国土空间规划体系中的城市规划分析

刘琴琴

（吕梁市规划和自然资源局，山西 吕梁 033000）

现阶段，我国国土空间规划中包含城乡、主体功能区等规划空间的融合，采用多空间规划合一的方式，充分展现出国土空间规划的重要指导和支撑作用。国家对国土空间规划高度重视，相关自然资源部门需要高度重视国土空间规划体系的建设，不断进行改革实践。

1 国土空间规划体系、城市规划阐述

（1）国土空间规划体系主要为国土空间开发保护和生态文明体制改革提供重要的指导。近些年，我国对空间规划革新和空间规划体系建设进行重点关注和探讨，在实践中，充分发挥我国部委政策的引导作用，不断分析和总结地方试点经验，从地方逐渐探究“两规融合”市县“多规合一”试点，再实现省级空间规划试点，积极探究空间规划实施途径[1]。我国在2018年提出建立自然资源部，对建立国土空间规划体系的重要使命进行明确和全面落实，随之在2019年各个地方逐渐建立了自然资源部门。另外，2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出了“五级三类”国土空间规划体系框架，制定了统一的系统方向，同年6月，提出了采用国家公园为主，自然保护区为基本条件，实现多种自然保护地分类系统，实现全面统一管理风景资源体系。因此，地方自然资源部门面临现实问题，需要在国家层面体系框架下，创建地方国土空间规划体系。国土空间规划扮演着国家空间发展的基础性角色，是构建具有可持续发展意义空间蓝图的重要因素，也是保护与开发建设工作的重要依据。而通过构建国土空间规划体系，则能够实现城乡规划、功能区域规划、土地利用规划等规划工作的融合，制定多规合一制度，有助于形成规划指导与强化国土空间规划工作作用的一系列约束条件，是党的重要部署工作。不同的规划工作有着不同的应用特点。土地利用与功能区规划具有限制特点，起到的主要作用为控制资源的使用量，从而达到保护环境的目的。相关部门需要充分发挥国土空间区域划定与土地资源统筹的工作优势，突显统筹协调能动性，为实现城市的建设发展目标奠定基础。

（2）城市规划具体囊括环境、行动、问题以及变化研究方向，以下为具体分析。环境：城市规划中包含对自然环境、建成环境的研究，即城市复杂的空间与场所对自然和建成环境的影响。城市规划研究重点放在了场所中空间复杂性对于城市发展相关联问题造成的影响，针对营造场所模式与途径，呈现出了规范尝试特性；问题：城市规划的核心研究点在于社会冲突、城市化以及城市发展等复杂问题的研究。问题牵涉到的内容过多，一般难以被及时解决。城市规划的中心要求与核心任务逐渐成了如何解决存在于社会中的普遍问题的关键因素；行动：行动即实践与实施，城市规划更加注重于利用实践行动去解决相应问题，立足于问题解决导向，规划师提出、分析以及解决问题，同时在实际解决中，更加关注变革与实践实施；变化：变化主要是对城市规划未来发展方向的判断，将推测内容当作依据，构建引导性质的行动，制定详细规划流程。

2 国土空间规划中城市规划要点

2.1 注重城市规划全局性，解决问题

现阶段，我国城市化建设正处于发展的关键阶段。城市化进程加快，造成城市发展中存在较多矛盾，对城市规划具有一定程度的影响。城市规划中，人们采用规划措施治理问题，难以获得良好的效果，进而需要采用科学规范的城市规划面对当前城市规划中存在的多种问题进行分析和总结，如多种自成体系、空间缺乏约束性、规划缺乏严肃性等相关城市规划问题[2]。因此，人们需要合理布局城市规划，采用空间规划体系为依托，不断推进规划体制的革新，促进城市规划功能互补、相互协调、衔接统一。

城市规划受到多种相关因素的影响，存在一定的薄弱环节，同时包含尚未解决的问题。现阶段，我国城市规划的过程中缺乏明确清晰的城市规划体系，对非建设区域关注度不高。因此，相关工作人员需要全面解决这些城市规划问题，需要做好城市规划中融合国土空间规划体系，通过整体谋划达到对城市规划全面覆盖的效果。

相关部门在城市规划过程中，采用边界界定模式有效代替传统的扩张规划方式，更加关注和注重城市空间的优化，实现规划的持续性，不能造成城市规划由于政府换届出现多种改变的情况。城市规划要立足城市发展，实现土地应用、经济发展和城乡规划的“三规合一”，创建包含市县的全局规划，有效全面落实城市规划。另外，人民群众的意见和实际需求，对城市规划产生一定影响。因此，城市规划中，相关部门需要采集社会大众的意见和建议，形成科学合理的规划，在城市规划中有效融合国土空间规划体系，通过整体布局实现全局性城市规划的全面覆盖。

2.2 重视城市规划环境保护，实现城市建设发展目的

目前，城镇化迅速发展，逐渐积累了较多冲突和问题，多种空间规划之间存在一定矛盾。相关主管部门在城市规划中的过程中，采用粗放型经济发展模式和社会治理模式造成一系列问题和不足。因此，习近平总书记在2013年4月在十八届中央政治局常委会会议上讲话，充分表明了我国如果仍然采用粗放发展的情况下，国家生产总值实现了翻一番的目标，但是资源环境具有较低的承载力，存在严重污染的情况，就会大大降低人民群众的幸福指数，甚至会产生比较浓烈的不满情绪。因此，人们要增强生态文明建设，加大自然生态环境的保护力度，积极倡导绿色低碳生活模式，进而逐渐有效解决经济问题。

例如，我国厦门城市在空间规划体系实践过程中，过于注重城乡建设空间统筹思维，在生态文明建设发展理念上需要进一步强化。厦门“多规合一”试点主要采用城市规划编制团队，受到地方扩张和工程施工用地要求的限制，在实践工作中仍然采用传统城乡规划空间布局思维，遵守城镇优化先原则划定生态红线，同时重点关注空间统筹多种规划用地差异矛盾，比对工程施工用地差异，结合协调机制进行分析和处理差异，构建统一的管控边界，关注盘活施工用地指标，更加符合城乡项目建设发展用地的要求，采用“多规合一”一张图，对12.3万块差异图斑进行协调，包含大约305km2实际用地，盘活55km2建设用地指标，对大型项目和民生发展、基础设备工程建设用地进行全面落实，同时实行“三旧”改建、“城市双修”、整治小流域等工作。但是，该城市对城市生态环境保护利用和空间优化的整体系统没有进行深入研究，同时没有针对性科学合理的规划方法实现生态、农业空间的保护和发展。该城市的专题战略、专项系统的研究和详细城市规划落实，造成每个类型空间到每个地块符合绿色保护和经济社会持续发展需求的支撑不足，进而空间治理水平需要进一步提升。

因此，我们要充分发挥国土空间规划体系的指导和引领作用，不仅要加强城市规划现状资料整合处理、原空间规划评估和双评价等相关工作力度，还要在编制内容上，增强国土空间战略和专题研究工作。专题研究主要围绕国土空间体系，包含生态空间保护和修复、农业空间持续的利用、保护及打造历史文化、地方特色，促进产业经济高效发展，实现区域融合发展等多项内容。另外，国土空间规划体系中战略研究要综合考量人口经济、国土利用、生态环境保护等相关因素，对其进行全面探究和统筹，制定明确的国土空间开发保护总体方向。国土空间总体规划体系主要将战略和专题研究当作依据，根据市县国土空间规划编制需求，创建国土空间主体功能区化、刚性管控要素地图，进而有效创建面向生态文明建设的空间规划体系，如图1所示。

图1 国土空间专项规划体系

2.3 突出城市规划在国土空间规划中的价值

国土空间规划中城市规划导控作用，主要在空间总体规划中强化城市总体规划，采用三大主导功能分区，展现出城市规划导控作用。相关主管部门遵守综合性原则实行城市总规，坚持社会经济和生态效益统一的原则，以人为核心凸显规划，实现城市规划中不断优化资源配置，有效改善民生。相关主管部门要对城市规划底层管控作用的体现进行更多的重视，全面落实城市街道规划，保证城市规划和人民群众持续上升的实际生活需求性统一。相关人员需要对社会大众多元化、高层次的空间需求进行全面调研和分析，科学合理的分配空间资源，对物质空间的高品质供给进行足够重视，打造宜居、舒适、高品质城市空间。

3 结语

国土空间规划体系的创建具有较强的系统性、实践性等特性，是我国特色社会主义发展的关键目标之一。相关主管部门对城市工作系统性的强化、城市规划建设促进成效进行重点研究，需要注重在城市规划中以国土空间规划为依托，优化城市规划体系，在实践中融合国土空间规划，更加符合现代化城市规划要求，促进城市规划的发展。本文主要阐述了国土空间规划体系、城市规划，同时分析了国土空间规划体系中城市规划，为实现现代化的国土空间规划体系构建与应用目标奠定坚实的基础。