省属高校信息主动公开和监管现状分析——以华东地区若干省属高校为例

毛丹萍，张 旭

(上海政法学院，上海 201701)

引言

我国高校信息公开理论和制度历经十多年的不断探索和实践，目前已形成了一定的学术成果，制度上也趋向稳定。马赫、王阮通过运用文献分析法和可视化分析工具Gephi，对2000—2017年间国内CNKI(中国知网)收录的524 篇以高校信息公开为主题的期刊论文进行研究，目的是分析当前的现状和不足，为高校信息公开研究提供建议和参考。结果表明：2008年以前研究文献很少；2008—2013年期间期刊发文总量呈逐年上升的趋势。这是由于国务院在2008年颁布实施原《中华人民共和国政府信息公开条例》，后教育部根据该条例和《中华人民共和国高等教育法》在2010年3月审议通过了《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)，对高校信息的公开内容、公开途径和要求、监督和保障等方面做了基本规定，打破了我国高校信息公开工作“无法可依”的局面，高校信息公开问题的研究也“乘着制度的东风”受到了学术界的广泛关注，研究热点主要集中在财务信息公开、档案信息公开、信息公开制度、信息公开网站平台建设以及信息公开与大学治理之间的关系上；2013—2014年，教育部先后发布《教育部关于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知》和《高等学校信息公开事项清单》(以下简称《事项清单》)。特别是《事项清单》的出台，明确了高校应向社会主动公开的10大类50项信息，以清单形式回应了学术讨论中关于高校信息公开内容和范围问题，初步厘清了属于具有公共性质的信息和高校作为享有办学自主权的社会组织而享有的自主权信息之间的界限问题。

马赫、王阮针对研究的问题提出对策，认为当前大多研究视角多从情报学、管理学、教育学的视角展开，缺少对其他学科领域的更多研究与交叉研究[1]。此外，学界研究的焦点开始转移到高校信息公开的效果评价上，即研究信息公开工作“好”和“差”的问题。如何构建高校信息公开评价指标体系成为研究的热点内容，并把研究活动引向深入[2]。本文拟以《办法》《事项清单》为基础，结合其他涉及高校信息公开的法律法规，从考察最基础的主动信息公开制度目的出发，选取华东地区以及地区所辖的若干省属高校作为测评对象，发挥高校网站信息公开首要渠道作用，通过对高校网站中的信息公开栏目主动公开现状的测评，致力于发现当前省属高校信息公开方面存在的问题，并针对问题提出解决对策，力求打通高校信息公开制度的“最后一公里”。

一、省属高校信息公开现状测评

(一)确定测评对象

省属高校是相对于部属高校的概念。根据《办法》第三条规定“国务院教育行政部门负责指导、监督全国高等学校信息公开工作。省级教育行政部门负责统筹推进、协调、监督本行政区域内高等学校信息公开工作”。同时，教育部发布《事项清单》通知的对象分别是“各省、自治区、直辖市教育厅(教委)，各计划单列市教育局，新疆生产建设兵团教育局，有关部门(单位)教育司(局)，部属各高等学校”。由此我们可以看到，部属高校由教育部作为行政主管部门进行直接管辖，而省属高校在原则上由教育部在总体上进行指导监督，但具体制度落实以及监督保障工作还是由该省属高校(自治区、直辖市)所在的省级教育厅(委)负责。

本文研究对象选择省属高校有以下原因：一是省属高校占我国高等院校的比重大。截至2019年6月15日全国高等学校共计2 956所[3]，除去教育部直属的高校75所，其余2 881所均为省属高校；二是部属高校由教育部直接负责信息公开工作，战略上往往处于试点定位，管理措施会更加细致到位、推行力度更强，如在《事项清单》通知(教办函〔2014〕23号)中明确表明“教育部直属高校要制定落实细化方案，明确清单各事项的公开时间、责任机构和责任人。地方高校和有关部门所属高校根据各省级教育部门和主管部门(单位)教育司(局)要求做好清单落实工作”。而各省级教育部门由于其所在区域的经济发展、文化教育水平、行政执行能力等不同，对教育部政策落实、部署执行的效果会有差异，这是否对省属高校的信息公开工作效果产生影响还有待考察；三是2019年《政府信息公开条例》修订后重新颁布，对于高校信息公开在内的公共企事业单位不再参照条例适用，其中在救济途径上发生了很大改变，除了高校作为法律法规授权的主体在行使“准行政行为”时可作为行政复议、诉讼的相对人之外，其他的信息公开纠纷救济需要向有关教育主管部门申诉，这便需要有关部门或机构体现处理此类问题的专业度以及更加有力的监督保障作用。

在省属高校测评对象的具体选择上，由于笔者能力和精力有限，仅从华东地区随机选取七所省属高校，即从山东省、江苏省、上海市、浙江省、安徽省、江西省以及福建省各选取一所省属高校(仅本科院校，高职高专院校暂不考虑)进行测评分析，具体高校名单详见表1。

表1 测评对象选取

续表

(二)确定测评依据和具体指标

评估指标(见表2)设计依据主要来源于《政府信息公开条例》《高等学校信息公开办法》等相关规定中对于高校信息公开的基础性要求，即从高校信息公开最基础的工作出发，结合省属高校所属的教育行政管理部门的监督保障一同考察，一级指标主要分为三个板块，分别为高校信息公开基础工作(20%)、主动公开信息(60%)和监督保障机制(20%)，满分为25分。在信息公开基础性工作(一级指标)下设计了三个二级指标，分别为：组织领导考察高校是否发布了信息公开工作机构；官方网站平台设置情况，考察平台专栏设置是否完整规范并且是否有实质性内容进行及时更新；其他新媒体设置情况，如 “两微一端”等新媒体平台且进行及时更新。在主动公开信息(一级指标)下设计了两个二级指标，分别是：法定主动公开信息，考察所选高校是否公开十大基础教育信息，并进行及时更新和发布，还特别考察了高校财务信息中是否及时发布最新的预算、决算报告；另外考察高校是否及时发布2018—2019年高校信息公开年度报告且内容完整。在监督保障机制下(一级指标)设计了两个二级指标，其中一个是高校在网站首页是否发布了监督保障机制，并公布了相应的部门名称和基本信息；另一个则是该高校所属的教育行政部门的监督保障工作情况，该部分严格意义上不能成为高校本次测评的分数组成部门，主要考察作为行政管理部门的省、直辖市教育厅(委)的政策推进情况，以及其监督力度大小与本辖区高校信息公开工作的优劣之间的关系。

表2 华东地区省属高校信息公开基本制度现状评议表

(三)测评结果展示

根据表1各项指标所列的要求和评分标准，笔者通过测评对象门户网站的观察以及对相关文件的研读，对选中的华东地区七个行政区划的教育厅(委)和相对应的七所省属高校的信息公开网站进行了评估，评估结果可见表3和表4。

表3 华东地区七所省属高校信息公开测评结果表

表4 华东地区七家教育行政部门监督保障机制测评结果表

笔者将七所省属高校的测评结果与之相对应的省级教育行政部门监督保障工作的测评结果结合在一起，为了能够直观地展示二者之间是否存在一定的关联性，绘制了图1。

二、省属高校信息公开现有成果和问题梳理

(一)现有成果

依据对七所华东地区省属高校的信息公开测评结果，当前省属高校主动信息公开工作已经取得了很大进展，其中还不乏亮点。

在信息公开渠道上，各高校不仅仅通过高校网站进行发布信息，还基本上形成了更加多元化的渠道，不断拓宽发布信息的平台，如，上海理工大学依托校园网、微博、微信等主动进行信息公开。截至2019年8月，作为受众面最广的信息公开平台，校园新媒体发挥着重要作用，发布要闻398条、快讯1 069条；官方微信、微博的关注人数分别达到87 291人和113 000人，学校新浪官方微博共发布信息1 200余条，转发数11 567余次，阅读量3 465.8万余次；通过《上海理工大学报》发布信息18期，共43.2万余字；通过校内楼宇电视发布信息近60期，电子屏215条[4]。安徽农业大学还通过建立青年之声平台、“面对面”系列活动有效回应学生需求。举办“我与校长面对面”1期、“我与书记面对面”1期、“我与院长/书记面对面”18期，参与学生近1万人次，共收集学生诉求600余条，有效反馈400余条[5]。

在信息主动公开内容上，各高校基本上都能做到公开内容以《事项清单》规定为底线，坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，公开包括招生工作、财务信息以及人事信息等基本信息。此外，在国务院关于全面推进政务公开工作的大背景下，教育部要求在教育领域也要深入推进教育信息公开，作为重点领域的高校信息公开工作也要更加深入推进，如在建立健全本校主动公开目录的基础上，能够探索完善二级单位主动公开目录制度[6]。如，福建农林大学已经在深入推进二级单位主动公开方面进行了积极探索：一是以制度形式部署二级单位的信息公开工作，并纳入工作考核之中；二是要求二级单位发布信息公开年报。

(二)仍存在的问题

1.信息公开工作机构专职化程度、工作协调性不强，信息公开制度化建设有待提高

测评对象中六所高校都通过本校办法、实施细则形式确定了信息公开工作机构的具体部署，但机构设置抽象、独立性不够，如，信息公开工作机构办公室挂靠在校长办公室、党委办公室或者直接附属在学校的办公室，主任由学校办公室主任兼职；工作人员任务交叉、互相借用现象明显，如，宁波大学规定信息工作机构成员由党委办公室、校长办公室、组织部、宣传部、监察处、工会、研究生院、图书馆与信息中心等部门负责人组成，呈现人员配备结构兼职特征；组成人员形成后的动态调整不健全，挂名现象明显，如，山东师范大学发布的信息公开工作小组(山东师大校字【2014】135号)组长为赵彦修，与现任校长曾庆良不符。另外，还有一所高校甚至没有形成专门的信息公开工作机构，将信息公开工作附属于校党委宣传部，信息公开专栏设置在新闻网子栏目中。

2.主动公开信息时主动性和时效性不强，程序不够规范

测评省属高校都能按照《事项清单》规定的十大基础性信息目录将信息进行分类发布，但发布过程中仍存在虚拟设置界面而根本不公开的情况；或是在上级教育行政部门考核压力下临时性、应急性地大量发布信息，基本上不考虑信息发布的时效性问题。这些问题集中反映了现实公开工作在时间和程序方面与实体工作存在“脱节”现象，“被信息公开牵着鼻子走”，成为了高校工作中的一项压力负担，没有真正发挥信息公开作为学校依法治校、推进民主管理的重要手段。

3.信息公开监督保障上内外部动力机制不足，未形成监督常态化

我们可以看到(如图1)：一方面，上海市教育委员会、安徽省教育厅和山东省教育厅在监督保障方面的工作较之更加健全和到位，相应地其所监督的省属高校在信息公开方面的工作较之也更加出色；另一方面，福建农林大学的信息公开工作也做得很到位，相应的福建省教育厅的监督保障工作却表现平平。为此可以总结出当前省属高校信息公开工作不断推进深入离不开两大动力机制：一是因行政管理监督权而产生的外在动力机制，该动力机制实施有短期上的明显效果，但随着行政教育部门在监督上形成了常态化机制，也能够自上而下地动员所辖省属高校信息公开走向规范化、常态化；二是省属高校在充分执行上级指派任务的同时，将信息公开工作作为依法治校、现代化治校的重要手段，由此产生的内在动力会内化到高校治理的日常工作中。

当前省属信息公开监督保障主要面临两部分动力机制不足的问题：外在动力机制上，大部分上级教育行政机关更注重本辖区高校教学质量、双一流建设等方面的学术性考核，而对于教育部传达的高校信息公开文件精神理解性不足，只是进行自上而下的传达，缺乏根据本辖区具体情况而进行的内化落实；内在动力上，我国传统文化中相对封闭的保密意识和保守主义价值追求，形成了相对集中的高等教育管理模式，使得高校普遍存在着“信息不公开”的本能倾向，高校的工作制度和权力运行机制常常处于“自说自话”的信息封闭状态中，甚至形成了某种思维定势，即高校信息不公开是一种原则，信息公开反倒成了一种例外或恩赐[7]。

三、省属高校信息公开制度的完善建议

第一，针对省属高校本身而言，要强化信息公开内在动力机制，进一步健全本校信息公开工作机制，完善工作考核以及问责机制。各高校在强化意识的基础上尽快成立专门性的信息公开工作和监督部门，加强与二级单位之间的信息联络和工作研讨共享机制；更新当前已有的本校信息公开工作办法、实施细则和信息公开指南，依法依规做好信息主动公开工作。完善工作考核及评价问责机制，严格落实相关文件规定，将信息公开工作纳入部门绩效考核指标。信息公开工作机构要定期对各部门信息发布情况进行检查，并邀请学生组成信息员对信息公开满意度进行调查和反馈，并向信息公开工作领导小组通报信息发布情况，对于网站信息上传不及时、发布不准确的各学院和职能部门将会进行督办。未及时、完整公开相关信息的，本校内部建立详细、明确的信息公开责任追究机制，可在年度部门考核结果中有所体现。

第二，针对省级教育行政管理部门而言，重视高校信息公开，敦促本辖区高校及时做好重点领域信息的上报、备案工作，并且定期对辖区的高校进行信息公开实施效果测评，将相应的指标纳入年度综合考核工作中，形成常态化监督机制。而监督的最终结果是未来形成及时有效的信息评议或反馈，并进一步推进工作的实施和进展，决不是为了监督而监督。这种评议和反馈对信息公开的二次建设十分重要，是优化信息传递结构、强化科学决策的重要步骤。

第三，建议将修订《办法》提上日程，适应当前高校信息公开面临的新形势。目前《政府信息公开条例》已经修订并颁布实施，且我国的经济技术水平较十年前有了颠覆性的变化。2010年颁布的《办法》中规定的信息公开方式途径、对于违反其规定不履行信息公开义务的责任如何承担、监督奖惩机制如何构建等都不够明确，应结合当前我国高校信息公开的具体实际进行全面修订，突出前瞻性和系统性。