巨灾重建中跨区域支援的决策倾向、优势及问题分析

郗皎如，王江波

（南京工业大学建筑学院，南京 211816）

0 引言

近年来，气候变化及加速的城市化发展导致极端自然灾害频发。自2008 年汶川8.0 级地震发生以来，相继发生的2010 年玉树7.1 级地震、2013 年芦山7.0 级地震、2017 年九寨沟7.0 级地震，其地震灾害严重程度均超过当地设防标准，被简称为巨灾[1]。以上灾害均造成了大规模的人员伤亡和经济损失，在其灾后重建过程中，中国政府创造性地实施了跨区域支援，主要通过调用县镇级受灾地行政区划以外的政府力量对受灾地政府进行支援，有效推进了灾后重建工作，引起了国际灾后重建领域的广泛关注[2]。

在灾后重建中，通常有3 种比较常见方式对受灾政府提供重建支援（图1）[3-4]：①中央政府支援，中央政府提供绝大部分的重建资金并对重建工作提出纲领性意见，其代表国家为日本[5]（图1a）；②地方非政府组织（NGO）支援，NGO 作为民间力量，由于地缘性而成为支援受灾政府完成社区级别重建工作的重要力量，其代表国家为美国[6]（图1b）；③国际组织（INGO）支援，在本国力量比较薄弱的情况下，国际组织的支援至关重要，甚至有时会超过受灾国家自身对重建的贡献，其代表国家为印尼、海地等[7-8]（图1c）。以上3 种支援方式实际上在绝大多数国家的灾后重建中均有体现，但在实施程度上各有偏重。

然而，当面对巨灾时，上述3 种普遍采用的支援方式难以弥补受灾政府能力的不足。青木[9]指出，跨行政区域的政府间支援，是统一制国家（unitary country）可以采取的第4 种对受灾政府进行有效支援的可能方式（图1d）。2008 年汶川地震灾后重建中实施的跨区域支援首次引起国际重建领域的广泛关注。18 个省份以一省对口支援一县的方式为18 个受灾县提供重建援助，因此又被称为“对口支援”。在为期3 年的恢复重建期内，支援方共完成了重建项目投资额849.0 亿元，占18 个受援县重建投资总额的9.1%，为受灾地的重建做出了巨大贡献[10]。

图1 4 种重建支援方式示意图

跨区域支援并非仅仅实现于中国大陆地区，伊朗、意大利、日本、中国台湾地区均在巨灾重建中多次实施。伊朗在2003 年巴姆6.3 级地震中调动了全国30 个省中的17 个省对受灾政府进行支援[11-12]；在2009 年意大利拉奎拉6.3 级地震中，其最严重的受灾地区拉奎拉市8.5%的重建住房由援建政府完成[13]。但伊朗与意大利跨区域支援的规模远小于汶川地震中国的援建规模，当时并未引起学术领域的关注。日本受到中国汶川地震的启发，在2011 年东日本9.0 级大地震及2016 年熊本7.0 级地震后不断尝试符合日本国情的跨区域支援[14-15]。表1 对比了不同国家巨灾重建中跨区域支援的支援主体、支援内容及数量，以中国的实施范围及程度最为突出。

表1 不同国家巨灾重建中的跨区域支援

中国巨灾后的跨区域支援，其本质是跨区域治理的一部分，各级地方政府在上一级政府的统筹协调下进行横向的资源转移和互助协作[17]。厳成男[18]指出，汶川地震的跨区域支援，由于受支援双方所处区位、行政级别、经济技术实力上的差异，为大规模、强力度的有效支援提供了保障，使其可以高效推进重建工作。但也有学者提出质疑，认为高级别的支援政府在带来有力支援的同时也为受灾政府的自主决策带来干扰，其支援项目主要体现支援政府而非地方政府的决策意愿，使受灾地在重建结束后还需要“从恢复重建中恢复”[19-20]。对汶川地震跨区域支援的评价引起了强烈的争论，但尚未有定论。在汶川地震后的历次巨灾重建中，跨区域支援的实践仍持续地进行，玉树地震以2 省4 企业支援2 镇3 村，提供援建资金12.2 亿元；芦山地震以6 市支援6 县，提供援建资金2.9 亿元，均为受灾地的重建提供了巨大助力。Xi J 等[21]指出，中国历次巨灾重建中实施的跨区域支援在实践层面上十分有效，但在理论层面研究的不足使其仅停留在应急时期临时举措的定位上。

邻国日本受到中国汶川地震中实施的跨区域支援的启发，在2011 年东日本地震及2016 年熊本地震的灾后重建中不断尝试符合日本国情的跨区域支援，并试图将其纳入到重建体系中去。但是作为实施范围更广、程度更强的中国，虽具有多次跨区域支援的实践，却缺少对其建成成果、造成影响等问题的详细分析，并未针对其质疑做出系统的回应。在世界范围内巨灾发生频度及造成损失不断增强的当下，探讨跨区域支援这种有效的重建支援方式究竟利弊如何显得十分必要。

1 研究内容及方法

1.1 研究内容

选取汶川地震上海市支援都江堰市为跨区域支援的典型案例，通过对比分析支援项目与其他重建项目在项目构成及地理分布2 个方面体现的特点，试图明确支援政府在确定支援内容及空间选址2 个重要的重建规划决策时体现出的倾向，回应既往研究中针对中国巨灾重建中跨区域支援的决策倾向提出的质疑，并期待为其未来的实施提供优化建议。

1.2 研究方法

首先，获取都江堰市1 000 余项灾后重建项目的项目列表及100 余项跨区域支援项目列表。重建项目列表由关键知情人提供。由于汶川地震是自唐山地震的三十年来的首次极端大规模巨灾，重建当时数据平台的搭建尚不完善，项目列表存在不同单位于不同时间段的重复统计。因此，关键知情人也为项目列表的数据清理提供了重要信息。其次，基于项目列表，对跨区域支援项目及其他重建项目进行分类统计，明确跨区域支援项目在支援内容、数量、所占比例等方面的组成特点；借助ArcGIS 对各类别支援项目及与之对应的其他重建项目进行分类定位标记，并结合关键知情人访谈，针对跨区域支援项目在项目构成及地理分布方面体现出的特点，询问其决策原因，对项目特点可否反馈决策倾向进行因果说明。最后，对上海市支援都江堰市的决策倾向进行提炼，分析其对集聚城镇灾后重建的优势及弊端，为其优化提供建议。关键知情人的具体信息如表2 所示。

表2 关键知情人信息

2 都江堰市跨区域支援项目实例

受援方都江堰市是汶川地震造成的10 个极重灾区之一，也是接受了跨区域支援的18 个受灾县之一，灾损情况十分严重。作为成都经济圈的县域中心城市，都江堰市的市域范围大部分位于适宜建设区的范围内；且位于通向四川西部的交通要道上，在汶川地震灾后重建城镇体系规划中被定为集聚城镇，需要适度扩大规模重建，具有在完成灾后恢复重建的同时实现城镇化发展的需要。都江堰市所在区位如图2 所示。其灾后重建任务量大、难度高，成为重建工作关注的重点及难点。

图2 汶川地震18 个受援县区所在位置

支援方上海市是中国最发达的省级行政单位之一。在3 年的恢复重建期内，上海市援建资金82.6 亿元，占都江堰市3 年恢复重建总投资的20.7%，为其重建做出巨大贡献。援建项目以“交钥匙”和“交支票”2 种方式实现。“交钥匙”项目是以支援方统一规划、统一建设的方式进行的实体重建项目，在项目建设完成后由上海市政府整体将项目移交至都江堰市政府，该部分项目共计投资73.16亿元。“交支票”项目为非实体性项目，主要以提供资金的方式交由都江堰市政府共同管理，支援金额共计9.44 亿元。对实体项目的援建占全部援建项目的88.6%，立项、规划设计、建设完成的全周期均由支援方完成，是汶川地震跨区域支援的典型支援方式。因此，本文选择上海市援建都江堰市作为跨区域支援的典型案例，针对其统一规划、统一建设的支援模式下完成的实体项目进行分析。

2.1 重建项目的构成

对都江堰市全部实体重建项目的分类统计如图3 所示。跨区域支援项目主要集中于新建项目，维修加固类的支援项目仅有医疗卫生设施和公共服务设施2 例，其余维修加固项目全部由受灾政府承担。在新建项目中，支援项目在各类型重建项目中所占比例由高至低依次为：医疗卫生设施最高，占比60%；教育设施占比40.3%；产业重建项目占比24.2%；住房项目占比19.9%；基础设施项目占比15.8%；历史文化设施、防灾减灾及生态恢复项目中所占比例较小。其中，在住房重建项目中，支援项目主要针对中心城区，而集镇、农村地区的新建住房仍旧由受灾政府承担。

图3 都江堰市全部灾后重建项目构成

2.2 新建项目的构成

以下分别就上海市选择重点支援的5 类项目的构成进行细化分析。

2.2.1 医疗卫生设施项目

如图4a 所示，在全部40 项的医疗卫生设施新建项目中，跨区域支援完成的医疗卫生项目共计24 项，涵盖市县级、社区/乡镇、村级3 个设施级别。支援政府实际上成为都江堰市新建医疗卫生设施的主力，完成的3 个级别的医疗卫生设施项目数量均大于受灾政府完成数量。

图4 各类重建项目构成

2.2.2 教育设施项目

如图4b 所示，在全部62 项教育设施新建项目中，跨区域支援完成的教育设施项目共计25 项。其中24 项为提供基础教育的中小学校，1 项为提供学前教育的幼儿园。高中、高等教育、职业教育及民办学校的重建均由地方政府承担。

2.2.3 产业项目

在恢复重建的3 年期间，民生恢复为产业重建的首要目标。据都江堰市灾后重建总体规划，建筑相关行业、交通物流相关行业、农业物资生产及重要旅游景区的恢复成为产业重建的重点。跨区域支援的产业重建项目主要为针对农业物资生产的项目，占16 个援建项目中的15 项，这15 个项目共同构成上海市为都江堰市打造的第一个现代生态农业示范园区（图4c）。

2.2.4 住房项目

城镇地区受损房屋持有者的居住安置主要有3 种方式，分别为依靠政府统规统建的灾后安居房、居民自建住房及购买商品房[22]。跨区域支援项目均为城镇灾后安居房，共完成建设8 417 户；其他由政府统一规划、统一建设的灾后安置住房，包括城镇地区的其他灾后安居房、集镇和农村地区的集中安置点均由受灾政府承担完成（图4d）。

2.2.5 基建项目

如图4e 所示，在全部177 项的基础设施重建项目中，支援方承担了其中的28 项。其中10 项为其支援建设的医疗卫生、教育、住房项目配套的基建项目。关键知情人表示，地方政府承担的基建项目中存在属于跨区域支援项目的配套基建的部分（共57 项），主要为包括“三通一平”在内的场地整备。由于基建项目主要为地下工程，对于这部分“看不见”的基建项目主要由地方政府负责。中国灾后恢复重建的基本行政单位为县镇级政府，因此地方受灾政府承担重建项目属于其职责所在。但支援方高投资标准、高技术追求的支援项目相应地需要更多的场地整备的资金投入。这部分资金供给的确为受灾政府增加了财政负担，也较易被忽视。

2.3 地理分布

下面对上述跨区域支援中涉及到的重点类别项目及与之对应类别的其他重建项目进行分类定位标记，由于基础设施项目大部分属于地下工程，且部分跨区域支援项目的基建部分属于其他重建项目，因此本文中不予标记。项目的统计时间节点截止至2010 年8 月。

如图5 所示，在支援项目所占比例最高的医疗卫生设施类项目中，支援项目与非支援项目主要位于中心城区既有城市用地及集镇地区内，并未体现太大区别。

图5 各类型重建项目的地理分布图

对于教育设施、住房、公共服务设施来说，其支援项目主要集中于中心城区的新增城市用地范围内，在承担为受灾居民恢复其生活提供安置居住、生活服务等任务的同时，延伸了城市结构，成为开发的“新城”中重要的功能空间节点，推动并服务于适度扩大规模的城镇化发展要求下人口的转移。其他教育设施、住房及公共服务设施的重建项目由地方政府负责，不仅包括对中心城区新增城市用地的开发，还包括对中心城区既有城市用地、集镇及农村集落的重建修复。

对于产业重建项目来说，16 个跨区域支援项目中的15 个是上海市为打造都江堰市现代生态农业示范园区建造的。产业重建的其他项目全部由受灾政府承担，主要位于中心城区及集镇既有城市综合用地内。关键知情人表示，这部分产业设施主要针对既有企业损毁设施的新建或升级。

3 跨区域支援项目体现的决策倾向

在项目构成上：以上分析表明，相对于维修加固项目，支援政府更多地选择新建项目进行重建支援。相对于历史文化、生态修复等历时长、需社会力量与工程手段共同介入的项目，支援政府更加关注急需在短期内恢复以保障社会系统运行的项目类型，与医疗卫生、教育、产业、住房相关的支援项目占到同类型重建项目的1/5 左右。在上述各类项目中，支援政府重点选择需要更多技术、资金支持的项目，比如医疗卫生设施中的市县级医院、教育设施中的基础教育学校、产业重建项目中的现代农业产业园区等。但支援政府在高效地为受灾政府提供高标准的重建支援项目建设的同时，并未完全承担上述项目中配套的地下基建工程，这部分工程基本上由受灾政府完成，其更高的技术追求和资金投入也为受援政府带来了额外的经济负担。

在地理分布上：支援政府更多地选择在新增城市用地上进行支援项目的建设，比如在中心城区的新增用地上进行住房及公共服务设施的支援项目建设，在新增创意产业用地上进行现代农业产业项目的建设。相对于既有城市用地的恢复及升级，支援政府以其资金及技术优势，贡献于作为集聚城镇的都江堰市新增城市用地的开发。

4 结论及讨论

4.1 汶川地震跨区域支援的决策倾向、优势及问题

中国的巨灾后跨区域支援中，支援政府由于所处区位、行政体量、技术、资金等方面的优势，会重点选择在短期内急需恢复使用、需要更多技术资金支持的、新建的工程项目进行重建支援；且此类项目相较于对既有城市功能的恢复及升级，更倾向于对新增城市用地的开发，贡献于作为集聚城镇的都江堰市的城镇化发展。

重建项目的组成及地理分布揭示出，即便在大力度的跨区域支援下，都江堰市政府仍是承担重建工作的主导。由都江堰市政府主导完成的重建项目不仅包括新增城市用地中的新建项目，还包括既有城市中心区的城镇、集镇用地及农村用地的恢复及升级。这部分项目数量庞大，且需要在原有城市结构及社会关系中进行，牵扯多方利益。

作为受灾地行政区划外的支援方政府，其“统一规划、统一建设”的跨区域支援方式使其资金及技术上的优势更容易发挥于无需过多考虑原有城市结构、社会关系及多方利益主体参与的“新城”之中，从而体现出对于“白纸状态”下的重建项目的决策倾向，这也是其支援优势所在；而这种优势也同时反映出上海市支援都江堰市的支援模式对涉及到复杂的社会地域条件的重建项目的短板所在。

4.2 优化建议

对于灾后重建项目来说，维修加固项目的数量通常远高于新建项目[23]；而老城区、农村地区的重建也往往因为建筑建设年代久、不符合建造标准、复杂的地域社会关系、多元的利益相关主体而具有更高的难度[24]。上述统规统建的支援模式体现出的对“白纸状态”下重建项目的决策倾向及支援优势难以解决以上难题。因此，在巨灾后的跨区域支援中，还应加强支援方和受援方政府之间在制定规划决策阶段的协同合作，使支援方在技术、资金、智力、人力等方面的优势可以介入到涉及复杂的社会地域条件的、实现既有功能区的修复及提升的重建项目中来。这对于今后更集约地恢复重建、构建城市灾害韧性均具有重要意义。