以高水平开放推动WTO改革

寇佳丽

2020年11月30日，世界贸易组织（世贸组织，WTO）上诉机构最后一位法官赵宏任期届满，正式离任。这意味着世贸组织的争端解决机制暂停运行，也意味着以后国际贸易领域的争端，将会面对无人解决的局面。作为世贸组织争端解决机制的重要组成部分，上诉机构被誉为“皇冠上的明珠”，它的停摆再次令多边贸易体制改革话题成为焦点。

上诉机构遭遇“寒流”

上诉机构是WTO争端解决机制的一个常设机构，由7名法官组成，其主导的上诉审程序是WTO争端解决机制的重大创新之一。由于上诉机构的裁决是终审判决，因此，由谁来担任法官就显得尤为重要。按照世贸组织目前的决策机制，每一位法官的遴选、连任都需要WTO全部成员的同意。

“WTO采取‘协商一致的基本原则，即所有成员一律平等，拥有‘一票否决权。争端解决机制的运行，如法官遴选或连任，同样要遵循协商一致原则，即在没有任何成员提出反对意见的情况下，决议才能通过。实践中，由于实力不同，并非每一个WTO成员都有驻日内瓦使团，也并非每一次会议所有164个成员全部都能参加，只要会议中没人提出反对意见，提案就可以通过。”接受《经济》杂志、经济网记者采访时，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员张琳这样解释。

WTO争端解决机制发挥着“国际贸易法院”的功能，实行两审终审制。一审为专家组，二审就是上诉机构。当需要解决贸易争端的成员对专家组报告（相当于一审裁判）不服时，可以向上诉机构申请二审。如今，因为没有法官，上诉机构不得不停摆。而之所以走向“没有法官”的局面，是因为美国持续阻挠上诉机构法官的遴选。

“美国迫使WTO上诉机构陷入瘫痪的根本原因是，现阶段，上诉机构不符合‘美国优先的立场，不能够最大限度地维护美国的国家利益，美国不再愿意接受司法独立的争端解决机制的约束。”张琳这样说。

上诉机构是WTO争端解决机制的最高裁决机构，是关乎WTO争端解决机制能否正常运转的核心。对该机构给予特别关注的WTO成员主要有两类：一是大国，因为上诉机构体现了WTO内的利益博弈;二是使用争端解决机制最多的利益攸关方，因为它直接关系到上诉案例中当事方的某些产业、企业的利益得失。

事实上，美国才是世贸组织争端解决机制使用次数最多的国家。统计数据显示，截至2018年11月，美国作为原告向WTO发起经贸诉讼120多例，其起诉案件的数量占全部案件总数的20%还多。

改革：谈何容易

上诉机构的停摆令一部分人怀疑WTO的作用和影响力。不过，正如中国法学会世界贸易组织法研究会会长林中梁所言，共识性的看法是，WTO的未来是光明的，但要改革和发展。

国际贸易领域80%的基本制度和主要制度由WTO建立，维护现有多边贸易体制意义重大。

WTO建立了“以规则为基础”的全球贸易体系，通过削减关税、市场开放等贸易自由化和贸易便利化措施，拉动全球经济增长、改善世界人民福祉。

在WTO框架下，不论实力大小，成员都拥有同等的投票表决权，体现了高水平的公平性;争端解决机制以其公正性、独立性，为打破国际贸易领域的经济霸权欺凌、产业霸权欺凌贡献了力量，创造并维护了公平的国际竞争环境。

在WTO的规则体系下，反倾销、反补贴案例中最根本的裁定依據是，“一国的产品出口是否对进口国的相关产业造成了实际损害”，这一规则为实力相对较弱成员的产业发展提供了合理保护。

不过时至今日，世贸组织不得不面对需要改革的事实：一方面，世贸组织的核心功能难以继续发挥作用;另一方面，国际贸易规则演变的背后是国际体系权利结构的分配与协调，既然从前的博弈格局已经换了模样，话语权、规则也要改变。

世贸组织争端解决程序

“世贸组织拥有三大核心功能，分别是解决成员间的贸易争端、推动多边贸易谈判、审议成员的贸易政策。如今，前两大功能都陷入了困境和停滞。成立以来，除2013年‘巴厘一揽子协定外，WTO未能达成任何其他全球范围内的多边贸易协定，‘推动多边贸易谈判的职能实在进展缓慢，而争端解决机制如今的境况更无需多言。”张琳这样对记者解释。

回溯过去，多边贸易体制的发展历史实际上就是成员的博弈历史。

在关税及贸易总协定（关贸总协定，即GATT，WTO前身）时期，多边贸易体制演进的主要矛盾是诸多发达国家间的矛盾。具体来说，主要是美国与欧盟、日本等发达工业化国家间的博弈，当时多轮谈判的焦点均在于工业制成品的关税削减。

WTO成立（1995年1月1日）以后，成员不断增多，大致可以划分为四大类：发达成员、发展中成员、转轨经济体成员和最不发达成员。由于发展中国家的经济不断实现快速发展，世界经济格局呈现“东升西降”的特点。与此同时，世贸组织的议题也比从前更加广泛，涵盖了货物贸易、服务贸易以及知识产权贸易，利益博弈更加复杂。

多哈回合贸易谈判启动（2001年11月）以来，多边贸易体制演进的主要矛盾转变为发展中国家与发达国家间的矛盾。此时，发展中国家的经济快速发展，在全球经贸格局中的地位得以上升，谈判实力也比从前更加强大。然而，发展中国家关心的议题并没有得到发达国家的有效回应，而发达国家要求的所谓“平等交易”也无法得到发展中国家的认同，这是多哈回合贸易谈判失败的根本原因。

WTO需要改革，但改革是十分艰难的。

“不管从前还是现在，很多国家受益于WTO的体制与规则，但我们也要看到，无论发达国家还是发展中国家，都有很多内部经济问题、社会矛盾。因此，在WTO框架下新议题的谈判过程中，不同成员间的利益诉求差异很大，要达成一致意见很难。以多哈回合贸易谈判为例。围绕农产品市场开放和取消产业补贴问题，诸多成员无法达成一致;发达成员主张高标准服务贸易市场开放、严苛的知识产权保护等，可这些措施超出了发展中成员的承受能力，后者无法接受。由此也可以看出，在全球多样性越来越丰富的时代，不同国家想要达成新的一致意见，特别是164个WTO成员要达成一致意见，难度非常大。”接受采访时，商务部研究院区域经济合作研究中心主任张建平这样对《经济》杂志、经济网记者解释。

此外，改革议题尚且难以聚焦。对于不同的议题，如电子商务、产业补贴、服务贸易、特殊与差别待遇、争端解决机制、提高政策透明度等，各成员都向WTO提交了议案，表达了自身诉求，但这些议案的差异十分显著。“哪些需要改”尚未达成一致意见，更不必说“如何改”。

区域经贸合作受青睐

全球经济治理大致包含三个层面，即多边贸易体制（WTO）、区域经贸合作与双边合作。2000年以来，WTO推进贸易自由化的功能在下降;与此同时，区域自由贸易协定迎来了更多机会，也受到了不同以往的关注。

2018年3月8日，CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）签署，同年12月30日，协定正式生效。

2020年7月1日，USMCA（《美国-墨西哥-加拿大协定》）正式生效。

2020年11月15日，RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）正式签署。

“多哈回合贸易谈判迟迟没有进展，各经济体不得不转向区域或双边经贸合作，以寻求进一步降低贸易壁垒，推进合作。值得关注的是，经济区域化与经济全球化并行不悖，前者同样需要适应不同区域经贸发展所需要的区域层面的经济贸易规则。目前，全球已明显呈现出三大经济区域，即北美、欧盟、东亚和东南亚，而这三大经济区域分别出现了北美自由贸易协定（即NAFTA，已被USMCA替代）、欧盟经济一体化相关协定、RCEP等区域经贸协定。与WTO框架下的多边贸易谈判比较，区域经贸协定的谈判及协调难度显然大大降低，市场开放也可以更加灵活。”接受《经济》杂志、经济网记者采访时，对外经济贸易大学国际经济研究院研究员杨立强这样分析。

中国现代国际关系研究院金砖国家暨G20研究中心副主任徐飞彪则指出，区域经济贸易合作备受关注是当前全球贸易秩序瓦解与重组过程中呈现出来的一个特点。“以WTO为代表的多边主义遇到了很大困难，因此，区域化成为重点。区域性合作更加高效，因为它不需要所有成员全部同意就可以通过决议。区域合作框架下，共识更容易达成，这一点非常重要。”他这样告诉《经济》杂志、经济网记者。

当前，多边、区域、双边等不同层次的经贸合作规则构成了完整的国际经贸规则体系，三者互为补充且相互促进。

杨立强说：“就目前的整体发展情况而言，多边经贸规则构成了国际经贸的基本规则，包含世界主要经济体在内的WTO成员均要执行这些规则;区域和双边经贸规则主要体现和满足参与经济体对超出或高于多边经贸规则的需要，因此二者又被称为‘WTO+。理论上，区域和双边层面的经贸规则也会以各种形式反映到多边经贸规则中。不过，区域经贸规则的水平往往高于多边，若想推广到全球，还必须要推动多边经贸规则的调整和改进才行。一旦区域经贸规则的影响力足够强大，就有可能反过来成为新的多边经贸规则的雏形。”

由此可见，各经济体更加有理由积极参与区域经贸合作，同时对区域贸易规则的建设提出顺应经济全球化、有利于贸易自由化与便利化、更高水平且符合自身发展利益的方案。“特别是，一些国家愿意选择推进更高水平的贸易协定，而WTO是鼓励这种做法的。因为这些做法可以推升贸易投资规模，创造更多就业，促进发展。”张建平如此表示。

等待转折点到来

世界贸易组织的运转早就出现了一些问题，围绕改革进行的讨论甚至争论也早已有之，然而真正的改革措施从未付诸实践。

“2008年以来，以WTO为核心的世界贸易体系已经危机重重。而最近20余年，WTO实际上没能取得任何大的谈判成果。美国新一届政府（拜登）上台后，会重拾多边合作路线，WTO改革谈判进程或将加速，但各方分歧巨大，能否达成共识存在变数。”徐飞彪这样强调。

值得注意的是，尽管区域贸易协定“风头正盛”，它也不会取代WTO在全球经济治理中的支柱地位。

“WTO、区域经贸合作以及双边合作，不存在谁取代谁的问题。在可预见的未来，他们会共生共存。”接受《经济》杂志、经济网记者采访时，海南大学“一带一路”研究院院长梁海明这样说。

“打个比方，拥有164个成员、24个观察员的WTO，犹如一个大众品牌。该品牌的尺寸只分XL、L、M、S这几个型号，这些型号已经照顾到大多数人的身材，但有些人仍然无法从中找出适合自己身材的衣服，因此呼吁WTO这个品牌增加更多型号，以供选择。相比之下，区域经贸合作犹如私人定制品牌，可以量身定做，直到完全合身为止。”

例如，中国通过“一带一路”倡议，推进与“一带一路”相关国家的经贸合作，与WTO比较，就是一种私人定制。“一带一路”相关国家与中国，就是通过积极参与区域贸易协定谈判，尤其是积极参与构建高标准的国际经贸规则，来推动区域经贸合作的。

“虽然‘私人定制数量众多，除加强区域化合作外，包括中国在内的很多国家仍会继续扩大开放，积极推进经济全球化。因此，我们仍然需要WTO这个覆盖全球的‘大众品牌。我們要一边维护全球供应链稳定，一边持续推动全球各国加强国际经济贸易合作、更高水平地开放，以此逐步推动WTO改革。”梁海明这样对记者强调。