生健康委员会(4 份)、国家税务总局(4 份)、中国人民银行(4 份)。七大部门发文量占总发文量的50.62%。地方层面发文机构则以人民政府办公厅和文化和旅游厅(局)为主,发文数量分别是54份、29 份,分别占比35.76%、19.21%,二者合计占比为54.97%,超过发文比例的一半以上。财政厅(10份)、商务厅(6 份)、省委办公厅(6 份)、中国人民银行地方支行(6 份)、发展和改革委员会(6 份)、城乡建设厅(6 份)六大部门均颁布旅游企业复工复产政策,八大部门合计发文占比为81.44%。其余13 部门比如税务局、市场监督管理局(厅)、地方银行等均对旅游企业复工复产相关内容颁布出台政策,但是政策发文量少,且较为分散。

在联合发文方面,中央层面29 份政策中,联合发文的数量11 份,占比37.93%。其中,2 个部门联合发文的数量是4 份,2 个部门以上联合发文数量是7 份,占联合发文政策数量比例为24.14%。如国家发展和改革委员会、住房城乡建设部、财政部、商务部、中国人民银行、国资委、税务总局、市场监管总局8 个部门联合印发《关于应对新冠肺炎疫情进一步帮扶服务业小微企业和个体工商户缓解房屋租金压力的指导意见》。地方层面政策93 份政策文件中,联合发文的数量是22 份,占比23.66%。其中,两个部门联合发文的数量是14 份,两个部门以上联合发文数量是8 份,占比8.60%。如海南省发展和改革委员会、海南省住房和城乡建设厅、海南省财政厅等9 部门联合印发《关于应对新冠肺炎疫情进一步帮扶服务业小微企业和个体工商户缓解房屋租金压力的实施方案》的通知。

(四)政策主题内容

政策主题是政策文本的主要内容,在计量分析中通常是通过政策关键词提取、词频分析、共词分析等展现政策文本的焦点及其潜在的关系,进而探究政策的主要内容。借助文本挖掘软件ROSTCM6 分析政策文本的主题词；通过词频统计形成政策文件中频率较高的主题词(中央层面和地方层面的政策文本主题词见表3 和表4),并对这些高频主题词构建共词矩阵；利用社会网络可视化分析软件Net-Draw,构建旅游企业复工复产政策文本高频词的共现网络图(见图2 和图3),网络中节点大小代表的是发文频次,节点越大,说明此节点在网络中占有的位置越重要。连线的粗细代表的是合作联系关系,连线越粗,说明二者之间的联系越紧密。距离越近,越有可能形成一个聚类。从中央层面来看,政策文本的高频词分别是“疫情”“企业”“旅游”“服务”“文化”。词频分别是476、364、343、254、155。中介中心度依次是554.010、74.976、38.000、16.667、10.643。从地方层面来看,政策文本的高频词分别是“企业”“疫情”“旅游”“服务”“政策”。词频分别是3 573、2 111、1 631、1 210、946,中介中心度依次是920.000、140.667、92.667、22.000、0.667。分析结果说明五个词在中央和地方政策文本中的重要性最高,具有较高的影响力,央地政策均注重旅游企业如何防控疫情,尤其是提到旅游服务质量保证金暂退和旅游服务质量提升。

图2 中央层面政策主题词共现网络

图3 地方层面政策主题词共现网络

表3 中央层面旅游企业复工复产政策文本主题词

表4 地方层面旅游企业复工复产政策文本主题词

五、结论与建议

(一)研究结论

研究对2020 年1 月份到8 月份共122 份旅游企业复工复产政策文件,从府际政策差异视角出发,从外部属性和内部结构两方面,构建“政策时间—政策空间—政策发文主体—政策主题内容”分析框架,研究结果表明:第一,从外部属性视角,就政策时间维度和空间维度而言,中央政府和地方政府发文的趋势和高峰期基本趋于一致,地方政策响应比较迅速。但是,一项政策的出台,一般需要较长时间的调研。而旅游企业复工复产政策却呈现非常规情境下的政策爆发的现象。中央政策以极快的速度传播,外部环境的震荡导致决策注意力的突然跃迁；政府有限理性下注意力失衡,使得注意力从常规治理转移到“疫情防控”和“复工复产”方面；政策时空聚集特征可以由指数式增长特征的曲线刻画[39]。第二,从内部结构视角,就政策发文主体而言,旅游企业复工复产政策主体差异化、多元化,但是联合发力度不够,部门间政策协同有待提升。就政策主题而言,由于疫情期间政策学习时间缩短,政策主题呈现相似的特征,政策内容出现高度的同质性,政策模仿现象严重,容易导致政策的搁置和模糊执行。央地政策均强调统筹疫情防控和经济社会发展的重要性,而央地政策差异在于二者分别聚焦于就业和消费。

(二)政策建议

根据上述中央和地方旅游企业复工复产政策的差异,从以下三方面提出对策和建议:

第一,提升协调创制政策水平,完善政策协同机制。由于旅游活动开展具有复杂性、关联性等特征,复工复产政策制定亟需加强跨区域、跨层级的机构间合作。完善政策协同机制,注重政策创制过程中的横向协调与纵向沟通,建立和完善针对不同规模、不同地区、不同部门的较规范的现代化治理政策体系[40]。如疫情影响程度越严重的地区和启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应较长时间的地区,应该加大对旅游企业的扶持力度。旅游企业复工复产政策制定速度快、效率高、覆盖面广,充分显示我国政治制度和经济体制的优势,但是税费政策落地的效果偏低,存在体制和机制不适用矛盾[41]。很多省份的政策文本中提到鼓励旅游企业数字化发展,线上办公等,但是中小旅游企业由于线上办公效率低下等问题,这就导致旅游企业受惠难以落地。

第二,加强政府联合发文力度,突破治理路径依赖。如何使得政策更好地贯彻执行成为政府关注的重点,在中国国家治理制度下,重大政策需要经过政策试验和府际学习,才会更加清晰化。疫情期间由于政策制定的特殊性,加上政策采纳和政策执行的双重压力,政策模仿、学习现象严重,加上中国自上而下的政治权威使得政策试验表现趋同化现象。加强联合发文力度,形成政策合力,以政策目标系统为基础,加强政策制定部门的协同力度,避免出现分权化、部门化、碎片化现象。提高政府合作的广度和深度,推动府际关系的网络化发展,实现多元主体的网络协作治理。多元主体基于利益共同体需要相互协调、协同进步,以达到协同治理优势。政策措施需要紧密配合,金融措施、人事措施、引导措施要协同发力,使其转化为治理效能并使政策受体受惠,推进国家治理体系和治理能力现代化。

第三,保持政策工具的均衡性,坚持精准施策。旅游企业复工复产政策文本囊括了较为全面的政策工具,比如税费优惠、金融支持、资金支持、消费端补贴、基础设施建设、人才培养、科技研发、信息服务、公共服务、目标规划、法律和管理制度、策略性措施等,基本覆盖了旅游企业的需求。不难发现,政策文本中出现“经营困难”“具有发展前景”等描述性词汇,并没有具体的评判标准。一方面,应精准施策,细化政策落实细则,避免因官僚主义和形式主义等出现“一刀切”的现象；另一方面,建立政府、社会组织、企业、公民在内的利益相关者参与和行动的多元主体参与机制,让公众表达政策需求和政策偏好,避免出现政策的变通执行、政策的扭曲或偏差执行,规避政策执行的局部空转。同时,要完善政策监督机制,多层次的政策监督对政策执行至关重要,防止出现政策表面化、政策扩大化、政策缺损、政策曲解等。此外,在疫情防控常态化背景下,应做好政策储备,打通纾困惠企政策堵点。

综上所述,本研究利用文本挖掘的量化研究方法,对中央层面和地方层面旅游企业复工复产政策文本进行量化研究可以弥补传统定性研究的模糊性和不确定性,政策分析框架可以客观系统地呈现府际政策差异和协同情况,为政策协同治理提供新思路和新视角。未来需要通过将政策文献与理论探讨、案例分析、调研访谈等相结合,进一步探究旅游企业复工复产政策在多主体联动下的政策实施效果,以及府际合作治理的内在机理等。