让平台和资本更具价值和温度

陈希琳

反垄断、反不正当竞争工作在我国受到前所未有的重视，从2020年年末开始成为高频词汇。

坚持加强党对经济工作的集中统一领导

2020年10月26日至29日，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》，其中关于“十四五”时期经济社会发展主要目标中就包括“公平竞争制度更加健全”，并在“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”部分强调“加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力”。

2020年11月30日，中共中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，“要加强地理标志、商业秘密等领域立法”，“要完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施”。

2020年12月11日召开的中共中央政治局会议首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”。

2020年12月18日结束的中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”确定为2021年的八大重点任务之一，并且明确提出“反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求”，“要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为”。

2021年1月9日至10日中央政法工作会议召开。会议要求，要为构建新发展格局打造法治引擎，要围绕营造市场化法治化国际化营商环境，推动健全相关法律法规，依法严惩破坏市场竞争秩序、侵害市场主体合法权益犯罪，加强反垄断和反不正当竞争执法司法，平等保护各类市场主体合法权益。

1月18日，全国市场监管工作会议部署了2021年重点工作，其中强调要加强反垄断反不正当竞争，多措并举打好规范线上经济竞争秩序“组合拳”，查处一批垄断和不正当竞争典型案件;加快公平竞争制度建设，完成《反垄断法》修订草案，发布《经营者反垄断合规指南》等，大力实施公平竞争审查制度，首发中国反垄断执法年度报告。

党的集中统一领导将继续引领中国经济在复杂的环境中行稳致远。反垄断和反不正当竞争工作在我国受到空前重视，可以推动有效市场和有为政府更好结合。

党的十九届五中全会把坚持党的全面领导作为“十四五”时期必须遵循的第一项原则和根本政治保证，强调要“坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制”。

习近平总书记强调：我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济，什么时候都不能忘了“社会主义”这个定语。之所以说是社会主义市场经济，就是要坚持我们的制度优越性，有效防范资本主义市场经济的弊端。我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要“有效的市场”，也要“有为的政府”，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。

2020年中央经济工作会议也指出：“适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须加强党的全面领导，善于用政治眼光观察和分析经济社会问题。”准确把握坚持和加强党对经济工作集中统一领导的科学内涵，需要深刻理解这一论断的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑。

中国特色反垄断法律体系不断完善

2008年8月1日，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）正式实行。《中华人民共和国反垄断法》是为预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展而制定的法律。

尽管此法早就开始实施，但直到2011年才开出首张反垄断罚单。2013年以后至今，国家发改委在反垄断上动作不断，先后对液晶面板、奶粉、黄金、白酒、汽车、通信、保险业等垄断企业开出罚单。

此后多年，中国大力推进反垄断领域法治建设，反垄断法治化水平不断提高。

在《反垄断法》实施近10周年之际，2018年4月10日，国家市场监督管理总局正式挂牌，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，國家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合。

自此，结束了既往我国反垄断执法部门分散在商务部、国家发改委、原国家工商行政管理总局的局面，掀开了中国反垄断事业新的历史篇章。

国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）作为反垄断统一执法机构，执法标准更为统一，执法行为更为协调。挂牌后，市场监管总局制定了《禁止垄断协议行为暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》和《制止滥用行政权力排除限制竞争行为暂行规定》3部规章，统一反垄断执法程序、尺度和标准。

市场监管总局查处的反垄断案件，引起广泛关注。结合其发布的2018年度反垄断执法十大典型案例和2019年度反垄断执法十大典型案例来看，统一监管的优势集中显现。

其一，敢于对政府部门滥用行政权力说不。以医药、建筑、交通、招投标与政府采购等为重点，部署开展滥用行政权力排除、限制竞争专项执法行动，坚决防止和制止政府对市场活动的不当干预，破除地方保护和市场分割，维护全国统一市场。如内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除、限制竞争案;北京市公安局公安交通管理局滥用行政权力排除、限制竞争案;济南市城乡建设委员会滥用行政权力排除、限制竞争案;浙江省气象局滥用行政权力排除、限制竞争案。

其二，敢于对大企业亮剑。如长安福特汽车有限公司垄断协议案。长安福特汽车有限公司限定经销商整车最低转售价格的行为违反了反垄断法，市场监管总局依法责令其停止违法行为，并处以罚款1.628亿元。

其三，着力保护消费者利益。如针对人民群众反映强烈的原料药垄断问题，重拳出击、积极作为，组织召开原料药反垄断执法专题会，部署开展原料药反垄断集中执法。冰醋酸原料药案，是《反垄断法》实施以来涉及原料药领域的第一大罚单，对原料药领域垄断行为形成有力震慑。再如哈大齐地区天然气纵向垄断协议案，通过对此案的查处，恢复了哈尔滨、大庆和齐齐哈尔地区天然气市场的竞争价格，回应了人民群众关切，保护了消费者合法权益。

实践证明，《反垄断法》是市场经济国家政府发挥作用的重要政策工具。反垄断法治化为促进中国经济的持续健康发展发挥了重要作用。不断加强反垄断执法，促进了全国统一开放、竞争有序的市场体系形成。

通过滚装货物国际海运企业案、山西电力案等垄断协议案件，高通案、利乐案等滥用市场支配地位案件，有力震慑了违法者，净化了市场环境。

通过依法禁止可口可乐收购汇源、马士基等设立网络中心等案件，附条件批准微软收购诺基亚、陶氏化学和杜邦合并等经营者集中案件，有效预防市场垄断，维护了相关市场的公平竞争。

通过查处政府部门滥用行政权力排除限制竞争案件，建立并组织实施了公平竞争审查制度。

这些关系国计民生的反垄断案件反映出，执法部门敢于触动行业巨擘和政府部门的垄断利益，从而更好地维护消费者合法权益。特别是通过对燃气、供电、供水、电信、黄金饰品、乳粉等民生领域存在的价格垄断行为的查处，有力地保障和改善民生，增强了人民群众的幸福感和获得感。

同时，我国反垄断执法获得了国际社会的充分认可，中国已经成为与美国、欧盟并列的全球三大反垄断司法辖区之一。

2021是反垄断工作关键年

2020年反垄断工作更上台阶。

两大法案的征求意见稿相继出台，体现出国家对互联网领域的反垄断立法十分重视。

2020年1月2日，市场监管总局就《<反垄断法>修订草案（公开征求意见稿）》公开征求意见。这是《反垄断法》自正式实施以来的首次大修。征求意见稿全文由57条增加到64条，增加了“鼓励创新”“强化竞争政策基础地位”“国家建立和实施公平竞争审查制度、规范政府行政行为，防止出台、排除限制竞争的政策措施”“认定互联网领域经营者具有市场支配地位，还应考虑到网络效应、规模效应、领先效应，掌握和处理相关数据的能力的因素”等内容。同时，征求意见稿把如何认定互联网领域“经营者集中”写进了条文。

尽管当时新增了互联网经营者市场支配地位认定的相关规定，但似乎并未引发市场足够重视。

2020年11月10日，市场监管总局又发布了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，该指南是首个互联网领域反垄断的配套规则，界定了平台经济中出现的相关概念，如不公平价格行为、限定交易、大数据杀熟、不合理搭售等。

该指南发布之后，12月14日，市场监管总局对阿里巴巴、阅文、丰巢公司未依法申报经营者集中的行为分别处以50万元罚款，释放了加强互联网领域反垄断监管的信号。

京东诉天猫垄断案，诉讼时间超过3年，尚未结案;人人诉百度案，百度胜诉，但市场质疑一直存在……在《反垄断法》修订之前，由于缺乏互联网领域反垄断执法的配套规则，相关市场支配地位的认定具有很大的争议性。

而两大草案出台弥补了互联网领域反垄断立法的空白。

相比《反垄断法》的修订，《关于平台经济领域的反垄断指南》的制定程序相对简单，预计半年到一年左右可以公布。作为全国人大制定和修改的法律，《反垄断法》修订需要经过一读二读三读等环节，而《关于平台经济领域的反垄断指南》作为部门规章，制定有立项申请、起草、审查和决定公布等环节，程序相对简单。

据业内人士介绍，通常情况下，部门规章从起草到颁布一年左右即可完成，如同为部门规章的《住宅专项维修资金会计核算办法》一年即完成制定。为了尽快解决某些执法操作问题，部分部门规章甚至可以在两三个月完成制定，比如《优化营商环境条例》三个月即完成修订。

目前该指南已经完成起草之后的公开征求意见环节。正式生效指日可待。

强化反垄断不等于否定平台经济价值

必须明确的一点是，新时期强化反垄断，特别是互联网平台反垄断，不等于限制大企业发展，也并非否定平台经济价值。

《反垄斷法》所反对的仅仅只是滥用垄断地位的行为，而非垄断地位本身，不会无端遏制大企业的发展壮大，只有其滥用所拥有的市场支配地位，限制竞争，阻碍了效率增长，损害了消费者的利益，才可能受《反垄断法》规制。

同时，市场监管总局反垄断局主要负责人强调，《反垄断法》适用于所有主体，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁、平等对待，目的是要保障各类市场主体公平参与市场竞争，营造公平竞争的营商环境。

虽然平台经济领域竞争呈现出一些新特点，但互联网行业不是反垄断法外之地。该负责人表示，线上经济呈现出市场集中度越来越高的趋势，市场资源加速向头部平台集中，关于平台垄断问题的反映和举报日益增加，显示出线上经济发展中存在的一些竞争风险和隐患。

进一步强化反垄断势在必行。

这些年，互联网巨头们滚雪球似地积累起巨大的市场优势，成为庞然大物级的存在。据《经济》杂志、经济网记者统计，1月22日16：00（美东时间）美国四大科技巨头GAFA（谷歌、苹果、脸书、亚马逊）四家公司市值总和已超6万亿美元。

国内互联网巨头同样占据中国上市公司市值排名前十的半壁江山。随着中国互联网格局重塑，BAT（百度、阿里巴巴、腾讯）三足鼎立成为历史，TA（腾讯、阿里巴巴）行业地位扶摇直上，双雄逐鹿格局已定。截至1月22日16：00《经济》杂志、经济网记者发稿，阿里巴巴（美股）市值逾7000亿美元，腾讯（港股）市值超过6万亿港元。而百度（美股）市值为859.20亿美元。“后来者”美团，其港股市值也已高达2.24万亿港元，超过了金融巨头工商银行、建设银行。

和市值同样以火箭速度增长的，是以创新掩盖垄断、因利益罔顾法律的风气。“二选一”、扼杀式并购、经营者集中等问题频发，平台垄断愈演愈烈，引发了社会关注。

这样的市场，显然离不开“有形的手”的规制。

但加强对互联网平台的反垄断调查力度并不意味着国家改变了鼓励和支持平台经濟的态度，而是致力于引导促进其健康发展，为中国经济高质量发展作出更大贡献。

对标海外可见，遏制大型数字平台的垄断行为在国际上成为立法主流。几年来，GAFA在全球范围内遭到反垄断调查。以谷歌为例，据统计，欧盟在2017年至2019年间对其进行的反垄断罚款超过90亿美元。但互联网行业格局并未受到明显影响。

规范经营的头部企业依然有望保持强者恒强。

这种规范经营，显然也包括切实践行以人民为中心的发展理念，主动承担更大的社会责任，在增强经济发展新动能、促进科技创新、维护公共利益、保障和改善民生等方面体现更多作为和担当。

反垄断与防止资本无序扩张紧密关联

在互联网领域，未来远不止“强化反垄断”，“防止资本无序竞争”同样是重要议题。

国务院发展研究中心宏观部副研究员江宇发文表示，“防止资本无序扩张”的表述，十分精炼地提出了中国特色社会主义道路的一个制度优势，同时也是中国制度的底线，那就是：既充分发挥资本在推动生产力发展中的积极作用，又要防止资本无序扩张。这是中国制度的核心优势之一，需要长期坚持。

在“数字经济研究联盟第三十次会议暨落实强化反垄断和防止资本无序扩张”研讨会上，武汉大学法学院教授孙晋发表观点认为，反垄断与防止资本无序扩张有着紧密的内在关联。目前金融科技发展，互联网领域出现了平台的产融结合问题，并进一步扩张为由融而产的二次结合，产生“大而不能倒”问题，危及国家金融稳定。我国当前对于传统金融机构的监管较为严厉，能够防止系统性风险并维护金融稳定，但是面对诸如蚂蚁金服等金融科技时监管却并不适用，导致金融科技事实上缺乏恰当的监管，形成金融体制外循环，事实上形成“在监管之外创新”，容易诱发较大的金融风险。同时，金融资本扩张本身强化了平台的垄断地位，平台垄断叠加金融扩张，导致风险的扩大、传导和垄断传递，形成了资本的无序扩张。

实际上，银保监会已经围绕相关问题对一些互联网平台企业采取规范性措施。

银保监会副主席梁涛对此表示，这些措施符合反垄断、反不正当竞争等市场经济发展规律和法治要求，符合人民群众和各类市场主体的根本利益，与支持民营企业长期稳定健康发展的目标是完全一致的。有关举措不是针对民营企业，也不是针对某一家企业，不会影响相关企业的正常业务发展。

“我们注意到部分互联网平台企业被约谈后整改的态度较为积极，有了初步的效果，我们相信，经过自身的整改规范，互联网平台企业将坚守服务实体经济和人民群众的本源，维护公平竞争的市场意识，在服务实体经济和遵从审慎监管的前提下守正创新，成为支持国民经济发展、助推国内国际双循环的重要力量。”梁涛表示。

未来，随着中国经济迈向高质量发展阶段，工业互联网、5G、金融科技刚刚站上潮头，对竞争政策的实施，对反垄断执法能力和水平都提出了新要求。而当前我国反垄断工作仍存在很多薄弱环节，如竞争政策作用发挥不平衡、不充分，执法体制不完善，执法标准不统一，执法程序不尽规范，队伍能力还需加强等问题。

未来做好新时代反垄断工作，一方面，要坚决遏制恶性垄断和资本无序扩张，另一方面，还要掌握好反垄断和经济发展之间的平衡。一方面要认真领悟《反垄断法》的精髓要义，加强对《反垄断法》和相关配套法律法规的学习，另一方面要加强反垄断执法部门的专业力量，让非法行为无处遁形。