新冠肺炎疫情背景下的城市网络化防控和精细化管理

王 兵，徐少杰

（1.中国地图出版社有限公司，北京100054；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101；3.中国科学院大学，北京100049）

引言

瘟疫，在历朝历代都是大灾大难。即使到了高度发达的现代社会，具有传染性、致命性的疫情，仍然具有巨大的破坏力，严重影响社会的稳定和经济的可持续发展。因此，需要高度重视。2019年底，新冠肺炎疫情暴发。根据百度疫情实时大数据报告，截至2021年5月24日，中国已有确诊病例107 195人，其中累计治愈98 765人，死亡4 869人，影响范围很大。特别是2020年上半年，全国各地停工、停学、停运，各个小区实行封闭式管理，给社会经济发展带来了破坏性的重大影响。国内疫情逐步得到控制，但世界其他各国疫情蔓延态势愈演愈烈。截至北京时间2021年5月24日，除中国外，199个国家和地区累计确诊167 421 739人，现有确诊15 456 168例，累计死亡3 473 540例，病死率达到2.1%。从国别看，目前美国病例最多，累计达到33 896 660人，其次是印度，达到了26 751 681人，再者是巴西，达到16 083 573人。由此可见，南亚和北美已成为疫情重灾区。在经济全球化背景下，疫情一旦肆虐，就可能席卷全球，造成重大的灾难。

现代社会对于疫情的防治具有一定的经验，但同时也暴露出许多的问题。从地理学的角度看，应该更加深刻地认识人地关系、尊重自然规律、增加对大自然的敬畏，才能实现人地关系协调。更应该关注如何有效地防止疫情的扩散和迅速蔓延，阻断传播路径，进行精准精细化的防控。随着城镇化进程的快速推进，越来越多的人口在城市集聚，面对汹涌而来的疫情，城市的规划建设和管理应该如何有效地应对、如何开展精细化的城市管理和网络化管控，成为疫情暴发背景下值得探讨的重要命题。

1 城市疫情防控研究与精细化管理研究进展

1.1 主要集中在疫情防控的响应机制、疫情防控带来的经济影响等方面

城市疫情防控是卫生管理部门的职责，传染病疫情给国民经济和人民生活带来了巨大的负面影响，针对传染病疫情的防控响不应局限在传统的单一政府部门管理，应建立多部门、多组织、全民参与的联防联控机制[1]。国外针对疫病灾害防控的研究始于21世纪初，有学者认为仅依靠政府的力量难以遏制疫情的蔓延，应从社区管理的角度入手，提高城市本身的防疫能力[2]。中国针对疫情防控的研究始于2002年SARS暴发，不少学者认为在传统的城市综合防灾规划和医疗卫生专项规划中，传染病疫情防控的内容涉及较少[3]，应将其纳入城市规划编制内容里去，提高城市本身的防疫能力。也有学者认为城市疫情防控应纳入应急管理体系当中，有针对性地开展公众教育、编制应急预案、进行预演、建立预警和应急通信系统等[4]。针对瞬息万变的疫情防控，有学者认为应将政府力量和社会力量相结合，开发相应的疫病检测工具、疫病信息查询管理工具、患者行程查询工具等，从而为公众提供预防疫情的实时信息，保证社会稳定，也为政府防灾减灾减轻压力[5]。考虑到针对疫情防控采取的“隔离”“封城”对生活物资供应带来的影响，部分学者认为应建立政府、市场和社会“三位一体”的物资保障体系[6]，最大限度地保障社会经济的正常运转。

应对突发疫情所采取的“隔离”政策对“隔离区”内部的经济产生了较大冲击。疫情对经济的负面影响从表面上看源于交通阻滞、流通缓慢、消费减少[7]，但归根结底是由于疫情增加了经济发展的不确定性，并由此引发的一系列投资和消费恐慌[8]。国外有学者从SARS暴发对社会和经济活动指标的影响入手，认为疫情防控对运输业和旅游业的负面影响最为显著[9-10]。也有学者基于中国应对疫情发展的迅速反应，认为疫情冲击下的经济增长缓慢是阶段性的、可控制的，但如何平衡疫情防控和经济生产需要进行综合考量[10]。由此可见，在疫情防控方面，防控与应对思路、疫情的影响等方面成果较多，对于城市层面的疫情管理与防控措施研究较少。

1.2 城市精细化管理是城市治理体系建设的重要组成部分，受到国内外学者的广泛关注

城市精细化管理模式是提高城市治理水平的一个新的探索[11]。近年来，城市政府职能和社会治理的转型发展开始兴起，社会学家[12]、地理学家[13]以及规划领域的学者[14]从不同的侧重点进行了研究。国外学者对于精细化管理的研究始于1945年以后的企业精细化管理[15]。随着二战后企业生产规模的扩大，精密的自然科学和工程技术理论被引入企业的经营管理当中，这些工程技术理论在实践中慢慢地演变成为精细化管理理念。随着现代化工业的逐步推进，精细化管理理念逐渐被应用到城市管理当中[15]，一些欧美发达国家采取了“政府规划指导、社会组织实施”的管理模式[16]，比较著名的有日本东京的市议会制管理模式[16]、新加坡的市镇理事会管理模式[16]以及美国的“依法管理、市场运营、公众参与”模式[17]等。同时，部分学者将精细化治理的概念引入社区治理[18-19]，建立从顶层设计、数据开放、基础设施完善以及问题解决等全方位的社区治理智能化、精细化管理模式，进而带动城市管理精细化。有学者以德国城市关键基础设施为案例，提出要建立区域动态协调并具有弹性的城市基础设施管理机制[20]，以应对突发公共安全事件。在城市案例实证研究的基础上，有学者提出城市精细化管理模式在不同的历史时期具有不同的表现形式[21]。1980年代至今，城市精细化管理模式最初由政府部门单一主导，后来演变为以政府部门为主导、非政府组织参与，再到城市职能大规模重组、大量的城市管理职能缩减下放。

精细化管理理念在国内的发展也经历了由“企业”走向“城市”的阶段，同时伴随着城市治理理论的兴起而逐渐发展起来。习近平同志在2015年中央城市工作会议和2017年“两会”中明确要求城市管理工作要更加精细化[22]。这从国家层面确立了城市精细化管理的战略地位。有学者认为应当在城市管理工作中建立起一套从规划设计、建设施工到运作管理的全过程管理模式，同时关注和完善这一模式中的各个细节，精细地谋划城市的发展[23]。也有学者认为应从“智慧城市”的角度，综合利用物联网[24]、高分遥感数据[25]、大数据[26]，通过技术驱动城市的精细化发展。部分学者针对城市化过程中出现的一系列城市问题提出通过“网格化”管理城市发展[27-28]，即建立一个涉及城市管理全方位的电子地图管理与服务系统，由管理者即时地监督、查找、解决相应问题。部分城市地理学者从社区管理的角度出发，认为应以社区的动态规划和网格化管理为依托，以社区服务的精细化推动城市管理的精细化[29]。

1.3 疫情暴发背景下的城市精细化管理是政府的重要使命

回顾国内外城市疫情防控和精细化管理的研究，城市疫情防控需要政府、社会、民众的积极响应。实施强制性的“隔离”封闭政策，会对国民经济和社会发展产生巨大的冲击。而精细化管理理念是现代社会推动城市治理能力提升的一个新的实践，这一理念的形成经历了由“企业管理”到“城市管理”的阶段，是一种通过计划、组织、指挥、协调、控制、反馈等手段对系统所拥有的资本、信息、能量等各类资源要素进行优化配置，并实现既定系统诉求的各类目标的过程[30]。在城市精细化管理的研究当中，多数学者都把目光集中在促进经济发展上，较少有研究关注到如何应对突发的城市传染病疫情。

从城市运行看，疫情暴发后的政府应急管理能力亟待加强，这成为考验政府执政能力和城市管理水平的一个重要参照。因此，开展城市精细化管理与疫情的网络化防控，成为当前各级政府面临的一项重要任务。基于此，本文以城市疫情防控和精细化管理为研究对象，从地理学的角度探讨如何通过精细化的城市管理来应对突如其来的重大疫情，以期为遏制疫情扩散、实施精准防控提供参考。

2 新冠肺炎暴发背景下城市网络化防控的路径

2.1 建立城市疫情防控安全预警体系

从武汉疫情的暴发初期看，2019年12月中上旬开始出现，但直到2020年1月20日钟南山院士才发布了“人传人”的预警，这中间有一个多月的时间，却没有发出稳妥的安全预警。这不仅涉及公共卫生安全预警，而且涉及城市的应急管理能力建设。建议今后发现3例以上不明原因的相似病例，应及时上报省卫健委和国家卫健委。同时采取紧急措施对相关病例和相关医护人员进行隔离观察。所在城市应该配套建设并提供相对独立而合适的隔离场所，同时做好安全预警和交通管制工作。建议地级市以上的城市建设专门的传染病医院，并配备较为充足的隔离床位，以备不时之需。

2.2 建立城市疫情三级防控、多方联动、全员参与的防控网络

疫情一旦暴发和扩散，就会造成严重的影响。因此，城市应该建设市级—区级—街道乡镇级的三级防控体系。其中市级政府主要负责全市疫情防控政策的制定与发布，市辖区政府负责疫情政策的实施与监督，乡镇街道负责疫情政策的贯彻落实（图1）。充分发挥基层的能动监管作用，着力构建社区—单位—小区多方联动、居民、社工、物业人员、交管人员全员参与的监管防控网络。在这次疫情防控过程中，以居住小区为单元的封闭化管理和社区管控发挥了非常重要的支撑作用。通过居住小区的封闭化管理，有效约束小区居民的活动，可以及早发现传染源，有效阻断传播途径，同时减少易感人群接触病毒的机会，使疫情得到有效遏制作出重要贡献。

2.3 建立城市疫情传染源的应急管控与圈层管理方案

一旦发现原因不明的疫情，所在城市应立即启动应急管控措施，根据传染源的位置设置圈层管理的方案。一般而言，传染源所在地5 km范围内可确定为核心管控圈，5—10 km确定为重点管控圈。发现疫情后，核心管控圈应启动一级响应，居家隔离，禁止外出活动。重点管控圈做好每日监测和佩戴口罩等防护工作。一旦整座城市出现相似病例20个以上，存在明显传染的可能，则实行紧急封城措施。同时将相邻的周边城市作为重点管控圈发布预警和管控要求。

2.4 完善城市疫情区域的消毒工作流程体系

图1 城市三级联动、多方参与的防控网络及职责分工

完善疫情区域内的全方位消毒工作，是有效阻断传染源的必要措施。如果出现大范围的疫情，首先需要进行消毒的是公共交通设施、商场、超市、餐馆、宾馆等人流较密集的公共场所。储备较为充足的消毒物资是提高应急反应能力的重要保证。其次，加强城市道路网络的消毒工作。第三，加强各个居住小区的消毒，电梯按钮、门把手等接触较多、可能传染的部位，更应该进行常态化、定期间隔的消毒工作。

2.5 建立病患及疑似病例的查找筛选机制

在疫情暴发初期，就要全面启动病患和疑似病例的查找与筛选，排查易感人群。一般而言，主要从居家、工作单位和出行路线3个层面进行筛查预警。从查找难度看，由于所接触的人群相对固定，居家筛选和单位筛查最为容易，而出行路线和活动场所追查可能的感染者相对较难。但随着手机定位系统的普及，政府应该及时与手机运营商联系，把相关时间段在某个区域出现的手机热点都予以筛查，并发布预警通告，以便让易感人群提前做好防范。

2.6 建立病患及疑似病例的隔离观察安置应急机制

武汉市疫情的大规模暴发与对患者的处置不力直接相关。疫情暴发后，患者很难获得迅速的安置，一床难求，难以住院救治，只能居家隔离。由此一人染病全家被感染的风险急剧增加。因此，各城市应该落实分类安置病患的工作方案应急机制，对于确诊病例、疑似病例、密切接触者、一般接触者制定分类安置的措施，比如征用宾馆、学生宿舍或场馆进行分类安置，这方面可以不断总结武汉市和其他城市的经验，尽量实现少投入且保障隔离房间的充分供给。对疑似病例、密切接触者、一般接触者进行分类安置，确保社交隔离[31]，也是阻断传播途径的重要举措。

3 疫情防范背景下城市精细化管理的路径

3.1 完善城市精细化管理的内容和框架

新型城镇化的快速推进和城市高质量发展对推进城市精细化管理提出了新要求和新任务，国家发展和改革委员会印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕0617号）中，明确要求推进大城市的精细化管理。为了更好地防范疫情，应该赋予城市精细化管理更多的内涵，增加更多的公共卫生安全管理的考虑（图2）。在细化管理内容方面，应充分调动相关力量，将疫情管理等重大公共卫生安全事件纳入政府管理。在量化管理对象方面，应加强对各级主体和职能部门的监督指导，特别要加强对社区流动人口的监管力度。在规范管理行为方面，做到疫情期间多元化参与的管控格局。在管理体系方面，加强智慧城市建设，整合信息资源，加强疫情的应急处理能力。在创新管理方式方面，应充分发挥社区的基层堡垒作用，调动社会各方力量，全员参与疫情防控。

3.2 确定合理规模的行政层级和管理单元

城市的行政层级和管理效率直接相关[32]。一般而言，管理层级越多，管理效率越低。在疫情暴发背景下，各个街道乡镇的管理防控任务都非常重，在管理人员一定的前提下，管辖幅度的大小对管控成效产生直接影响。目前来看，地级市一般实行市政府—区政府—乡镇政府/街道办事处三级管理。对于北京、上海等特大城市而言，人口规模较大，减少行政层级难度较大，但城区100万人口以下的城市，可以考虑借鉴三亚市的行政管理体制，撤销乡镇街道，实行市辖区直管社区的模式，推进扁平化管理。另外，城市需要推进精细化管理，合适的管理单元和管辖幅度也非常重要。因此，要进一步优化各个乡镇街道和社区的管辖幅度，拆大合小，促进基层行政单元的均衡化发展。

图2 疫情防范背景下城市精细化管理的新要求

3.3 居住区的封闭化管理仍应是未来的主流

居住区的封闭式管理对于疫情的监管和人员的管控具有最直接的支撑作用。从各地发展的情况看，近几年出现的开放式小区给疫情的有效管控带来了较大压力，临时封闭和增加人员都耗费了很多的人力物力。从社会发展现实需求看，目前中国各个小区的私家车数量增加迅速，小区内的路边一般都因设置了停车位而改为单行道，因此建设开放式小区对缓解交通拥堵的作用十分有限，同时在物业管理、规范停车、小区安保等方面增加了压力。一旦发生疫情等紧急情况，封闭管理和统一监管的难度很大。因此，建议未来的居住小区仍然以封闭式管理为主，街区制并不适合中国的国情和现实需求。

3.4 “完整社区”建设亟待加强，着力打造社区生活圈

当前的社区建设以社会管理为主，功能建设很不完善。基于人本关怀和物质文化需求，应提供商贸、文化、教育、健康、娱乐服务，努力完善社区基础设施和公共服务设施，建设“完整社区”。吴良镛教授指出，社区规划与建设的出发点是保障基层居民的切身利益，不仅包括住房问题，而且包括服务、治安、卫生、教育、对内对外交通、娱乐、文化公园等多方面因素。一个“完整社区”的概念既包括硬件又包括软件，内涵非常丰富[33]。在疫情防控背景下，建设“完整社区”的需求和迫切性更加凸显。通过“完整社区”建设，完善基层治理单元的功能与微循环，基本满足社区居民的日常生活需要。构建“设施完善、便捷可达”的 15 min社区生活圈，要完善公共服务设施的配置、提高设施的共享度与利用效率、构建便捷通畅的步行系统[34]。

3.5 有机结合智慧城市建设和精细化管理

丰富和完善智能城市建设的内容，配套建设智能应急安全监管系统，探索建立全天候、即时化、高精度的“社区云”，实现城市管理的信息化协同[35]，建立社区居民的全息数据库，解决上门登记难度大、流动人口、寄宿人口成分复杂、难以及时监管的问题。建立“人脸识别+视频门禁”，精准智能化管控，同时搭载丰富便民的互联网民生服务平台，实现惠民服务、精准管控、全域感知和主动预防等多功能有机融合的智慧社区管理系统。将“社区云”作为智慧城市建设的基础单元，在疫情暴发或应急管理过程中发挥精细化管控效能，不仅能够有效管控外来人员进入社区，还能有效管控社区内部各居民的活动和服务需求，特别是对一些失能老人或特殊群体给予精准化的配套服务。

3.6 充分调动社会力量，参与城市精细化管理

此次新冠肺炎疫情，体现了中国担当和中国效率，全员动员，以社区为基础单元的监管和封闭式管理对疫情防控提供了有力的支撑。在未来的城市精细管理过程中，应该充分认识社区的重要作用，充分调动社会力量，依托社区实现城市的精细化管理，解决城市管理“最后一公里”的问题。充分发动退休人员、志愿者、物业人员和社区工作人员，形成社区管理共同体，体现社区诉求，完善社区服务，调动社区各个群体的积极性和责任感，建设互助互爱、共同担当的社区文化，不断提升社区治理能力和治理水平。

4 结语

新冠肺炎疫情的暴发，对世界各国的社会经济发展都造成了深远的影响。国难兴邦，在大灾大疫面前，中国人民要有勇气和智慧去化解危机，反思问题，面向未来，提出更加科学合理的应对方案[35]。

从此次疫情的应对来看，起初许多城市的防控准备明显不足，在城市管理中存在较多疏漏和问题，主要包括监管引导力度不够、住院床位和隔离场所不足、基层防控监管压力较大等问题，这些问题与城市规划管理息息相关。在疫情网络化防控过程中，建立城市疫情防控安全预警体系是有效防控的基本前提，建立城市疫情三级防控、多方联动、全员参与的防控网络是控制疫情的重要保障，建立城市疫情的传染源的应急管控与圈层管理方案和消毒体系是疫情防控的有力支撑，建立病患及疑似病例的查找筛选机制和隔离观察机制是阻断疫情蔓延的重要路径。

突如其来的疫情对城市的精细化管理提出了更高的要求。应该更新传统的管理理念和方法，确定合理规模的行政层级和管理单元，优化基层政区的管辖幅度。封闭式管理的居住小区有其独特的优点，建议仍然要作为未来的主体形式。“完整社区”的理念要贯彻在社区建设和社区更新的始终，让社区的功能更完善、环境更宜居、服务更到位，不断提升人居环境质量，结合智慧城市建设提升社区管理的信息化、智能化水平。总之，应该充分总结此次新冠肺炎疫情防控工作中的经验与教训，尊重自然规律，弥补城市管理中的缺失，建设和谐有序的人地关系地域系统。