太湖流域片县域节水型社会建设实践与创新

彭焱梅，毕 婉，彭 欢，耿清蔚

(1.太湖流域管理局水利发展研究中心，上海 200434； 2.太湖流域水文水资源监测中心，江苏 无锡 214024；3.水利部太湖流域管理局，上海 200434)

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水管水发表重要讲话[1]，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，把节水放在了治水管水的首要位置，为做好新时代节水工作提供了根本遵循和科学指南。党的十九大要求实施国家节水行动，标志着节水成为国家意志和全民行动。2017年，《水利部关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》[2]要求到2020年，北方40%以上、南方20%以上县级行政区达到节水型社会标准。2019年，《国家节水行动方案》提出更高要求，明确到2022年，北方50%以上、南方30%以上县级行政区达到节水型社会标准。县域节水型社会达标建设是落实节水优先方针的重要举措，对加快实现从供水管理向需水管理转变，从粗放用水方式向高效用水方式转变，从过度开发水资源向主动节约保护水资源转变，具有十分重要的意义[3-7]。近年来，太湖流域片深入推进节水型社会建设工作[8-11]，不断探索节水思路，完善节水制度，创新节水机制，积累节水经验，形成了具有丰水地区特色的典型建设模式。

1 太湖流域片县域节水型社会建设总体情况

太湖流域片主要涉及江苏省、浙江省、上海市、福建省，各省(市)深入贯彻节水优先方针，实施国家节水行动，把县域节水型社会达标建设作为促进经济结构优化、推动生态文明建设的重要举措。各县(区)印发节水型社会达标建设工作方案，明确节水型社会建设目标和任务，全力高质量严要求推进县域节水型社会建设。截至目前，江苏省、浙江省、上海市、福建省分3批次完成84个县(区)节水型社会建设、县级自评、技术评估、省级验收，并通过水利部复核检查、公布命名，其中2017年第一批完成7个，2018年第二批完成37个，2019年第三批次完成40个，见表1。

表1 太湖流域片国家级县域节水型社会达标县列表

2 太湖流域片经济社会特点

太湖流域片地处我国东部沿海地区，属于典型的南方丰水地区。从水资源特点来看，太湖流域属亚热带季风气候区，水资源相对丰沛但时空分布不均，水资源可利用量有限，需要从长江引水和上下游重复利用弥补；东南诸河水资源数量丰富但时空分布不均。从供用水特点来看，生活用水的供水集约化程度和供水保障不断提高，工业用水(含火核电用水)、农业用水分别为太湖流域、东南诸河第一用水大户，工农业用水效率明显提高，生活用水定额随着生活水平的提高呈上升趋势。从水环境特点来看，流域废污水排放总量较大，水环境及水生态状况未根本好转，太湖流域仍以水质型缺水为主，工程型缺水和资源型缺水并存，节水减排是太湖流域节水型社会建设的重要领域；东南诸河水质状况总体良好。从经济结构特点来看，太湖流域产业结构模式以“三二一”为主，人口密集、工业化进程快、城市化水平高；东南诸河总体处于城镇化快速发展期。从社会观念来看，各地水资源节约保护意识不断增强，但长期以来形成的水乡不缺水的思维定式，对推行节约用水造成一定认识障碍。

3 县域节水型社会达标建设典型模式

基于太湖流域片不同的地理条件、水资源特点、经济社会发展水平等，形成了不同的节水型社会建设典型模式。

3.1 以水环境综合治理为主线的平原河网发达地区建设典型

苏州市、无锡市、嘉兴市等平原河网发达地区县域节水型社会建设主要围绕“控制排量、减少存量、增加容量”，致力于提高水资源、水环境承载能力[12]。①强化制度机制创新，健全节水管理体系。“河长制”是无锡市治理太湖的创新举措，已实施全覆盖治理，并由太湖走向全国；出台关于节约用水、水资源管理、供水排水及用水管理的规范性文件和管理制度，建立节水考核机制，全方位构筑节水管理制度体系；建立节约用水服务平台及多功能一体智慧水利系统，创新水资源管理方式。②调整经济产业结构，推进行业节水减排。加快淘汰落后产能及高耗水行业整治，着力推进产业转型升级，开展工业行业节水减排，仅江阴市近几年累计关停“三高两低”企业近百家，取缔“散乱污”企业3000余家；着力推进城乡生活污水治理，强化入河排污口设置审批管理，持续推进管网建设，提高污水收集和处理率，探索社会经济活动全过程节水减污和生态产业体系建设路径。③开展水环境治理，构建水循环体系。苏州市以活水清流全面改善城镇水环境质量为根本目标，以“控源截污、内源治理、疏浚活水、生态修复、长效管理”为基本思路，以河长制工作为抓手，完善构建水循环体系建设，提高区域水资源和水环境承载能力。

3.2 以重点行业节水工程建设为基石的水务一体化管理体制下高度城镇化地区建设典型

上海市等水务一体化管理体制下高度城镇化地区县域节水型社会建设主要以推进供水管网改造、高效节水灌溉等节水工程建设，落实各领域节水措施[13-14]。①完善水务一体管理，建立责任考核机制。水务一体化管理体制下，原水、制水、售水、用水、节水、排水、污水等各环节形成“一条龙”格局，为节水型社会建设顺利实施提供了体制保证；青浦区将县域节水型社会达标建设纳入全区目标责任综合考评体系，将11大类、20项目标任务落实到29个部门和单位，落实节水目标任务，确立节水目标责任。②加强供水管网改造，实现节约集约供水。上海市对供水基础设施建设加大投入、稳步推进，形成了“统一取水，集中制水，统一管理，一网供水，分片调度”的节约集约供水格局；通过实施管网改造工程和深度处理工程，有效降低了供水漏损和产销差，提高了出厂水水质。③发展高效节水灌溉，推进农业节水减排。加大农田水利设施建设力度，新建农田水利设施普遍采用高效节能喷灌微灌、低压管道等节水型技术，青浦区、闵行区高效节水灌溉率均在40%以上。

3.3 以多水源调配和非常规水源利用为核心的缺水海岛地区建设典型

舟山市等典型海岛缺水地区县域节水型社会建设按照“向雨水要资源，向海水要资源，向节水要资源”的建设思路，构建由本地水资源、大陆引水和非常规水源组成的供水水源系统。①实施水源联网工程，科学调配多种水源。舟山市建成世界最长最大的跨海输水工程，年引水量最高可达8793万m3；根据境内岛屿间隔、陆域狭窄、山低源短、水库集水面积小等特点，建设原水联网工程和翻水入库工程，开展库河联网、库库联网、厂厂联网等水源联网工作，实现了水库和河网水资源的充分利用。②开发利用非常规水，缓解水源供需矛盾。大力推进雨水收集设施建设，将其作为区域供水、集中供水的补充；深化再生水利用，重点推进再生水站、配套管网建设，再生水用于工厂加工用水、河道冲刷、道路浇洒、景观绿化等方面；推广海水淡化利用，岱山县、定海区建成海水淡化厂5座以上，设计供水规模约4万t/d。③推行价格调节政策、提升节水内生动力。实行自来水差异化水价政策，对居民生活用水、非居民生活用水和特种行业用水采取不同水价，居民生活用水采用阶梯水价，非居民生活用水和特种行业用水逐级上调水价；推行节水激励政策，对通过清洁生产、水平衡测试审核验收和获评“绿色企业”“节水型企业”的单位进行资金奖励。

3.4 以市场创新和经济调节为抓手的南方水质型缺水地区建设典型

南方水质型缺水地区县域节水型社会建设依托经济发达优势，注重市场机制创新及经济调节[15]。①加强政府支持引导，创新投资融资模式。余姚市建立以舜农集团为主的投融资平台，鼓励社会资本参与节水型社会建设，利用“BOT”“PPP”模式引进社会资本参与废污水处理工程建设，保障节水型社会建设和重点节水工程等建设资金需要。②发挥价格杠杆作用，建立水价形成机制。永春县多次调整自来水价格、地表水及地下水水资源费征收标准，对居民用水实行阶梯水价制度，实行非居民用水超定额超计划累进加价，推行农业水价综合改革，强化经济调控。③实行节水激励政策，引导全社会爱水惜水。江苏省对获评“节水型企业”的取水户按80%征收水资源费；常山县等地对节水型灌区、企业、小区、家庭和节约用水先进个人等，给予物质奖励和精神鼓励，推动全社会参与节水。

4 县域节水型社会达标建设创新经验做法

4.1 完善制度、强化监管，创新管理模式

流域层面，《太湖流域管理条例》开创了流域性综合立法的先河，要求加强用水定额管理，鼓励回用再生水和综合利用雨水、海水和微咸水，明确节约用水设施应当与主体工程“同时设计、同时施工、同时投产”；近年来，流域持续强化节水监管，节约用水监督检查常态化。省级层面，江苏省在全国率先建立河长制，打响“碧水保卫战”，率先印发《江苏省节水行动实施方案》；浙江省建立了“1+4”水资源强监管重点难点问题联合攻关机制，在全国率先开展县域水资源“强监管”综合改革试点；上海市实行水务一体化管理体制，为节水型社会建设提供了体制保证；福建省出台节约用水管理办法、中长期节水规划等，节水管理制度不断完善。区县层面，各县(市、区)成立了县域节水型社会创建领导小组，把创建工作列入政府目标考核，形成政府主导、部门协调、齐抓共创的良好氛围；年初下达任务、年中督促完善、年末考核评估，有效地保障创建工作顺利推进。

4.2 产业调整、生态修复，提高承载能力

各地区“腾笼换鸟”主动调整落后产业结构，严格按照工业建设项目评估机制实施办法，大力限制高耗水工业项目的建设；立足自身经济发达、污染物产生模数高、平原河网区水动力不足实际，以减排、增容为主线，探索平原河网经济发达地区节水型社会建设模式。江苏省充分发挥治太主力军作用，扎实推进调水引流、蓝藻打捞、生态清淤、湖泛巡查等太湖水环境治理关键性任务。浙江省结合“五水共治”行动，持续推动工业企业、农业面源、城乡生活等污染防治，控制入河污染物排放量，推动生态河道建设，提高水环境承载能力。上海市开展河湖水系综合治理，加强污染源治理，控制外源污染，减少内源污染，强化水资源调度，促进水体有序流动，加快水体置换速度，提升水环境容量。

4.3 经济调节、政策激励，增加节水投入

各地区充分发挥水价对节水工作的推动作用，实行居民用水阶梯水价制度、非居民用水超计划超定额累进加价制度，推进农业水价综合改革，水资源费做到应收尽收。通过价格杠杆形成全社会优先利用非常规水、合理利用地表水、限制开采地下水的导向。江苏省调整水资源费征收标准，地表水由0.1元/m3调整到0.2～0.4元/m3，地下水由原来的0.15元/m3调整到0.4～10元/m3，有效发挥水价杠杆作用。此外，各地持续加大节水资金投入，多渠道筹集资金，相继出台了节水激励政策。江苏省创新推出“节水贷”业务，促进金融资本进入节水领域，帮助企业开展节水改造；浙江省将中央财政奖补浙江省最严格水资源管理制度考核优秀的资金主要用于支持列入计划完成国家县域节水型社会达标建设的县(市、区)；福建省对节水载体创建、节水项目建设、节水技术推广等实行补贴和奖励。

4.4 科技支撑、载体示范，推动行业节水

各地区大力开发、应用和推广有益于资源节约、环境保护的各种先进技术，包括生物治污技术、生态农业种植养殖技术、废水资源化技术和“零”排放技术、中水回用技术、海水和雨水利用技术等，实现以技术现代化支撑节水型社会建设，在此基础上建成了大批节水工程及示范载体。通过各行业节水载体建设，推动了各行业节水，进一步提高了公共节水意识、环保意识和生态意识，形成良好的社会示范效应。江苏省已累计建成节水型企业、单位、社区、灌区、学校等各类省级载体3000余个，形成年节水能力超过10亿m3；上海市五大高耗水行业规模以上节水型企业创建率达95%以上，市级机关100%完成节水型机关创建。

4.5 广泛发动、强化宣传，提高节水意识

各地区各显神通，开展了形式多样的系列宣传活动，采取了多种方式提高公众节水意识，推进节水科普宣传教育常态化、长效化，营造全社会爱水惜水节水的良好氛围。江苏省编制《江苏水情读本》《苏州市节水科普读本》等作为中小学生读物，传播节水理念。浙江省以县域为单元推动节水宣传教育基地建设，全面开展科普宣教，水利厅建成节水型机关展厅，宣传推广节水机关建设经验做法。上海市邀请奥运冠军吴敏霞担任“上海市节水大使”，宣传节水减排现代理念，传播节水治污科普知识。福建省在人民网开展“节水行动在福建”专题报道，并运用“福建水利”微信公众号等新媒体进行节水普及与知识宣传，推动节水型社会建设。

5 结语

节约用水，是现实命题，是时代命题，也是战略命题。当下我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，也是大力推进生态文明建设、转变发展方式的战略机遇期，必须充分认识新时代节水工作面临的新形势新任务新要求，将节水始终贯穿于经济社会发展和生产生活全过程。时刻把节水型社会建设作为落实节水优先方针的方向性、战略性举措来抓，持续推进县域节水型社会建设，倒逼生产方式转型和产业结构升级，促进供给侧结构性改革，提升全社会的节水忧患意识、责任意识和担当意识，为县域经济社会高质量发展提供可持续的水资源保障。