构建中国特色社会保障学科——二十五年发展回顾与前瞻

林闽钢

(南京大学 政府管理学院,江苏 南京 210023)

学科是相对独立的知识体系,也是教育的源头。学科通常表现为三种形态:一是根据人才培养需要组织起来的专门的知识体系;二是根据科研发展要求所建构的知识范畴;三是根据社会服务需要所划分的工作领域[1]。如数学、物理学、化学,又如经济学、社会学等学科,发展历史悠久,知识体系成熟,人才培养体系完备,具有广泛的社会影响。

社会保障学科是中国改革和开放,建立社会主义市场经济的产物。学科建设时间短,但在人才培养、成果应用等方面表现突出,走出了一条独具中国特色的学科发展之路。

一、改革和开放的大时代催生了社会保障学科

在计划经济时期,我国仿效苏联模式建立了单位保障制度。20世纪80年代中期,劳动合同制的实行和《企业破产法》的实施,促进国有企业开始向自负盈亏的企业管理方向转变。为适应经济体制改革,对内搞活经济,对外实施改革开放的需要,1985年9月23日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出,“认真研究和建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保障制度。要逐步建立机关事业单位、全民企业、集体企业、中外合资企业与外资企业职工的各种保险制度,特别是职工待业保险制度。城乡个体劳动者的社会保险制度,也要抓紧研究,进行试点,逐步实施”。在这份重要文件中,“社会保障”概念首次出现。同样也在这份重要文件中,社会保障的保驾护航作用被确立:一是“保证经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件”;二是“社会安定和国家长治久安的根本大计”。

1986年4月12日,第六届全国人民代表大会第四次会议通过决议,批准国务院制定的《国民经济和社会发展第七个五年计划(1986—1990年)》,在第五十一章明确要求:“社会保障事业‘七五’期间,要有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形。”在“七五”期间社会保障制度建设目标中第一次提出“中国特色的社会主义的社会保障制度”,这决定了我国社会保障学科的独特性,即社会保障学科来源于中国特色社会保障制度,并与之相适应。

中国的改革目标是要把高度集中的计划经济体制改变为社会主义市场经济体制,在更新一整套经济运作机制的同时,探索和建立社会主义市场经济的现代社会保障制度。20世纪90年代,中国开始改革单位保障制度,从计划经济时期的单位保障走向市场经济时期的社会保障,逐步建立社会化的社会保障制度。1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,开始对国有企业的职工养老保险制度进行改革。1993年进入到国有企业产权改革的新阶段后,一些地方开始探索城市居民最低生活保障制度。1993年11月14日,中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求“建立多层次的社会保障体系”,将社会保障制度确定为市场经济正常运行的维系机制,使其成为市场经济体系的五大支柱之一。围绕建立多层次的社会保障体系的目标,我国先后进行了城镇职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度的改革试点,并逐步建立失业保险制度。

20世纪90年代中后期,我国国有企业陷入前所未有的困境,企业改革正值三年脱困闯关时期,即用三年左右的时间,通过改革、改组、改造和加强管理,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。随着1997年爆发的亚洲金融危机,我国宏观经济形势异常严峻,国有企业更是“雪上加霜”,出现大面积亏损,产生了大量的下岗职工,冲击异常猛烈[2]17-18。1997年和1998年,共减少国有企业、集体企业从业人员3 239万人(职工3 139万人),被认为是中国经济结构和就业结构变化最剧烈的两年[3]。

1998年,国务院实施机构改革方案,在劳动部基础上组建劳动和社会保障部,建立起统一的社会保障行政机构。劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险以及卫生部门管理的医疗保险,统一由劳动和社会保障部管理。劳动和社会保障部组建背景是应对国企改革和1997年亚洲金融危机所产生的大规模的失业下岗潮。新组建的劳动和社会保障部的第一场战役就是落实“两个确保”[2]79,即确保国有企业下岗职工基本生活、确保企业离退休人员养老金按时足额发放,实施“三条保障线”(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障)政策。“三条保障线”在当时确保失业人员基本生活的同时,有力地支持了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的开展。通过“三条保障线”相互衔接,回应了国企改革中出现的重大社会问题,确保了下岗失业人员和低收入居民的基本生活,对当时国家经济改革和社会稳定起到了全局性的作用,为中国渡过亚洲经济危机后出口大幅度下降、经济增长乏力的困难局面作出了积极贡献,同时也为中国经济恢复高速增长势头和加入WTO做好了准备[3]。

回顾社会保障学科产生的历史背景,特别是在1985年到1997年期间,我国社会保障制度建设在取得突破性进展的同时,被赋予了重大的历史使命,发挥出了市场经济的压舱石和社会稳定的安全网的作用[4]。社会保障学科从产生之时就被深深刻上了时代的烙印,形成了独具一格的中国特色,即坚持以问题为导向的发展路径,源于中国改革实践,并积极地服务于中国经济和社会发展,成为国家的一项社会基本制度,是国家治理之“重器”[5]。

二、社会保障人才需求促进社会保障学科大发展

随着我国社会主义市场经济体制的建立,社会保障被作为经济体制框架中的重要内容,从而使劳动与社会保障专业的人才培养获得重视。特别是20 世纪90 年代以来,经济的高速发展和经济体制的成功转型,社会保障专业人才短缺的问题进一步凸显。为此,1997年6月,国务院学位委员会和国家教育委员会联合颁布《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》。“社会保障”学科(代码120404)首次出现,隶属于管理学门类的公共管理一级学科。公共管理一级学科一直下辖行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。这5个二级学科的管理主体都是政府,都涉及政府自我管理以及政府提供公共物品(服务)、处置公共问题、管理公共事务、维护公共利益的领域[6]。

(一)适合中国国情的人才培养体系快速建成

(1)在劳动与社会保障本科人才培养方面发展最为迅速。1998年国家教育委员会设立首批“劳动和社会保障”本科专业。根据《1998年度经教育部备案或批准设置的普通高等学校本科专业名单》,全国首批设立劳动与社会保障本科专业(代码110303*)的学校为7所:中国人民大学、首都经济贸易大学、天津职业技术师范学院(现为天津职业技术师范大学)、山西财经大学、武汉大学、中南财经大学(现为中南财经政法大学)、四川大学。

在1998—2020年间,教育部共批准177所高校招收劳动与社会保障专业本科学生,从2013年起先后有10所高校撤销招生。到2020年底,全国共有167所高校招收劳动与社会保障专业本科学生(1)相关数据来自教育部发布的《教育部备案或批准设置的普通高等学校本科专业名单》，由研究生肖晗琳整理。。从表1可以看到,在1998—2018年期间,由于经济社会发展对劳动与社会保障专业人才培养的需求较为强烈,设置劳动与社会保障本科专业的高校数量增加也较明显,在20年时间里处于明显的上升态势。从2018年开始,高校劳动与社会保障本科专业设置进入相对稳定时期。

表1 1998—2020年全国高校劳动与社会保障本科专业设置情况 单位:所

据不完全统计,近年来全国高校每年招收劳动与社会保障本科专业学生近万人[7],涵盖综合类、财经类、理工类、师范类、政法类、农林类和医药类等多种类型的大学,已培养劳动与社会保障本科毕业生大约17万人。近年来,在国家级一流本科专业建设点中,劳动与社会保障专业在公共管理类专业中脱颖而出,武汉大学、中南财经政法大学、首都经济贸易大学、东北财经大学、江西财经大学、安徽财经大学、贵州财经大学7所高校的劳动与社会保障本科专业入选首批国家级一流本科专业建设点。

(2)在社会保障硕士和博士人才培养方面,布点和人才培养也取得突出成绩。1998年首批设置社会保障专业硕士点的高校为3所:武汉大学、中国人民大学、辽宁大学,次年开始招收硕士研究生。截止到2020年底,全国招收社会保障专业硕士研究生的高校为117所。1998年首批获得社会保障专业博士点的高校为1所:武汉大学,次年开始招收博士研究生。截止到2020年底,全国招收社会保障专业博士研究生的高校为38所(包括设有公共管理一级学科博士点的高校)。据不完全统计,2020年全国高校招收社会保障专业硕士、博士生为1 300人左右(2)相关数据由研究生杨子谦、张滕分别从各高校网站收集和整理。。

从1998年至今,社会保障人才培养经历了从无到有的发展历程,建成了覆盖本科、硕士、博士、博士后的完整的社会保障专业人才培养体系。目前具有从本科、硕士、博士到博士后的培养体系的高校有:武汉大学、中国人民大学、南京大学、浙江大学、西安交通大学、四川大学、吉林大学、中央财经大学、上海财经大学、中南财经政法大学、南京农业大学、西北大学、东北财经大学等等。

(二)具有中国特色的课程、教材体系已基本形成

目前在全国高校劳动与社会保障专业本科课程体系中,已形成了以《社会保障概论》《社会保险》《社会保障国际比较》《劳动法与社会保障法》《社会福利》《社会救助》《社会保障基金管理》《保险精算》等为主的十多门专业主干课程。

与课程体系相对应, 教材编写发展迅速。 以《社会保障概论》课程为例, 目前可查最早的《社会保障概论》教材是由田禾、 甘本佑、 张伟超主编, 于1992年5月在西南财经大学出版社出版, 同年8月郭崇德在北京大学出版社也出版了一本《社会保障概论》教材。 至今以《社会保障概论》 《社会保障学》 《社会保障通论》为题的相关教材已达到90多本。 中国人民大学孙光德、 董克用主编的《社会保障概论》(中国人民大学出版社), 自2000年至今已经出到第6版, 累计印刷40万册(3)数据时间截止到2020年底，数据由中国人民大学出版社提供。。由中国人民大学郑功成教授所著的《社会保障学——理念、 制度、 实践与思辨》(商务印书馆), 目前已有2个版本8个印次, 成为研究生使用最多的参考书 。2019年1月, 以武汉大学邓大松教授为首席专家编撰的《社会保障概论》在高等教育出版社发行, 标志着中国特色的社会保障教材进入马克思主义理论研究和建设工程重点教材之中。

(三)高校教师专业师资队伍已成规模,高水平队伍稳定发展

在社会保障成为独立学科之前,一般是经济学者、社会学者和商业保险专业教师等以跨界或兼业身份开展社会保障研究,主要是介绍国外经验,为国家社会保障改革决策提供参考[8]。社会保障学科诞生后,伴随专业研究队伍的不断壮大,一支稳定、高质量的教师队伍形成。据不完全统计,全国社会保障专业教师已达到1 500人以上,其中,具有正教授职称的近500人;教育部社会科学委员会委员2人;教育部公共管理类学科专业教学指导委员会委员3人;教育部长江学者特聘教授1人、教育部青年长江学者特聘教授1人。

三、社会保障学科标志性成果和主要平台出现

2007年, 以中国人民大学郑功成教授为首、 200多名专家教授参与的中国社会保障发展战略研究, 用了近4年时间完成的重要成果《中国社会保障改革与发展战略:理念、 目标与行动方案》及其衍生的四卷本成果, 于2011年2月在北京发布, 这一系列成果为社会保障重大改革与立法等提供了重要的支撑。

全国社会保障领域专家学者的联合体和学术共同体——中国社会保障学会于2015年2月28日在北京成立。华建敏任名誉会长,中国人民大学郑功成教授任首届会长和第二届会长。目前中国社会保障学会下设学术委员会、教学委员会、青年委员会和世界社会保障研究分会、社会救助分会、医疗保障专业委员会、养老金分会、养老服务分会、慈善分会等,到2021年1月共有会员1 066人,其中教授职称419人,占比40%;副教授职称370人,占比35%;讲师及其助教等职称277人,占比25%(4)数据由中国社会保障学会杨俊副秘书长提供。。学会会员来自全国高校和科研系统,学会理事具有广泛的代表性。

中国社会保障学会搭建的全国社会保障学术大会、全国社会保障教学研讨会、全国社会保障青年学者论坛、中国养老金高峰论坛等一系列平台,为社会保障界的学术交流创造了条件。2005年由中国学者联合日本、韩国学者发起创设的“社会保障国际论坛”,每年在中国、日本、韩国三国轮流举办。2015年之后的社会保障国际论坛都有来自中国、日本和韩国的百余位社会保障专家参会,同时邀请部分具有国际影响力的欧美知名专家参会。社会保障国际论坛已在中国、日本、韩国成功举办了15届,成为有影响力的国际学术交流机制。与此同时,中国、日本、韩国三国学者还于2009年创建了“东亚社会保障模式”的小型专题研讨会,不定期在中国、日本、韩国三国举行,每次会议的规模在30人左右,聚焦三国共同关注的社会保障问题展开深入研讨。这一研讨会至今也举办了11届,其阶段性成果《东亚地区社会保障模论》论文集在2014年由人民出版社出版。中国、日本、韩国学者积极推动东亚福利体制的研究,开始出现了一批有影响力的研究成果。

2017年1月创刊的中国社会保障学会会刊《社会保障评论》(CSSCI),填补了社会保障领域高端中文学术期刊的空白。《社会保障评论》致力于促进中国社会保障理论学术繁荣,为中国社会保障改革与制度建设提供理论支撑和理性建言。《社会保障评论》邀请国内外社会保障领域著名学者作为期刊编委,常设栏目为:综论、社会保险、社会救助、福利与服务等;特色栏目为:中国社会保障史、慈善事业、社会保障国际比较、博士论文摘登,由于《社会保障评论》聚焦研究前沿问题,注重对高质量专业论文的遴选,正式刊发5年来已产生广泛的社会影响。

中国社会保障学会不定期编印《民生专报》内部参阅资料,以摘要稿的形式刊登本会成员独立或主持完成的高质量政策研究成果,专门报送中央有关领导同志和主管部委负责同志参阅,为社会保障及相关领域的改革提供政策建议。

四、社会保障学科进入新发展阶段

中国进入社会主义新时代,社会主要矛盾已经发生转化,“人民对美好生活的向往”成为新时代党的奋斗目标,这深刻反映了我国社会发展的进步和发展阶段的提高,决定了国家全局和长远发展,对我国社会保障制度建设更具有深远的影响[9]。

(1)中国建成了世界上最大的社会保障体系, 社会保障成为国家一项根本性社会制度, 为此拥有的成功经验是今后学科发展的坚实基础。 我国以社会保险为主体, 包括社会救助、 社会福利、 社会优抚等制度在内, 功能完备的社会保障体系基本建成, 基本医疗保险覆盖13.6亿人, 基本养老保险覆盖近10亿人,是世界上规模最大的社会保障体系,成为中国改革的又一张名片[10]。在短时期内,中国社会保障发展之迅速、受益面之广,世所罕见,需要全面总结中国社会保障的发展经验,为今后社会保障发展提供理论指导。

(2)我国社会保障制度改革已进入新阶段,将推动学科研究迈上新台阶。经过多年的改革发展,我国社会保障体系不断完善,各项制度框架均已“夯基垒台、立柱架梁”,在保障和改善民生方面发挥了重要作用。我国社会保障体系建设已解决了“有”与“没有”的问题,正步入追求“好”与“更好”的新阶段。基于改革和发展的角度,习近平总书记提出我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段,要准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系,提高统筹谋划和协调推进能力,确保各项改革形成整体合力[11]。社会保障发展进入新阶段的判断,一方面从全局角度强调改革系统性、整体性、协同性;另一方面从顶层设计角度,以问题导向、目标导向聚焦重点领域和关键环节,针对社会保障的体制性障碍、机制性梗阻加以解决,推动我国社会保障改革的目标集成、政策集成、效果集成。在这个意义上,今后我国社会保障制度改革的复杂性和艰巨性大大增强,相对应的是我国社会保障研究的系统性需要全面提升,这将会有力推动社会保障学科的专业化水平的提高。

(3)“双循环”新发展格局构建和全体人民实现共同富裕,决定了中国社会保障学科具有广阔发展前景。从当前来看,党的十九届五中全会,提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[12],强调“坚持扩大内需这个战略基点”。我国未来的经济发展需要更强劲的内生动力,启动内需不能单一强调经济刺激政策,特别是投资扩张政策,而应转到重视民生领域最直接相关的社会保障政策,在全民享有基本保障的基础上,稳步提高保障水平,减轻居民预期支出的压力,进一步刺激居民消费需求的增长。在建立消费信心和拉动内需市场的过程中,社会保障具有其他政策不可替代的作用。通过不断完善社会保障制度,让广大国民“愿消费”,解决“敢消费”问题,从而推动经济发展方式转变,已成为重要的战略选择[6]。从长远来看,社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障,是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排,是治国安邦的大问题。社会保障通过再分配、互助共济将在实现共同富裕上发挥更重要的作用。来自中国特色社会主义实践的这些重大问题,必然对社会保障研究带来新挑战,提出新问题,需要我们加以系统研究和解决。

总之,在新时代社会保障学科发展具有了新动能,社会保障学科将进入大发展的时间窗口期,进入到新的发展阶段。

五、社会保障学科建设的两个关键问题

经过二十五年的发展,社会保障学科在我国社会科学领域已占有一席之地,在国际上也有一定的影响。但与世界一流的高水平社会科学学科相比,还有很大的差距和不足。社会保障学科要实现更大发展,需要进一步围绕两个关键问题加以推进。

(一)强化社会保障研究的主体性,推动中国特色社会保障学科建设

习近平总书记指出:“我们的哲学社会科学有没有中国特色,归根到底要看有没有主体性、原创性。”[14]341-342要构建中国特色社会保障学科,需要从两个方面强化社会保障研究的主体性。

第一,以问题为导向,继续增强社会保障研究成果的实践应用性,通过发挥出较大的应用价值来彰显学科特色和生命力。社会保障学科为中国改革开放而生,在解决国家重大经济社会问题中成长。今后社会保障学科无论遇到何种发展困难和问题,都应面向国家经济社会主战场,牢牢抓住服务国家战略这个根本。因此,在建设社会主义现代化国家中,立足于通过不断解决问题和提出问题作为学科建设之本,社会保障研究才能有持续发展的动力,中国特色社会保障学科才能具有强大的生命力。

第二,以目标为导向,重点强化社会保障研究成果的理论引领性,形成一批基础性、原创性成果。社会保障学科最初从国外相近学科介绍和引入中国,在主要概念、基本原理上也跟在西方研究身后亦步亦趋,满足于对西方理论和方法的移植和模仿,却对中国丰富的成功经验视而不见,更缺乏对中国社会保障成果经验的理论提炼,使中国社会保障学科在理论建构方面明显不足。围绕建设中国特色社会主义强国这个总目标,构建中国特色社会保障学科理论体系,形成理论对实践的推动和引领,需要在基础理论研究上形成原创性重大突破:一是中国特色社会保障制度在治国安邦中的定位与功能研究;二是全体人民共同富裕的中国特色福利社会研究;三是面向2035年社会保障高质量发展的主要问题和实现路径研究;四是实现经济发展和民生改善的良性循环研究;五是数字化时代社会保障所面临的主要挑战和理论创新研究，等等。为此,只有深化中国社会保障本土的研究,产生一批具有前沿性的理论成果,才能产生扎根中国又连接世界的概念体系和理论框架,将社会保障理论研究水平提到一个全新的高度。

(二)遵循学科发展规律,构建中国社会保障学科发展新态势

社会保障在中国还是一门很年轻的学科,至今没有能形成成熟、体现主体性的学术和话语体系,也还没有一整套能面向世界的专业化学术评价标准。遵循学科发展规律,今后应努力从以下两个方面进一步建设中国特色社会保障学科。

第一,面向世界,广泛吸收外来学术,从多学科交叉逐渐走向专业化态势。在研究主体上,中国第一代社会保障研究者具有不同的学历与研究背景,促进了社会保障多学科交叉研究格局的形成,像拓荒者一样,努力从各自研究角度开展研究,取得了丰硕的研究成果。今天令人惊喜的看到,我国社会保障学科在二十五年发展过程中,培养出一大批年轻的社会保障专业研究者和专任教师,他们相比第一代研究者更具国际视野、专业知识和最新的研究方法,构成了我国社会保障研究队伍的主力军,这是社会保障学科建设从多学科交叉走向专业化发展的重要标志。在研究方法上,需要在规范研究基础上,重视实证研究,坚持定性和定量方法相结合。但是对实证研究的推崇不应沦为对模型和数据的过度迷信,避免不解释其意义、不问实践价值的研究倾向,反对社会保障研究的“空心化”现象。当前,根据我国社会保障发展进入系统集成、协同高效的新阶段这一重大变化,更需要加大复杂性研究方法的使用,让社会保障学科在科学的解释力上具有更多的发言权，获得更多的社会影响。

第二,努力做大、做强社会保障学科,担负起时代的使命。伴随中国特色社会保障体系日益健全,坚持以人民为中心的发展思想,坚定不移地走共同富裕道路,中国社会保障事业必将实现空前发展,社会保障学科需要发挥出更大的作用,不辜负时代的重托。值得注意的是,当前我国学科发展出现了强化“一级学科”、淡化“二级学科”的导向,社会保障正处在从学科交叉转向专业化建设的关键阶段,在强化公共管理一级学科趋向中,社会保障学科作为二级学科容易沦为部门公共管理(或部门公共政策),这将会大大削弱社会保障学科应有的地位和作用。究其原因,从公共政策视角来看,目前社会保障同行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、土地资源管理并列在公共管理一级学科下,它们的研究对象都涉及政府的职能及其提供的公共服务,从而有着共同的目标和任务[6]。但社会保障学科复杂之处在于,不仅具有公共政策属性,还有更多、更重要的社会政策属性,即提高社会保障水平和增进民生福祉有其特殊的社会规律,因此部门公共政策的学科发展思路会“矮化”和破坏社会保障学科的大发展。跟公共管理中的行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、土地资源管理这几个二级学科相比,从民生保障对国家发展的重要性、全局性作用来看,社会保障学科上升为一级学科的各方面条件无疑最为成熟,也最为必要。

总之,社会保障学科发展要与全面建成中国特色社会保障制度相适应,担负起为国家服务和为世界贡献中国智慧的双重任务。为此,我们再用二十五年的时间,努力把中国社会保障学科建成充分体现中国特色、中国风格、中国气派的具有世界影响力的高水平学科。