发掘国内国际双循环背景下免税业发展潜力

李晓嘉

【关键词】免税经济 离岛免税 消费回流 对外开放 【中图分类号】F752 【文献标识码】A

近期，以海南离岛免税为代表的免税经济，体现了制度型开放创新，带动了消费回流、旅游发展和商业繁荣，成为我国开放经济中的靓丽名片。免税经济是强政策行业，在发达国家较为成熟，在我国则起步较晚，目前仍处在政策探索的初期阶段。超大规模市场优势、巨大国内消费潜力以及更多国家政策的倾斜和支持，为我国免税经济发展提供了良好的基础条件和环境，今后一段时间其必将进入快速发展阶段。大力发展免税经济，有利于进一步发挥消费的基础性作用，推动零售、旅游等现代服务业发展，对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有重要作用。

现代免税经济的由来

免税业历史较为悠久，一般是指一个国家授权其出入境口岸或特定地点的零售商向出入境的国内外游客销售免税商品的特殊零售行业。早在十九世纪，一些欧洲国家就开始授权特定零售商向过境的航海船只以及海员供应免税的烟、酒等少数品类的杂货商品，但只允许离境或到海上之后才能打开商品进行消费。随着国际贸易大发展，越来越多的人借助飞机等新型交通工具在世界各地旅行，符合免税条件的潜在消费需求得到更多的重视。1947年爱尔兰发布《机场免征关税法》，从法律意义上正式宣告现代免税经济的诞生。

现代免税经济所谓的“免税”，主要免的是进口关税、增值税和消费税。从税务法理学看，如果境外人员在一国逗留期间并没有享受到本国福利，那么也不应该承担相应的纳税义务，因此应该退还所购买的商品中原本已经缴纳的增值税和消费税等；同时，离境区域或特定口岸的商品交易视同境外交易行为，也不需要缴纳进口关税。从国际贸易的比较优势理论看，各国通过贸易获得的利益更大，但实际上一国常常对某些进口商品征收重税来保护本国的幼稚产业，导致商品价格上涨，而免税经济由于在特定税务法理学基础上免去税收，实际上降低了贸易保护门槛，促进了商品交换。随着国际旅游业的发展、跨国往来人员的增加，免税经济的影响日益突出。物美价廉的免税商品、内外联通的交易方式以及独特的监管规范，对于增加本国消费、促进旅游业发展、改善贸易环境、提升国民福祉等都具有重要意义。

国际上的免税经济一般有两种经营方式。一是购物后退税，即符合条件的外国游客凭本人机票及身份证件，在特定商店购买满一定数额的含税商品后，再持商店开具的退税单到指定地点退税，常见的情形是游客在海关盖章后退回现金或者打入信用卡内，这种方式在消费税较高的欧美地区比较普遍。二是购物直接免税，即在购买过程中就直接免去进口关税。游客在机场等海关监管区域的免税店购买商品后直接出境，所购商品本身因没有入境而免去进口关税，免税幅度则依赖于该国对于此类商品设定的价格税率（对购买免税商品的额度、件数、次数有一定限制）。一般来说，具有特许经营权的免税商店对进口商品进行销售后，负责将货物运送至机场等出入境口岸的隔离区，而游客只能在指定的隔离区提货。

免税经济实际上是一种商业零售活动，但与普通零售业相比又具有明显特点。免税经济的三要素是免税商店、免税商品和国际游客。免税商店由政府审慎审批并授權经营，通过法规政策进行规范管理，有较为严格的定价和交易流程。免税商品的品种一般有特定限制，最初以烟草、酒水类产品为主，后来发展到化妆品、食品、时尚品等各类琳琅满目的商品。免税商品由于已经“免税”或即将“退税”，其定价基本相当于采购成本加上商家经营的费用和利润，具有明显的价格优势。

改革开放以来，我国免税经济不断升级发展，经济和社会效益日渐突出

我国免税经济起步于改革开放。我国于1979年正式批准免税品销售业务，最初指定由中国出国人员服务总公司（以下简称“中出服”）和中国免税品公司（以下简称“中免”）两家国有专业公司统一经营。经过四十多年的发展，我国免税业逐步融入市场经济大潮，经营规模不断扩大，经济和社会效益日渐突出，免税品专营企业也增加到了八家，其中北京王府井公司是2020年7月最新批准拥有免税牌照的企业。目前，中免位居我国免税行业龙头地位，承担部分行业管理功能。

免税业是强政策行业，国家对免税商品种类、市场准入、进货管理、销售定价以及涉及的税费和外汇等诸多方面，都有较为详细和严格的规定。2000年，财政部和海关总署发布规定，明确了免税商品的定义和范围，确定了免税行业管理的基本原则，初步形成了我国免税业垄断经营和集中统一管理的行业特征。2004年以后，相关部门又陆续出台了有关免税商品特许经营费、免税商店及免税品监管规则等的明确规定，形成了较为完整的免税品销售和行业经营管理政策体系。在初期，由于国内居民购买力有限，我国免税行业主要服务的是来华旅游的外国游客，整体经济规模不大，并且一度以赚取外汇、增加外储为目的。随着国内收入水平逐步提高和交通条件日趋便利，国际旅游成为越来越多国人的选择，服务国内需求、吸引消费回流也成为我国免税行业发展的新任务。2016年以后，我国先后多次发布文件放松免税业政策管制，支持发展口岸进境及出境免税店，进一步扩大免税店数量、增加免税品种类、提高免税购物额度，多管齐下，大力促进免税经济发展。

海南离岛免税实现创新突破。海南离岛免税是立足于海南自然地理条件和岛屿旅游经济特点，借鉴国外成熟免税经验做法，因地制宜开展免税购物的特殊形式。2009年以来，国家逐步给予海南一系列特别优惠政策，支持建设国际旅游岛，其中就包括发展离岛免税经济。2011年，海南正式启动离岛旅客免税购物试点，成为继日本冲绳、韩国济州、我国台湾澎湖列岛之后的全球第四个国际旅游和离岛免税购物区。在国家政策的大力支持下，海南加快离岛免税政策创新，有针对性地破除体制机制障碍，到2018年底基本实现免税政策对离岛游客的全覆盖，所有离开海南岛但不离境的国内外游客，无论是采用何种交通方式，都可以在海南离岛免税店进行购物消费。随着我国制度型开放步伐的加快，离岛免税政策的红利进一步释放。2020年6月，海南自由贸易港建设的总体方案对社会公布，包括第六次放宽政策限制、不再限定离岛旅客免税购物次数、提升购物额度至10万元、增加离岛免税商品种类至45种、取消单件商品免税金额上限等。无疑，海南离岛免税政策更加贴近市场需求，成为打造海南开放型经济的“金字招牌”。

海南离岛免税取得积极成效，免税销售持续增长、购物环境不断改善。海南热销的免税商品种类高度集中，服饰、手表、首饰、箱包、化妆品等五类免税商品合计占免税销售总额的近九成。目前，海南已经初步实现三亚、博鳌、海口等三地离岛免税店全覆盖，区域布局更加均衡合理，销售模式也日趋多样，网上销售等新举措进一步提升了离岛免税购物体验，受到国内外游客的欢迎。

免税经济新发展格局加快形成。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，扩大内需、发挥消费基础性作用日益重要，我国免税行业也迎来了新的发展机遇。2020年3月，国家出台了关于促进消费扩容提质、加快形成强大国内市场的重要政策文件，明确了新时期我国免税业的功能定位和发展方向，提出了支持免税经济发展的具体举措，其中专门提到要推动建设一批中国特色市内免税店，要求各地认真研究并提出配套支持政策。不少地方很快响应，出台文件加快落地，全国免税经济新发展格局正在形成。比如，北京提出加快免税店创新，支持企业开展离境退税即买即退试点；上海提出支持增设市内免税店，推进重点商圈离境退税商店全覆盖；山东提出要积极争取在青岛港、烟台港、日照港增设入境免税业务；等等。长期来看，我国免税业发展潜力巨大。我国具备超大规模市场优势，经济持续较快增长，国民购买力不断增强，更多国人有条件、有意愿、有能力选择免税购物。

免税经济的重要作用

免税经济具有较为明显的价格和渠道优势，成为满足消费需求的重要手段，同时具备旅游购物属性，体现了现代服务业和开放型经济的特点。

第一，引导海外消费回流。受税收、市场布局、消费习惯等因素影响，国际中高端品牌在我国境内和境外的价差较大，导致我国游客境外消费意愿较强，特别是形成了在海外免税店购物的习惯。2018年，我国居民境外购买免税商品总体规模超过1800亿元，约占全球免税市场销售额的34.8%。其中，在韩国免税市场销售总额中的占比高达73.4%。同时，大量“水客”与海外代购规避贸易管制，让国外的免税商品流入国内有税市场，不仅导致国家关税收入流失，而且对国内正常商业秩序造成干扰。发展免税经济，通过缩小国际品牌境内外价差、提升中国游客不出国即可享受免税购物的体验，有助于实现消费回流、把购买力留在国内，有助于严格海关监管、避免税收流失，对于扩大内需、减少服务贸易逆差、提升经济增长动力等具有重要现实意义。

第二，吸引入境游客消费。当前，我国接待的入境游客购物消费远低于我国居民的出境购物消费，外国游客在华购物消费占旅游总支出的比重不到20%，与发达国家的40%—50%相比存在较大差距。入境游客在华购物意愿不强，很大的原因是外国游客所习惯的购物退税在我国还不够普及。相关研究表明，购物退税制度的普及有助于提升外国游客的消费意愿，大约1美元退税会撬动8美元的消费。加快发展免税经济、积极探索实行购物离境退税，不仅有助于吸引入境游客在华购物，也有助于提高中国制造免税商品的国际知名度，更有助于我国免税业经营公司扩大影响并参与国际竞争。

第三，促进商业零售业升级。免税业是受政策影响较大的特殊零售行业。多年来，我国免税业依靠国家政策支持，不断优化行业布局、增强国际竞争力，已经成为众多供应商和品牌商营业收入的主要来源，并且带动了我国商业零售业优化管理理念、改善经营机制、拓展发展空间和加快转型升级。当前，我国正在逐步完善政策、总结经验，在大中城市加快且合理布局一批市内免税店，争取做到“强强联合”，形成引领城市商业发展的新形态，推动区域经济增长实现新突破。

第四，增强旅游业综合效应。发展免税经济能够吸引更多国内外游客到当地消费，促进旅游业的繁荣，推动餐饮、住宿等上下游行业的发展，增加关联市场的主体效益。以实施了近10年的离岛免税政策为例，其对于提升海南国际旅游消费中心地位具有关键作用。免税经济联通内外，有助于立足国际视野聚集优质消费资源、培育旅游消费新热点，带动旅游购物体验与国际接轨，促进现代服务业转型升级，增强当地经济的竞争力。

第五，提升对外开放水平。免税经济模式是一种依赖国际往来、联接内外市场的开放行业模式，理论上零税率的商品交换条件消除了要素跨境流动壁垒，有利于各国发挥比较优势，发展国际贸易等开放型经济。免税经济的发展带动了准入门槛降低、行政垄断取消、出入境手续简化等一系列便利化、自由化措施，能够推动完善市场化、法治化、国际化的营商环境，对提升我国对外开放水平具有重要贡献。

不断发掘免税经济的发展潜力

事实上，我国免税业起步较晚、发展不够充分。一是免税商品购买力有待进一步释放。国内游客对免税经济的期望较高、需求旺盛，针对免税品限量、限额及限品种政策的每一次松动，都会释放大量购买力，因而有必要进一步研究放松政策限制。二是免税服务体系有较大提升空间。免税店的数量、规模、服务功能等仍不够理想，免税退税政策的实施有待进一步便利化、人性化（目前还没有实现为国际旅客全部行程提供优质免税退税购物服务）。三是免税行业布局尚待优化。目前我国免税购物场所仍然以机场免税店为主，市内免税购物受惠有限，在国际上已普遍实施的购物退税等政策在我国还未广泛普及和有效运用，中高端商品消费尚未大量回流。因此，应充分借鉴国际经验，立足国情，不断发掘免税经济的发展潜力。

第一，调整优化免税政策。适度调整免税政策范围的商品品种，探索负面清单管理模式；最大程度放开数量限制，放松购物额度限制，扩大消费者的选择空间；制定专门政策，以更加优惠的措施促进高端免税商品的销售，满足高端游客的消费需求；扩大免税货物进货渠道，降低免税商品采购成本，增强市场在免税经济中的调节作用；在加强合法严格监管的同时，为免税商品的采购、提取、通关等各个环节提供更多选择方式和便利条件；在有条件的大中城市建设更多免税店。

第二，适度放开市场准入和经营限制。吸引更多商家加入免税行业，尽量放宽免税品经营特许权；研究非国有资本进入免税业的方式，在不影响国家税收利益的情况下，打破几家国有企业经营的垄断格局；适度开展市场竞争，提升行業运营水平；改革免税店运营招标方式，避免形成单一的买方市场或者卖方市场，以更加市场化的形式推进免税行业健康发展。

第三，大力发展离岛免税经济。适度增加市内免税购物场所，提升旅客购买免税商品的便利性；实行便利监管方式，放宽或取消更多品种的准入审批条件，在海关的有效监管下，允许离岛免税商品增加提货和送达方式，进一步提升购物体验；研究探索把海南离岛免税的成功经验复制到其他旅游地区，在具有相同资源和条件的地区发展新的离岛免税经济。

第四，优化机场免税店布局。机场免税店作为我国发展最早、最为普及的免税业经营形式，在免税经济中具有举足轻重的作用。随着我国航运业的发展，越来越多的城市将建设国际机场，北上广深等已有的国际机场也将扩建。因此，不仅要在已有的机场中增加免税店数量，更要在新建的机场中及早设计入驻免税店，同时在免税店的招标要求和地段建设等方面提供方便，使游客购物选择面更宽、消费更加便利。

第五，打造国产品牌免税销售平台。鼓励免税店开辟一定比例的销售区域，专门用于销售民族品牌，将其建设成为向各国旅游者销售、宣传和展示中国产品的靓丽橱窗。将更多地方特色和名优产品列入退税商品目录、引入免税零售渠道，拉动更多本土品牌产品消费。

（作者为对外经济贸易大学政府管理学院教授、博导；对外经济贸易大学政府管理学院博士研究生杨召对此文亦有贡献）

【注：本文系社科基金项目“多维贫困视阈下财政支出减贫的作用机制和动态效应研究”（项目编号：19BJY229）阶段性成果】

【参考文献】

①李旭红：《免税经济加码 积极效应持续显现》，《光明日报》，2020年7月9日。

②董碧娟：《多地出台措施提速布局 免税为“买买买”加把火》，《经济日报》，2020年6月25日。

③陈朝慧、王晓华：《中国进境免税店及免税业务未来发展趋势》，《空运商务》，2017年10期。

④赵鑫、陈润：《对我国居民出境消费快速增长的思考——合理引导境外消费回流》，《价格理论与实践》，2016年第7期。

⑤刘家诚、张应武、黄熙智：《海南离岛免税政策的经济增长效应研究》，《海南大学学报（人文社会科学版）》，2015年第1期。

责编/孙渴 美编/杨玲玲