政府要改善营商环境而非过度扶持

张军红

企业发展与营商环境密切相关，特别是新冠肺炎疫情之后，良好的营商环境对地方经济活动重启具有至关重要的作用。近年来，中国在改善营商环境、促进企业中性竞争方面做了很多努力。企业发展到底需要怎样的营商环境？产业政策如何实施才更有利于经济发展？就此，《经济》杂志、经济网记者专访了清华大学经济管理学院院长白重恩。

扶持过度会造成产能过剩

《经济》：您提出的“特惠模式”回答了过去中国营商环境不完美，但经济却取得高速发展的原因。随着经济的不断发展，特惠模式发生了哪些变化？

白重恩：从现状来看，虽然过去几年我们做了很大的努力，但是中国的营商环境还是不够完善，企业在运营中会遇到各种各样的问题，几个部门同时管一件事，每个部门的规则单独看没有问题，但放在一起，就可能互相冲突。比如，一家外资企业在地方投资项目，按照外汇管理规定，项目结束清算后，其可以将投资收益转回本国，但需要向银行提供纳税证明。2018年之前，我国有两个税收部门——国税局和地税局，即需要提供两张纳税证明，但实际操作中，要想获得国税局的纳税证明，就必须将地税局的证明留在国税局，无法同时提供两张证明。过去企业遇到这种问题时，可能需要某个政府部门或相关人员出面协调，我们将其称之为“特惠模式”。

为了让特惠制度能够成功，地方政府首先要决定帮谁不帮谁，选对了就能促进当地经济发展。经济发展初期，我们基本能够预判哪些企业比较重要，然而随着发展水平的提高，我国经济从高速增长向高质量发展转变，这种预判变得越来越困难，特惠制度的效能也随之下降。

其次，在特惠模式下可能会出现一些不规范的行为，我们对此的容忍度越来越低，在一定程度上特惠制度继续起作用的空间越来越小。另外，政府对企业扶持力度过大也会造成产能过剩，在经济快速增长阶段，这些产能可以被快速消化，一旦增速放缓，就会变得特别困难。

《经济》：随着特惠模式的局限性越来越大，是否可以通过地方政府间的竞争来促进这一模式的改变？

白重恩：如果地方政府是为了吸引投资而改善普惠的营商环境，且动力足够强，在一定程度上可以促进这一模式的改善。但是改善普惠的营商环境不是一蹴而就、想做就能做到的，尤其是有些规章制度并不完全由地方政府说了算，比如知识产权的保护，如果甲地企业侵犯了乙地企业的知识产权，甲地地方政府不一定有动力来保护乙地的知识产权，在这种情况下，地方竞争不但不会解决这个问题，甚至还会加剧问题。地方之间的竞争应该朝着全面改善营商环境的方向去发展，这不仅需要地方政府的努力，也需要有一些更好的顶层设计，例如制定全国普适的知识产权保护法律法规，保证其强有力的实施，让地方利益不再起阻碍作用。

制度环境普遍改善是一件很困难的事，因为在制度环境中，很多部门都会从自身角度出发制定法律法规，可能造成部门间制度冲突或意见不一致，甚至互相推诿。由此可以看出，頂层设计说起来容易，做起来是比较困难的，地方政府可以考虑设立一个专门机构来提供“一站式”服务，因为企业在与政府部门打交道时，是处于非常弱势的地位，没有能力来协调部门之间的冲突，设立这样一个机构，可以帮助企业解决营商环境中遇到的问题，大大提高办事效率。

产业政策要更加普惠

《经济》：正如您所讲，在特惠模式下，政府扶持力度太大会造成产能过剩，为避免这种情况，政府应该如何把握好产业政策的推行？

白重恩：判断产业政策是否得当，要看其在实际应用中所产生的后果。有研究发现，如果产业政策惠及所有相关企业，不影响平等竞争，对效率提升的效果可以是正面的;但如果只是为一部分企业提供支持，造成不平等竞争，对效率提升就没有正面效果。

原则上，当产能出现过剩时，为解决这一问题，应该让低效率的提供者退出来，以维持市场的供需平衡，然而在实践中，各级政府不愿看到其扶持的企业失败，会继续给予支持，并且这似乎成了普遍规律。

白重恩

因此，在推行产业政策时要特别谨慎。当产业链风险涉及国家经济安全，有些产品掌握在个别外国供应商手中时，可能要实行一些产业政策，希望能尽快解决“卡脖子”问题，但在实施过程中，要尽量普惠，不要只盯着几家企业。产业政策不应由政府来选优劣，而是要通过市场竞争、优胜劣汰来决定。政府更应该做的是改善营商环境，而不是给企业提供财务上或资源上的扶持，否则就会造成企业之间资源配置的低效率，更聪明的产业政策应该是选一些既对经济发展很重要，也能帮助解决卡脖子问题的重点行业，集中精力改善其营商环境。

《经济》：如何促进公平竞争，实现竞争中性？

白重恩：竞争中性强调的是所有企业在获得资源和机会方面都是公平的，这样市场资源的配置效率才会更高。但是也有难处，比如金融机构给两家企业提供贷款，一家是民营企业，一家是国有企业，会不会存在区别对待？政策上可能不会，但在实际执行过程中，当贷款出现坏账时银行会被问责，如果问责机制不平等，对民营企业出现坏账问责较重的话，就会引导银行不愿给民营企业贷款。因此，在整个体系中，除了金融监管、问责要公平之外，还要努力实现竞争中性。

重视市场主体主观感受

《经济》：如果要让企业更切实地感受到营商环境的改变，您觉得还要从哪些指标进行改善？

白重恩：指标只是一个方面，不一定能够完全地反映现实。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服，只有企业才能体会到营商环境对自己是否有利。我们需要做的是在制定政策和对政策进行评估时，更加重视企业的主观感受，重视市场主体的主观感受，让其有更多的话语权。在具体落实中，我认为行业协会可以起到更大的作用。

从结构性的改变来看，除了北京和上海之外，其他地区也要做同样的努力。很多影响企业、行业的重要因素并没有体现在世行的指标中。一是政策影响，对企业来说，政策稳定性非常重要，如果政策不稳定，企业就没有稳定的预期;二是企业产权保护，世行的指标中有一项是保护小股东，但是中国企业面临的很大问题是，是否有信心认为企业产权得到了充分保护;三是企业监管，世行指标在这方面考虑得比较少，但是多头监管存在冲突的可能性很大，这种情况不解决，企业发展就会很困难。此外，人才也是非常重要的因素，是否有一个良好的促进人才流动的机制，也需要我们不断努力。

改善营商环境是一个非常艰难的过程，短期内要实现非常大的实质性改观并不现实，但只要我们认识到营商环境的重要性，对现在的差距有充分认识，下更大的决心通过改善营商环境来促进经济可持续高效发展，就能够不断进步。