改革开放以来我国高职院校师资政策研究

赵宸阳

（无锡工艺职业技术学院，江苏 无锡 214206）

党的十九届五中全会明确了建设 “社会主义现代化教育强国”的战略目标，提出“教育要实现教师素质等多要素的现代化”的新要求。 建设社会主义现代化教育强国， 需要一大批各方面各领域的优秀人才。 对教师队伍能力和水平提出了新的更高的要求[1]。 通过回顾改革开放以来我国高职院校师资政策的发展历程，可以更好地了解政策与实际高职院校师资建设实践的关系问题，思考我国高职院校师资政策的优化路径。

1 我国高职院校师资政策发展历程

1.1 摸索初建阶段：1978—1998

1978年，党的十一届三中全会明确了将工作重心转移到社会主义现代化建设上来，为解决应用型技术技能人才紧缺问题， 高职教育工作亟待恢复和发展。1980年，原国家教委正式批准建立南京金陵职业大学等13所职业大学，高职院校重建工作拉开序幕。

1978年2 月《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告的通知》提出“从科研、生产部门选调部门专门人才……补充教师队伍”。 1996年《职业教育法》规定“职业院校和职业培训机构可以聘请……其他教育机构的教师担任兼职教师”。 兼职教师的地位和来源得到法律层面的确立。 1998年《关于实施<职业教育法>加快发展兼职教育的若干意见》从国家、企业、学校、社会多个层面规划了高职院校专兼职教师队伍来源和培养的渠道。

1985年，由国务院提案，全国人民代表大会审议通过，正式确立9月10日为教师节。1993年《教师法》规定“职业院校任课教师必须……具备研究生或者大学本科学历”，明确了职业院校的教师准入资格。 次年，《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》 指出“结合职业教育的特点， 制订职业学校教师资格标准”。 通过一系列的政策法规确立教师社会地位并逐步建立起从宏观层面国家法规到微观层面学校规章的全面系统化高职院校教师资格标准。

1991年，《关于加强普通高等专科教育工作的意见》提出“研究适合专科学校特点的教师职务职称评审组织和办法”。1994年，《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》明确了“双职称制”职称评定办法。1995年，《关于开展建设示范性职业大学工作的通知》提出了建设1/3“双师型”教师的目标。 1998年，《关于印发<面向二十一世纪深化职业教育教学改革的原则意见>的通知》对“双师型”教师的具体能力和培养途径提出明确要求。通过职称评定、工作要求、劳动保障等方面一系列政策的出台[2]，在保障教师合法权益的基础上逐步建立起高职院校教师的管理体制。

1.2 调整转型阶段：1999—2011

20世纪末，为了应对国内外新形势所带来的前所未有变化，《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》相继出台推动高职教育从规模化建设逐渐迈入高质量发展的轨道。

2000年，《高等职业学校设置标准（暂行）》首次明确了“双师型”教师的量化指标。同年第一次明确界定“双师型”教师概念，即“既是教师，又是工程师和会计师”。 2006年，《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》细化了兼职教师的标准并将其作为“双师型”师资队伍建设的重要补充。 2011年，《关于进一步完善职业教育教师培养培训制度的意见》提出了完善师资培训制度的标准、方案等具体举措。 从量化标准到概念界定再到实践路径对充实师资力量予以全方位的政策引领。

1999年，《关于新时期加强高等学校教师队伍建设意见》提出教师队伍建设作为教育教学工作的首要任务。 2004年，《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》 指出要提高教师的职业道德、实践能力和教学水平，培养一批高水平的骨干教师和带头人。同年，《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》通过量化师生比、专任以及兼任教师数量与结构等指标对师资结构提出了明确要求。

1.3 深化完善阶段：2012至今

党的十八大以来， 伴随着社会主要矛盾的转变，人们对于高职教育的需求也在日益增长。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确指出了建立“中国特色”和“世界水平现代职业教育”两大新时代职业教育主题[3]。

2014年，《现代职业教育体系建设规划》提出多举措改革用人、教师资格、培养培训和编制制度。2015年《关于深化产教融合的若干意见》提出“探索符合职业教育……特点的教师资格标准和职称评审办法”。2018年，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革意见》将“建设一支高素质创新型的教师队伍”上升到国家战略层面。 从职业标准到人事制度、培养培训体系建立起全方位、多维度的政策体系，不断加强新时代高水平教师队伍建设。

2012年，《关于深化教师教育改革的意见》 指出，要提升教师专业素养， 推进教师队伍改革。 2014年，《关于建立健全高效师德建设长效机制的意见》 一方面规定了师德建设的原则及具体措施，另一方面提出了教师专业发展标准体系。2015年，《职业学校教师企业实践规定》明确规定了教师企业实践的专业和时间要求。2018年，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革意见》提出“把提高教师思想政治素质和职业道德水平摆在首要位置”。 师德表现、教学水平、专业技能成为新时代党从战略和全局高度深化教师队伍质量建设的重要政策落脚点。

2 我国高职院校师资政策演变的特点及短板

2.1 我国高职院校师资政策的特点

（1）原则性与灵活性相结合。 作为高职院校的最高教育管理部门，教育部根据高职院校师资工作实际特点进行整体规划，制定了大量政策。 教育部门在政策制定与执行中的主导作用加强了政策的权威性和科学性，确保了高职院校师资政策的原则性。 长期以来，教育部联合多部门一起制定发布了多项政策。 通过人事、财政、劳动保障等多方面的相关配套措施充实高职院校师资政策内容， 全方位构建师资政策体系。 通过积极推动“简放权”，鼓励支持地方以及高校根据实际情况，制定符合自身实际发展水平的师资政策。 政策主体由中央到地方，由政府到高校的转变增强了高职院校师资政策执行的弹性和可操作性，提升了政策执行的灵活性。

（2）延续性与创新性相结合。 无论是高职教育恢复重建阶段，还是规模规范、内涵建设阶段，“资格认定” “培养培训” “师资结构” “考核评价” “管理制度” 等内容始终贯穿在各阶段的高职院校师资政策中，表现出一脉相承的特点。 此外，随着社会的进步，高职教育的发展，我国高职教育师资政策也在不断调整，从混沌管理逐步走向科学治理。 在重建期间强调资格准入，扩张期注重师资结构，深化期提出择优遴选都表现出高职院校师资政策与时俱进的特点。

（3）前瞻性与滞后性并存。就公共政策过程来看，政策问题进入议程是公共政策过程的首要环节。当问题引发政策制定者关注，继而进入政策议程，经过政策方案选择，再到政策制定出台。 整个过程需要大量的时间， 这就导致公共政策呈现出与生俱来的滞后性。 根据统计的政策文本显示，几十年来我国高职教育师资政策并未出现明文废止的政策。那么在实践中当政策内容与现实需要不相适应甚至脱节时，就需要根据实际问题不断进行修改、补充和完善。 从我国高职教育的实际发展历程来看，师资政策往往是在不同阶段的问题出现以后作为配套、补充性政策出台。 事实上，政策的滞后性是与生俱来但绝非不可避免。 结合我国高职教育师资政策的问题导向可以发现，从历史遗留的师资数量，到眼前存在的师资质量，再到未来的师资素质，政策制定者用不断发展的眼光去认定政策问题。

2.2 我国高职院校师资政策的短板

（1）从教师层面看，政策协商参与渠道缺失。公共政策的实质是对利益的分配与增进[4]。 教师参与能够保障政策真实反映教师实质需求， 提高政策认可程度，减少执行的阻力，是解决师资问题的有效途径。尽管教师参与作用突出，但由于教师群体往往以学术和教学作为定位目标，缺乏参政议政的积极性。 师资政策被视为政府的分内事，普遍存在政治冷漠现象。 政治参与需要以组织的形式进行，教师群体没有建立起表达价值追求的团体组织，教师参与缺乏实质的程序以及途径，无法真正地实现政治参与，教师与政府之间缺乏有效沟通的媒介。

（2）从院校层面看，政策主体价值目标冲突。教育主管部门从顶层设计上需要统筹全局，作为政府部门必须从宏观层面保障政策的平稳运行，政策核心价值导向在于公平。随着市场在资源配置中主导地位的确立，计划经济时代传统政府包办一切的管理模式逐渐被打破，高职院校作为政策实质执行者的自主权逐渐扩大。 高职院校与市场接轨盘活了用人机制，激发了竞争活力，推进治理模式现代化[5]。但是市场机制效率本位的价值导向与政府注重公平的价值导向引发冲突，出现上有政策，下有对策的现象。

（3）从政府层面看，政策周期运行过程脱节。政策周期理论认为政策是一个由制定、执行、评估和终止等环节构成的动态过程。我国高职院校的师资政策还未形成良性的运行过程，政策运行仍停留在“缺什么补什么”的制定与执行阶段，政策评估和终止环节则严重脱节。改革开放以来政府部门制定出台了大量政策，然而明确发文废止的政策却寥寥无几。 长期以来政策评估模式单一，依赖简单的量化指标，无法准确有效的评估政策效果。 政策问题难以准确定位，只能通过不断调整政策解决问题。

3 我国高职院校师资政策的优化路径

3.1 培育多元政策主体，完善政策决策体系

治理能力现代化要求政府转变职能， 教育管理部门同样需要改变传统的观念。作为决策的核心，政府的主要职责在于利用法律、规划、拨款等手段减少直接干预，转向统筹规划和宏观调控。政治职能的转变赋予了高校和教师团体更多的责任。高校要从教师资格、培养培训、考核奖惩、社会保障等方面进一步细化落实管理部门的整体规划。 我国的高校教师协会作为“第三部门”长期以来都处于缺位状态。建立高职院校教师平等参与、自主管理的教师协会，发挥群体决策组织的“群策群力”优势[6]，增强政策制定的有效性。培育多元政策主体是我国高职院校师资政策的基本路径。

3.2 明确核心价值目标，构建政策执行体系

政策的价值目标贯穿了政策的全过程，对政策执行具有关键的导向作用。不同的政策主体具有各自不同的价值诉求，公共政策需要根据实际政策环境对不同的价值诉求中进行整合， 最终确立核心价值目标。党的十九大以来“办人民满意的教育”对教师队伍提出了更高的要求。习近平总书记“德为才帅”的思想为运用好市场机制这把“双刃剑”指明方向。德高、艺高、技高的“复合型”教师7逐步确立为新时期核心价值目标。 高职院校应该树立德才兼备的教师选拔培养观念。明确核心价值目标导向是我国高职院校师资政策的根本路径。

3.3 建立政策评估制度，健全政策评估体系

党的十八大以来，党中央高度重视政策评估的作用。 2015年明确提出“建立健全政策评估制度”。 2020年，党的十九届五中全会再次强调“健全政策事前评估和事后评价制度”。 解决高职院校师资政策评估环节脱节问题首要前提是建立多元化的政策评估主体，明确不同主体的职责[8]。规范第三方评估组织，发挥好非官方政策评估机构功能。其次建立政策信息公开平台，落实不同主体了解参与政策评估的渠道。 最后加强政策评估结果的运用，建立自下而上的政策评估结果反馈机制。 为发现实际政策问题，制定新的政策方案提供依据。避免出现正确的政策方案解决错误的政策问题。