社会治理共同体视域下提升基层社会治理水平对策探究

2021-07-12郑玲玉

中共乐山市委党校学报 2021年2期

摘要：基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础领域，党的十九届五中全会对提升基层社会治理水平进行了明确部署。从共同体理论着眼，目前基层社会治理还存在政社互动机制不健全，职权责不对等、负担过重，基层社会治理与群众需要的契合度不够高等问题。因此，要优化社会治理层级功能，厘清权责;创新基层社会治理机制，共建共享;推动基层社会治理和文化建设一体化发展，增进认同。

关键词：社会治理;共同体;基层

中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.010

文章编号：1009-6922（2021）02-56-05

本固才能枝荣，根深方能叶茂。习近平总书记强调，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”。[1]新冠肺炎疫情的严峻考验更加证明，基层社会治理是整个社会治理的基础，基层工作做得越扎实有效，社会治理的运行就越通畅高效。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出今后五年要实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”[2]，将基层社会治理作为社会治理的重点场域，并且强调了社会治理追求的更高目标——即构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，这是认识和推进基层社会治理的全新视角和有效途径。

一、社会治理共同体的理论渊源与基本内涵

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上首次提出了要“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”[3]，而后党的十九届四中全会正式将这一理念写入党的最高文件。社会治理共同体是党引领社会治理由“管理”迈向“治理”基础上的新探索，是提升基层社会治理水平的新理念、新思路。

（一）马克思和滕尼斯的共同体理论

马克思关于“共同體”思想的形成和发展贯穿于其唯物史观创立和发展的全过程，在探究社会发展、人的全面发展当中不断深化。马克思对共同体的认识起源于血缘亲属，在人类最初的社会形态当中，人们为了生存不得不结成共同体来应对自然界的各种风险，这种共同体是“以自然血缘关系和统治服从关系为基础的地方性联系”[4]，个体依赖集体而生存。而后伴随社会生产力的进步，共同体的形态发生了改变，马克思认为资本主义的生产方式使得人依赖于外在物质，受到货币及资本等“抽象共同体”的支配与统治，在这种剥削关系中人逐渐被物化、奴役和忽视，因此他将资本主义社会或国家看作是“虚假的共同体”[5]。而1948年，马克思在《共产党宣言》中郑重宣告：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[6]可以看到，这个“联合体”是马克思提出的“真正的共同体”，它是基于对人类社会发展形态最高阶段的认识，强调在社会主义阶段能够消除“虚假共同体”当中人与共同体的异化和对立关系，取而代之的是人的个性和自由全面充分的发展。可见，马克思所提出的共同体思想其本质是建立在人全面而充分自由发展基础之上的人类自由联合体，它强调个人的生存与自我价值的实现，代表着未来人类基本的生存方式和关系模式。同时，这一思想也是今天我们认识和理解社会形态、推动国家治理体系和治理能力现代化的思想基础和方法论。

而德国古典社会学家滕尼斯深入研究了社会学领域关于共同体的概念，他对共同体的认识主要基于市民社会时代的考察。滕尼斯认为共同体有三种基本的形式：分别是起源于族亲关系的血缘共同体、以共同居住地为划分的地缘共同体和以心理层面依赖关系为核心的精神共同体，这三种共同体的基本形式很好地解释了共同体的内涵。滕尼斯在其著作《社区和社会》中充分比较了社区（即“共同体”）与社会的区别，他认为“共同体”是通过血缘、邻里、朋友等关系联系起来的有机群体，它的基础是“自然意志”;而社会则建立在对利益理性选择和权衡基础之上，体现的是人的“理性意志”[7]。因此两者相比较，代表“自然意志”的共同体更具有不易改变的凝聚力和向心力。

（二）社会治理共同体是基于共识的自由联合体

无论是马克思还是滕尼斯都认为“共同体”本质上是一种人群关系的联合体。同样，社会治理共同体也是一种联合体，而且这种联合是基于共识基础上的自由联合。首先，社会治理归根结底还是落在人的层面上，尤其是基层社会治理更是需要做人的工作。而社会治理共同体恰好回归到了“人”这个核心，它强调每一个人对于社会治理事务的充分参与，而且这种参与需要每个人发挥自己的优势，也就是马克思所说的在“人的自由而全面的发展”基础之上的联合。其次，社会治理共同体的联合是基于社会成员的共同理解和共识，这种共识是内化在共同体当中的，正如滕尼斯所说的，“只有这种理解在共同体中，人们才得以保持根本性的团结，尽管有各种各样的分离因素。”[8]也就是说，共识的达成是凝聚社会治理共同体的重要基础，而这个共识就是社会治理应当是“人人有责、人人尽责、人人享有”，在此基础之上社会成员将在心理层面和文化层面形成对社会治理的认同，这种认同将推动社会治理共同体在社会事务中履职尽责。

（三）社会治理共同体是推动社会治理变革的重要依据

社会治理共同体从本质上来说是基于共识的自由联合体，体现在治理实践中就是治理主体、治理过程和治理目标的深刻变革。首先，从治理主体来说，社会治理共同体强调的“人人有责”就是要求治理主体的多元化，包括党委、政府、市场、社会组织、志愿者团体等各类组织，同时也包括每一个参与社会生活的具体人，而且社会治理共同体强调各方治理主体地位平等与相互尊重，在社会治理中都有相应的职责分工和不可替代的作用。第二，从治理过程来说，社会治理共同体强调的“人人尽责”实质上是对社会治理方式的转变，它强调各方治理主体应当结合自身的优势，充分发挥各自特长，形成社会治理的合力。第三，从治理目标来说，社会治理共同体强调的“人人享有”是对社会治理的价值升华，它强调人民群众既是社会治理的主体，同时也是社会治理成果的受益者，要把人民满不满意作为衡量社会治理成效的重要标准[9]。这改变了传统社会治理中以公共秩序、社会治安、卫生环境为外部指标评判社会治理成果的情况，引导社会治理坚持以人民为中心的价值取向，将社会治理的发展落实到民生实事之中。

二、社会治理共同体视域下对基层社会治理的反思

古人云：“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”社会治理的重点在基层，难点也在基层。随着社会结构的变迁，过去以“单位”为核心的组织方式转变为以家庭为核心的社会组织方式，个人、家庭和社区成为了基层社会治理的神经末梢，基层的重要地位更加凸显。同时社会主义市场经济的深入发展以及社会多元化使基层社会治理领域面临的问题越来越复杂，社会热点、矛盾点和不同利益点等交织在一起，给基层社会治理带来了巨大挑战，基层社会治理也成为了整个社会治理的前沿阵地和薄弱环节。以社会治理共同体的视角来审视，当前基层社会治理还存在着一些问题。

（一）基层社会治理政社互动机制不健全

从治理主体的层面来说，社会治理共同体要求治理主体多元化，除了党委领导、政府负责、社会力量的参与，尤其强调要充分发挥社会成员的自治作用。而我国基层社会治理的现实状况仍然是以政府为主导，公民社会发育不够成熟，公民责任意识和参与能力还亟待提高，政府、社会力量与居民自治的互动机制尚不健全。在农村，我国实行村民自治制度，从1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》开始，村民自治已经走过了三十多年的历程，广大农民依法获得了“自我管理、自我教育、自我服务”的民主权利。然而在实践中，村民自治的模式仍主要是“乡政村治”，即乡镇政府通过村民自治系统推行政策实施和实际治理，村民自治的主要机构村民委员会其实是乡镇政府权力和职能的延伸。在城市，基层社会治理的主体是社区居委会，但我国的社区居委会具有双重身份。它既是基层社会自治组织，同时又是街道办事处下属的行政性组织。这种双重身份使社区居委会往往也要执行街道办事处交办的行政任务，而无法有效发挥基层自治组织的作用。可见，当前基层社会治理中的居民自治或村民自治都还是基层政府居于主导地位，依靠行政手段对社区事务进行治理，而在居民或村民的主体作用发挥上、在吸纳社会组织和其它社会力量参与上都还存在着短板。

（二）基层社会治理职权责不对等、负担过重

从治理过程来说，社会治理共同体要求各方参与主体共同发挥作用，其中的关键问题在于如何将各方力量组织起来、如何厘清各方主体的权责。当前基层社会治理中各方主体的力量相对分散，没有形成有效的合力，治理责任的主体主要是政府基层部门，并且在实际治理过程中存在职权责不对等、负担过重的问题。“上面千条线，下面一根针”是基层工作的真实写照。在实际治理中，处于一线的基层是与老百姓联系最为紧密的治理层级，可以最快速地感知和发现问题、最高效地回应群众需求。但受制于财权、事权、用人权、执法权等限制，基层部门只能在自身职权范围内受理群众诉求，协调其他部门进行解决。这种协调如果出现困难，群众就会将治理不力的责任归咎于基层部门。基层负担着为人民群众办实事的重大责任，但没有相应的权力和能力去直接解决问题，责大权小的矛盾突出。另外，实际治理中基层超负荷运转也是常态。社区工作人员要划分片区对接社区的几百户甚至上千户居民，同时社区居委会作为街道办事处职能延伸的机构还要承担大量庞杂的行政事务性工作，比如各种考核、检查、评比等活动。基层长期处于高压力、高负荷的运转当中，无法针对人民群众的需求提供精准有效的治理服务，无法将基层社会治理的主体联合起来推动社会治理。

（三）基层社会治理与群众需要的契合度不够高

从治理的目标来看，社会治理共同体要求体现治理的人民性特征，即治理成果由人民共享。治理成果由人民共享首先涉及到治理成效由人民评判的问题。而当前基层社会治理中一个显著问题是基层社会治理与群众满意度之间存在差异，陷入了经济学上的“效果悖论”，即基层社会治理工作没少做，但群众并不满意。[10]究其原因，一是政府解决的问题不一定是群众需要解决的问题，有些地方为了发展GDP、政绩工程、形象工程等投入大量人力、财力、物力，但这些工程并没有解决老百姓关心的实际问题;二是进入新发展阶段后社会面临的复杂问题越来越多，基层政府在处理新问题、新危机上的能力和水平滞后于矛盾、问题出现的速度;三是过高的社会预期也会导致群众的获得感和幸福感降低，基层政府承諾与实际结果之间的差异是造成这一问题的重要原因。

三、社会治理共同体视域下提升基层社会治理水平的对策

社会治理共同体意味着社会治理主体、治理方式、治理目标发生了深刻变化，作为党在社会治理领域的全新概念，社会治理共同体的构建为解决当前基层社会治理中的问题、提升基层社会治理水平提供了重要思路。

（一）优化社会治理层级功能，厘清权责

我国的国家结构形式是中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡五个行政层级，既由党集中统一领导，又实行分级治理。要提升基层社会治理水平，必须要明确从中央到地方各级党委和政府的职能定位，充分发挥各个层级的重要作用，打造权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的社会治理体系。[11]在当前和今后一段时期内，尤其要把握好中央、市域、基层三个层级在社会治理中的特殊作用。从中央层面来说，社会治理要坚持党中央的集中统一领导，加强社会治理的顶层设计，从整体谋划、统一部署上推进社会治理。从市域层面来说，市域层面要发挥好前线指挥部的功能，尤其要在创新社会治理、发挥资源统筹优势、立法优势、统筹城乡发展上实现社会治理的现代化。从基层层面来说，基层应当发挥好“桥头堡”的功能，为老百姓提供最精准有效的服务，将最突出的问题和矛盾努力化解在基层。因此，要提升基层社会治理的水平，必须树立强基固本的思想，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。

1.推动社会治理重心向基层下移。从社会治理共同体的角度来看，基层社会治理必须以满足人民的民生需求和生活向往为根本着眼点，要回应人民期待，聚焦人民关注点。为了能够更好地解决各种与群众利益相关的问题，实现基层社会治理“看得见、管得了”，必须推进社会治理重心下移、力量下沉、资源下投，使基层有职、有权、有物，更加精准有效地解决人民群众关切的实际问题。

2.明晰权力责任，减轻基层负担。在向基层放权赋能的同时，还要厘清各层级、各部门之间的职责边界，制定好权责清单，理顺基层社会治理中相互交叠的关系和职能重叠的领域。尤其是要明确基层社区的权力责任，注意给基层社区做“减法”，通过清单管理的方式将基层社区的权责公开化、明晰化，建立和推行社区工作准入制度，提高社区行政工作的“准入门槛”;规范社区工作流程，最大限度地减少社区非必要行政事务;破除基层治理中“文山会海”等形式主义，将社区职能回归社会治理本身，强化社区自治功能，优化社区服务功能，在减负同时提升基层治理效率。

（二）创新基层社会治理机制，共建共享

社会治理共同体的一个突出特点是治理主体多元化，这就要求在基层社会治理中不同治理主体之间实现互动、共治。党的十九届五中全会强调“要实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动”，这为今后基层社会治理如何处理国家、市场、社会与居民之间的关系指明了方向。

1.构建适应流动性的基层社会治理体系。随着各种人流、物流、信息流、资金流快速流动，整个社会治理面临的风险也更为复杂多样，加快构建适应巨型社会流动需求的基层社会治理体系成为迫切需要，所以要重构基层社会治理单元体系。要坚持单位治理与社区治理有机结合，积极构建面向职业群体和其他群体的基层社会治理创新体系。

2.完善社会组织协同和群众参与机制。社会组织和群众是社会治理共同体视域下的重要治理主体。对于社会组织来说，其在处理社会事务上具有专业优势，比如在扶贫、养老、慈善等领域都发挥着重要作用，因而要提升基层社会治理的水平必须充分发挥社会组织和团体的协同作用，填补政府不能做或者不擅长的领域。要完善社会组织参与社会治理的体制机制，通过政府搭建相应的平台、开放相应政策、购买相应服务等机制为社会组织参与基层社会治理创造条件。群众作为社会治理的参与者、成果享有者，对于基层社会治理发挥着重要作用，因此要在构建社会治理共同体的基础上充分调动群众的积极性和主动性，推动基层社会治理实现共建共治共享。总之，完善社会组织协同机制和群众参与机制，有效整合各种社会治理资源，确立权责明晰、分工负责、内在驱动、激励有效的基层社会治理责任链条，是进一步健全基层社会治理体制机制的必然选择。

3.创新基层社会治理的互动机制。政社互动是基层社会治理的关键问题，实践中很多地方都根据自身特点探索建立了各具特色又兼具共性的互动机制，推动基层社会治理展现新的面貌。比如乡村治理的“家户机制”、城市社区的“微治理”等。“家户机制”是通过传统乡村治理的基本单元“家”和“户”的整合作用使村民自治和政府治理有机结合，实现村民需求、乡村事务和国家治理的衔接，整体化推动乡村治理。而城市社区的“微治理”则是以社区为依托，构建居民、物业、社区、群团组织、社会组织共建共治的微治理圈，着眼基层社会治理中与群众息息相关的事务，将社区治理责任细化和分担给各方主体，从而实现基层党委、政府、市场、社会组织和公众等多元主体的协商共治。

（三）推动基层社会治理和文化建设一体化发展，增进认同

社会治理共同体的本质是建立在共识基础上的联合体，而共识的达成有赖于共同生活圈的文化认同，因此文化共同体是社会治理共同体的重要内核。从更宏大的视角来看，“十四五”时期我国将进入社会主义现代化建设的新发展阶段，更需要坚持系统的观点和方法，整体推进各项事业发展。在社会治理领域，要提升基层治理水平也需要文化建设的鼎力相助，通过文化促使个体建立起内心的社会规范，并延伸到集体社会秩序的构建，最终实现共建共治共享的社会价值追求。

1.探索基层社会治理和公共文化设施共同布局。基层社会治理要统筹考虑群众的民生和文化需求，各部门要加强顶层设计并形成系统思维，通过综合性建设共同推进基层社会治理和文化建设的同步发展，在基层社会治理中不断增强民主协商、共建共享等文化认同，重点提升基层社会治理对群众需求的供给能力和满足水平。

2.深化基层社会治理共同体的文化认同。在社会治理领域，我们历来有文化治理的传统，比如乡绅治理、乡规民约、民俗风俗、道德风尚等。这些文化观念和思想传统构成了基层社会治理中德治的重要内容和方式，而德治的基础在于文化认同。共同的文化生活、习惯风俗、不成文约定将成为构筑基层社会治理共同体的文化基础。在新发展阶段，我们既要继续从中华优秀传统文化中汲取养分推动社会文明风尚的形成，更要通过文化建设丰富基层社会治理的精神内涵，努力提高全社会的人文素养，以文化共同体推动社会治理共同体的构建，以不断提高社会文明程度夯实基层社会治理德治和自治的基础，从而在文化层面实现基层社会治理的长效化。

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