从“党的领导制度”到“党的领导制度体系”

2021-07-08方涛

重庆社会科学 2021年4期

摘要：“党的领导制度体系”的形成，经历了一个历史的过程。党的十一届三中全会后，在总结中华人民共和国成立后的经验教训中，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人深刻认识到制度的极端重要性，在党的历史上首次提出了“党的领导制度”这一全新的命题。在深化制度改革、建设、创新和执行的实践中，党的领导制度更加科学化、规范化和系统化，逐步形成总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。新时代坚持和完善党的领导制度体系，必须坚持正确政治方向，一体推进党的领导制度改革、建设和执行，把党的领导制度融入国家治理体系，为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供根本保证。

关键词：党的建设;党的领导;制度;改革

基金项目：中国社会科学院青年科研启动项目“中国化马克思主义党建理论的生成逻辑”（2020YQNQD0067）。

[中图分类号] D26 [文章编号] 1673-0186（2021）004-0051-012

[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.004.005

党的十九届四中全会首次提出“党的领导制度体系”的新概念，并将其作为中国特色社会主义制度的首要内容和根本领导制度，并对新时代坚持和完善党的领导制度体系进行全面部署。这一重大概念的提出，标志着改革开放以来党的领导制度建设取得了重大成果，是马克思主义执政党建设进入新时代的重要体现。根据党的十九届四中全会部署，党的领导制度体系实际上是一个宽泛概念，是对党的各项具体领导制度的系统集成，包括党领导自身、国家、社会和人民群众等各项制度，涉及党内关系、党政关系和党群关系等，主要包括不忘初心、牢记使命，维护党中央权威和集中统一领导，党的全面领导，为人民执政、靠人民执政，提高党的执政能力和领导水平，全面从严治党等六个方面的制度。从改革开放初期提出“党的领导制度”到党的十九届四中全会提出“党的领导制度体系”，虽然只多了“体系”二字，但其中的历史进程，有必要进行回顾和总结，这不仅可以从学理上深化党的领导制度史研究，也为新时代坚持和完善党的领导制度体系提供有益借鉴。

一、问题的提出

改革开放以来，随着改革的全面推进和逐步深化，特别是20世纪80年代政治体制改革的推进，学界开始关注到“党的领导制度”问题。通过中国知网学术期刊进行搜索，以“党的领导制度”为篇名，共发表相关论文100多篇。其中，最早的一篇论文发表于1986年11月，1987年、1988年各2篇，1990年代4篇，2001至2014年21篇。随着党的十九届四中全会提出“党的领导制度体系”，2019年11月后出现高峰。这些研究主要是宏观的理论研究偏多，重点探讨了党的领导制度的内涵、构成、功能及其与国家制度和国家治理体系间的关系问题。研究内容主要涉及以下几个方面：

一是关于党的领导制度体系的内涵。有研究认为其是由党和国家权威机构制定，明确和规范党在国家治理中的权力配置和“权威—服从”关系，以增进信任、驱动治理、促进發展，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平为目的的可理解、可执行的规则体系。按制定主体划分，包括法律法规、党内法规和传统惯例;按制度层级，包括宪制性制度和一般制度;按制度内容，包括组织、决策、沟通协调、监督、自身建设等制度规范。党的十九届四中全会决定的六个方面制度;并不是党的领导制度体系的全部内容，可理解为党的领导制度体系的核心内容和下一步工作重点[1]。这些制度，分别是要不断强化党的领导的前提条件，实现党的领导的核心要求，从制度上明确规定党的领导范围，夯实党执政的阶级基础和群众基础，增强党的领导本领，永葆党的先进性及纯洁性、维护党的良好形象[2]。这些制度内在联系、兼容互补，共同构成了党的领导制度体系的内在逻辑结构[3]。

二是关于党的领导制度体系的功能。学界普遍肯定党的领导制度体系的重要地位和意义，认为其是中国特色社会主义制度体系中最根本的制度，深化了科学社会主义必须坚持共产党领导这一根本原则的认识和坚持发展[4]，提升了“党的领导”在中国特色社会主义制度体系中的统帅性[5]，有利于推动党的领导和国家治理的制度化、规范化、程序化，有利于实现党对一切工作的领导，是确保国家治理沿着正确方向前进、发挥国家制度和国家治理体系优势以及推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保障[6]。

三是关于坚持和完善党的领导制度体系的路径。有研究认为，坚持和完善党的领导制度体系，必须增强领导意识，坚持领导原则，完善领导体制，创新领导方式，提高领导本领[7];需要进一步认识和把握党的领导重大原则与党的领导根本制度的关系，党的领导制度体系与中国特色社会主义制度和国家治理体系的关系，党的集中统一领导制度与党的全面领导制度的关系，不忘初心、牢记使命制度与全面从严治党制度的关系[8]。

这些研究，厘清了党的领导制度体系的有关基本问题，为进一步深入研究奠定了较好基础。而现有成果中，没有注意到其与“党的领导制度”的区分，且鲜有专门从历史维度进行考察。毕竟，从改革开放初期提出的“党的领导制度”到党的十九届四中全会的“党的领导制度体系”，并不是一蹴而就。对此，有必要将其放在改革开放的历史进程中，考察其形成的过程，并在此基础上总结经验。从而为坚持和完善党的领导制度体系提供有益借鉴。

二、1978—1989年：深化制度改革，完善“党的领导制度”

党的十一届三中全会后，在总结新中国成立后特别是“文化大革命”正反经验教训的基础上，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人认识到社会主义制度“还不成熟，不完善”[9]221，深刻认识到制度的极端重要性，明确不要搞运动，要从制度上解决问题，并在党的历史上首次提出“党的领导制度”[10]269的重大命题，还通过修改党章宪法、制定准则和规定、改革领导机构等，有力推进党的领导制度改革，强化正式制度的重要作用[11]，克服领导制度中存在的权力过分集中、领导干部职务终身制等弊端，不断完善党的领导制度。

（一）恢复民主集中制

新中国成立后，由于没有及时把民主集中制的原则制度化、规范化、程序化，“没有形成严格的完善的制度”[10]330，“民主集中制没有真正实行”[10]144。对此，邓小平同志认为，这是导致“文化大革命”的重要原因[10]345，强调民主集中制是关系“党和国家命运的事情”[12]。党的十一届三中全会后，从健全党的集体领导和党内民主制度着手，充分发扬民主，逐步恢复民主集中制。1980年2月，党的十一届五中全会针对“文革”期间的一系列错误做法进行拨乱反正，决定恢复设立中央书记处，还通过了党的历史上第一部准则，即《关于党内政治生活的若干准则》，强调党的集体领导原则，维护党的集中统一，发扬党内民主，按照选举人意志进行选举，不准搞特权等。这些规定虽然都比较原则，但为新时期各项具体制度规范的出台提供了依据。1982年9月，党的十二大通过的党章对上述有关规定予以确认，明确要“在高度民主的基础上实行高度的集中”[13]73，并对党的领导机构进行改革，规定党中央不设主席、副主席，只设总书记，以更好维护党的集体领导。1987年10月，党的十三大提出要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度，建立相应工作规则和生活会制度;并提出要对党内选举制度进行改革，“明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法”[14]51，根据这一精神，党的十三届中央委员、候补委员和纪委委员候选人实行差额选举。1988年3月，中央组织部出台暂行办法，对党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举作出规定。

（二）推行党政分开

为克服权力过分集中，党的十一届三中全会就提出要认真解决党政企不分、以党代政现象，“加强管理机构和管理人员的权限和责任”[9]7。党的十二大通过的新党章把党的领导内容主要限定在政治、思想和组织三个方面，明确要保证国家机关、经济文化组织和人民团体能够独立负责地工作。1982年12月，五届全国人大五次会议通过的宪法恢复设立国家主席、副主席，设立国家中央军委，明确“国务院实行总理负责制”[13]240，各部委和各级人民政府实行行政首长负责制。党的十二大后，各级党委、政府部门开始实行党政领导分任制，党的主要领导不再兼任行政职务，并在企事业单位中推行行政首长负责制，党组织主要起保证和监督作用。从1986年6月起，邓小平同志开始集中谈到党政分开的问题，强调政治体制改革“首先是党政要分开”[15]。从邓小平同志提出“党政分开”的初衷来看，目的是要加强和完善党的领导，使党能够集中精力把方向、谋大事，防止陷入具体的、繁琐的事务性工作中。1987年6月，国家监察部成立，把行政监察职能从党的纪检系统中分离出来，同年10月，党的十三大制定了政治体制改革的蓝图，强调应改革党的领导制度，调整党的组织形式和工作机构，党委办事机构要少而精，逐步撤销政府各部门党组等[14]37。这些举措，一方面有利于克服党政不分、以党代政的矛盾，另一方面也破坏了党领导政府的组织制度，削弱了党的领导。可以说，这些认识和改革举措“是探索性的”[16]230。

（三）改革干部人事制度

针对干部老化、能上不能下、人浮于事、领导干部职务终身制等弊端，加快干部人事制度改革，开始逐步建立干部选拔任用、考核、退休制度。通过设置顾问作为过渡，废除领导干部职务终身制，逐步建立干部退休制。1980年8月，中共中央、国务院作出《关于设置顾问的决定》，明确在县级以上单位设置顾问，并作为一项制度。1982年2月，中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》，对老干部离退休年龄作出具体规定。党的十二大通过的新党章明确党的各级领导干部的职务都不是终身的，因年龄和健康原因不适宜于继续担任工作的，应按规定“离职休养，或者退休”[13]85;对中央和省级顾问委员会的产生和工作任务等也作了明确。按照党章规定，党的十二大选举产生由172人组成的中央顾问委员会，使一批老干部有序退出领导岗位，一批年富力强的干部进入中央委员会。另外，为改变干部赏罚不明的现象，还初步建立干部考核制，在县（市、区）党政领导干部、地方政府工作部门领导干部和中央、国家机关司处级领导干部中实施年度工作考核制度。

（四）恢复和加强党的纪律

在总结经验教训中，邓小平同志认识到“文革”期间“党的纪律废弛”是党不能发挥应有作用的重要原因，坚持和完善党的领导，必须“维护党的纪律”[10]271。党的十一届三中全会决定废止专案机构审查干部的方式，恢复中央纪律检查委员会，明确纪委的根本任务是“维护党规党法”[9]14。党的十二大通过的新党章专门设置了“党的纪律检查机关”一章，对各级纪委的主要任务、产生方式等作出规定，为新时期纪检机关开展工作提供了根本制度保障。根据邓小平同志关于党的高级领导干部必须带头反对生活特殊化、对干部的待遇“制定各种条例”[10]332的要求，先后于1979年11月、1983年5月21日和1984年6月3日，出台相关规定，对高级干部、新任副部长、副省长以上干部和离休干部的生活待遇作出具体规定。此外，对于改革开放中新出现的违纪问题，如外事活动中铺张浪费现象、领导干部经商办企和兼职等，中共中央、中央办公廳及时作出有关决定或规定，或发出通知，专门明确具体的处分规定。但是，从实际效果来看，这些规定执行得并不好，党员干部出国违纪、违规经商办企现象一直屡禁不止。

三、1989—2002年：加强制度建设，完善“党的领导制度”

党的十三届四中全会后，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人按照邓小平同志关于“聚精会神地抓党的建设”的要求，纠正片面推行党政分开的不当做法，以制定党内法规①为着力点，开创性地出台了一批党的领导制度法规，把党的领导有关原则转化为具体的制度规范和体制机制，进一步加强了党的集中统一领导，有力推进了党的领导制度科学化、规范化。

（一）推进民主集中制的规范化

坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，把民主集中制作为党的建设必须坚持的四项基本要求之一，作为党的“根本组织制度和领导制度”[17]，强化制度建设，推进决策民主化。一方面，健全党员领导干部民主生活会制度和地方党委制度。1990年5月，中共中央印发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，首次从内容、时间、准备、召开等方面作出具体规定。此后，针对民主生活会存在的问题，还分别在1997年和2000年，专门出台意见，要求认真开展批评和自我批评，加强对会议的指导等。1992年10月，党的十四大通过修改后的党章，在第一章第八条中规定党员领导干部必须参加民主生活会[18]56。1996年4月，《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》印发实施，首次专门对地方党委领导的内容、职责、议事规则和决策程序等作出规定。另一方面，建立健全选举制度和党员权利保障制度。先后在1990、1994、1995年，颁布实施《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》，首次以党内法规形式保障党员享有的选举权和其他权利。另外，在党和国家领导体制上，党的十四大后，在总结党的领导实践经验教训的基础上，逐步形成“党的总书记、中央军委主席和国家主席三位一体”[19]的领导体制，有利于保持党、国家和军队领导的一致性，实现党和国家的长治久安。

（二）完善党的思想领导和组织领导制度

正式确立党管干部原则，建立健全党的思想领导和组织领导制度。一是建立健全在职领导干部学习制度，加强党的思想领导。党的十三届四中全会后不久，中共中央就明确要在县处级以上党政领导干部中开展党的基本理论教育经常化、制度化，“干部进党校学习要制度化、规范化”[20]1246，建立健全省部级在职领导干部学习制度。1995年9月，《中国共产党党校工作暂行条例》颁布实施，使党校工作进入规范化阶段。2001年，党的十五届六中全会强调学习制度化是加强学习的有力保证，要建立理论学习领导责任制，建立健全党委中心组学习制度等[21]2003。二是建立健全干部选拔任用、交流和考核制度，加强党对干部工作的领导。1989年8月28日，中共中央发出《关于加强党的建设的通知》，要求坚持党管干部的原则，“加强对干部工作的领导”“防止干部人事工作中削弱和脱离党的领导的错误倾向”[20]591，这是中共中央文件中首次正式确定“党管干部”的原则。根据这一要求，1990年，中共中央印发《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》。1995年，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》颁布实施，首次以党内法规形式对党政领导干部选拔任用进行规范。此后，还在1998至2001年间，先后颁布实施党政领导干部考核、交流、领导班子后备干部和任职试用期暂行规定，并建立干部监督工作督察员制度和干部任前公示制。三是提高机关、企业、高等院校、农村中党组织的地位。1989年8月，中共中央明确“党在企业的基层组织处于政治核心的地位”，“高等院校实行党委领导下的校长负责制”，不再扩大校长负责制的范围，“乡镇党委和村党支部要充分发挥核心领导作用”[20]595-596。1992年，党的十四大通过修正的党章对上述要求予以确认，还恢复“十二大党章对党组的规定”[18]57-58。根据党章的新要求，1996至1999年间，先后颁布普通高校、党和国家机关、农村基层党组织工作条例。为加强党对金融工作和央企的领导，成立中共中央金融工作委员会、大型企业工作委员会（1999年12月撤销，改为中共中央企业工作委员会）。

（三）完善从严治党的制度

按照邓小平同志“整个改革开放过程中都要反对腐败”的要求，党的十四大把“从严治党”写进党章，大力加强党风廉政建设，不断完善从严治党的制度体系。一是健全违纪行为的处分规定。1989至1996年间，先后出台中央党政机关汽车配备和使用管理、共产党员违反社会主义道德、在经济方面违法违纪等规定和办法。历时九年，十五易其稿，1997年2月，中共中央印发实施《中国共产党纪律处分条例（试行）》。这是党的历史上首部系统集成的纪律规范，结束了长期以来缺少系统、具体、明确纪律依据的状态。二是建立健全党内监督制度。为加强对反腐败工作的集中统一领导，1993年1月起，中央纪委与监察部合署办公。为加强对领导干部的监督，1995至2001年間，先后出台有关规定，明确党政机关县（处）级以上领导干部收入申报、领导干部报告个人重大事项、省部级现职领导干部报告家庭财产的具体办法，探索建立中国特色的官员财产申报制度。为强化纪委监督职能，1997年2月4日，中央办公厅转发《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，以强化上级纪委对下级纪委的领导，加强纪委对同级党委的监督。三是建立健全领导干部廉洁自律制度。在注重纪律处分、党内监督等他律的同时，还出台相关法规，对领导干部自律提出要求。1995年5月11日，中央纪委出台意见，明确国有企业领导干部廉洁自律“四条规定”的具体实施办法。1997年3月28日，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，首次以准则专门明确廉洁从政要求和禁止事项。四是出台组织建设、作风建设等相关规定，颁布实施发展党员工作细则、厉行节约制止奢侈浪费行为规定、实行党风廉政建设责任制的规定等。党的十五届六中全会对新世纪加强作风建设制度提出要求，强调党的作风方面存在的问题，与“许多方面的制度还不完善”[21]1996有关，加强和改进党的作风建设必须推进制度建设。

四、2002—2012年：加强制度创新，健全“党的领导制度”

党的十六大后，随着我国加入世界贸易组织，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人更加主动地适应经济全球化和社会主义市场经济的新要求，在建设社会主义政治文明和加强党的执政能力建设中，以改革创新精神提高自己，大力推进党的领导实践、理论和制度创新，坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断改进、完善党的领导方式和执政方式，把制度建设贯穿在党的各项建设之中，推进党的领导制度科学化、制度化、规范化和程序化。

（一）健全民主集中制

党的十六大修正后的党章进一步完善了关于党的领导作用和集体领导原则的表述，明确“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各类组织中发挥领导核心作用”、“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则”[22]。2009年，党的十七届四中全会明确提出要健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系。以保障党员民主权利为基础，实施新修订的《中国共产党党员权利保障条例》，建立健全保障党员权利的具体制度，推进党内民主制度化。建立中央政治局向中央全会、地方党委常委会定期向全委会报告工作、接受监督的制度。制定实施地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询的办法。建立党委新闻发言人制度，逐步在基层党组织中推行党务公开。颁布实施《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，建立健全代表参与重大决策、联系党员群众等制度和办法，实现党代表作用发挥的常态化。完善党委内部议事和决策机制，进一步发挥党委全体会议作用，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，促进党的领导决策科学化和民主化。

（二）深化干部人事制度改革

改革创新领导干部选拔任用制度。2004年4月8日，出台党政机关竞争上岗、党政领导干部辞职、公开选拔暂行规定、地方党委全委会对下一级党政领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法，进一步拓宽选人视野。2006年6月10日，颁布实施党政领导干部职务任期、任职回避、交流工作有关规定，使领导干部任期、交流和回避制度进入规范化阶段。出台《干部教育培训工作条例（试行）》，修订实施《中国共产党党校（行政学院）工作条例》，对干部教育培训和党校工作进行规范。2006年9月和2010年5月，两次修订《领导干部报告个人有关事项规定》，把收入申报整合进个人事项报告，进一步完善个人事项报告制度。根据科学发展观的要求，2006至2009年间，先后出台意见，明确地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法和考核评价机制。坚持党管干部、党管人才原则，2009年和2011年11月，先后出台规定，加强对中央企业、中管金融企业领导人员的管理。2010年3月11日，专门出台试行办法，对地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议、市县委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查、党政领导干部选拔任用工作有关事项报告等作出具体规定，进一步健全干部选拔任用监督制度。

（三）加强党内监督制度

推动党内监督规范化。从1990年3月党中央提出制定《中国共产党党内监督条例》后，历时13年，数易其稿，2003 年 12 月31日，中共中央印发《中国共产党党内监督条例（试行）》，第一次以党内法规的形式对党内监督作出全面规定，明确集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换等十项具体监督制度。根据党内监督条例的有关规定，2005年12月19日，分别出台暂行办法和暂行规定，对诫勉谈话和函询、述职述廉进行规范。2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，开始探索建立干部问责制度。为规范巡视工作，2004年2月，中央纪委、中央组织部制定实施《关于巡视工作的暂行规定》。随后，各省、自治区和直辖市逐步设立巡视机构，组建专职巡视队伍，全面推开巡视工作。2007年10月，巡视制度在党的十七大正式写入党章。2009年7月，《中国共产党巡视工作条例（试行）》颁布实施，全面规范了巡视的机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等，同年11月，中央巡视工作领导小组成立，并于12月将“中央纪委、中央组织部巡视组”改名为“中央巡视组”。

五、2012至今，坚持制度治党，确立“党的领导制度体系”

党的十八大以来，以习近平同志为主要代表的中国共产党人在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，把党的领导制度建设改革纳入全面深化改革的总体部署，把党内法规制度体系纳入中国特色社会主义法治体系，把党的领导制度作为国家制度的首要内容和根本制度，统筹推进依法治国、制度治党和依规治党，深化党和国家机构改革，更加注重建立制度、完善体系、制度执行[23]，强化对各方面制度的系统集成和衔接配套，从而确立起总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。

（一）完善党中央集中统一领导的制度

改革开放以来，为克服权力過分集中的弊端，在健全民主集中制方面，重点是扩大民主，推进民主的制度化。于是，在集中的方面，主要是一些原则性规定，具体的制度规范则不多，特别是维护党中央权威和集中统一领导的制度供给不足。总结经验教训，根据党的十八大以来的新形势，以习近平同志为核心的党中央从机构设置和制度规范同时发力，进一步完善党中央集中统一领导的制度。一方面，成立领导小组或委员会等决策议事协调机构，健全党中央对重大工作的领导机制;另一方面，完善维护党中央集中统一领导的制度规范。新制定或修订的党内法规，都把做到“两个维护”、增强“四个意识”或坚持和加强党的全面领导作为原则性要求。制定实施《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，把“坚决维护党中央权威”作为第三条，明确规定“坚持党的领导，首先是坚持党中央的集中统一领导”[24]。2017年10月，党的十九大把增强“四个意识”“维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导”等内容写进党章。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[25]还被载入新修订的宪法总纲第一条，被确认为国家的根本领导制度。党的十九大刚闭幕不久，《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》实施，明确中央政治局同志要“主动将重大问题报请党中央研究”“每年向党中央和总书记书面述职”;中央书记处、中央纪委和全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作等等[26]。2019年2月，《中国共产党重大事项请示报告条例》颁布，进一步加强上级党组织对下级的领导。此外，还制定或修订党组、地方党委、党支部、党的工作机关、中央委员会工作条例等，推动形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系[27]，完善维护党的集中统一的组织制度。

（二）健全党的全面领导制度

完善党领导国家政权机构、武装力量、人民团体、企事业单位、社会组织等制度，强化党的组织在同级组织中的领导地位。贯彻落实党章、宪法规定，制定或修改有关党内法规、法律法规和组织、人民团体章程，明确党领导各方面重要工作和组织的法律地位。修改党章，以党内根本大法确认“党是领导一切的”等要求，规定实行军委主席负责制。2020年12月，修訂实施《中国共产党统一战线工作条例》，明确规定统一战线要在党的领导下进行。2018年12月28日，新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》颁布施行，明确乡镇党委和村党组织全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。2019年1月，《中国共产党政法工作条例》出台，明确要坚持和加强党对政法工作的绝对领导;6月，《中国共产党宣传工作条例》颁布实施，规定要加强党对宣传工作的全面领导，加强党的思想政治领导;8月，《中国共产党农村工作条例》出台，明确党对农村工作的全面领导;10月，《中国共产党党校（行政学院）工作条例》颁布实施，规定党校（行政学院）工作必须遵循“党校姓党”根本原则;12月，修订实施《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，专门对机关党的政治建设作出规定，明确要坚持党的政治领导;12月，《国有企业基层党组织工作条例（试行）》颁布实施，规定要把党的领导融入公司治理的各环节。以加强党的全面领导为统领，深化党和国家机构改革，着力从机构职能关系、体制机制、组织基础和工作体系上加强和完善党领导国家和社会的制度。

（三）完善全面从严治党制度

坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，制定实施《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，健全党的各方面建设的体制机制。在思想建设上，颁布实施《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，修订实施《干部教育培训工作条例》;在组织建设上，制定实施《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》等，实施新修订的民主生活会若干规定和党政领导干部选拔任用、考核工作条例、干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法等，健全党管干部、选贤任能制度;在作风建设上，实施新修订的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《机关团体建设楼堂馆所管理条例》等;在党内监督制度建设上，两次修订巡视工作、纪律处分条例，制定并修订问责条例，颁布新修订的《中国共产党党内监督条例》《中国共产党廉洁自律准则》，颁布实施《中国共产党党务公开条例（试行）》;在制度建设上，制定实施党内法规五年规划，加强顶层设计，颁布新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，维护党内法规和党的政策的统一性、权威性;为增强党内法规执行力，颁布实施《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，出台《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，对落实主体责任的原则、内容、落实和监督追责作出具体规定。

六、新时代坚持和完善党的领导制度体系的现实启示

回顾历史，可以看出，党的领导制度体系是在对具体领导制度的改革、建设和完善中逐步形成的，是党的领导制度“从少到多、从个别到整体的创新过程”[28]，是党的领导实践中各方面、各领域、各环节具体制度的系统集成，经历了一个长期的逐步改进、变迁发展和内生演化的过程。进入新时代，必须深入总结历史经验，不断完善党的领导制度[29]，使党的领导制度体系更加科学化、系统化和规范化。

（一）坚持正确政治方向

改革开放以来，党的领导制度建设之所以能够取得重大进展，根本的原因在于坚持了正确的政治方向，把坚持、加强和完善党的领导作为出发点和主要目标。20世纪80年代初，邓小平同志在提出“党的领导制度”这一重大命题时，就是着眼于坚持和完善党的领导，实现党的领导的制度化。党的十三届四中全会后，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人把政治领导、思想领导和组织领导统一起来，开创性地出台了一系列党内法规，提高党组织在国有企业、学校、事业单位中的领导地位。党的十六大后，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人在加强党的执政能力建设中，把制度建设融入党的各项建设中，大力推进制度创新，推行党务公开、票决制、党代表任期制等，不断完善党的领导制度。党的十八大以来，以习近平同志为主要代表的中国共产党人把党的领导制度作为国家制度和国家治理体系的首要内容，作为中国特色社会主义制度的根本制度，在治党、治国和治军的统一中推进党的领导制度建设，坚决纠正了部分地区和单位党的领导弱化的错误倾向，逐步确立起党的领导制度体系。进入新时代，必须保持政治定力，坚持正确的政治方向，以党的政治建设为统领，处理好民主和集中的关系，坚持和加强党的全面领导，不断完善党的领导制度体系。

（二）一体化推进党的领导制度改革、建设和执行

历史实践表明，坚持和完善党的领导制度体系是一项系统工程，必须坚持制度的立、改、废、释和行的统一，把制度改革、建设和执行结合起来，不仅要让制度更加完善，更要让静态的制度体系动起来，能够有效运行。其一，必须以制度改革为先导，废除不符合党的性质、不利于党的领导的旧制度，坚决克服各种潜规则，打破旧的体制机制障碍。其二，必须以制度建设为重点，以党内法规为主要载体，强化制度制定[30]。制度制定过程中，必须坚持务实管用、简便易行的原则，把中央要求和实际需要结合起来，突出问题导向，增强针对性和操作性，坚持创新发展和有机衔接相结合，使新的制度和已有的制度能够融会贯通、形成体系，提高党的领导制度的系统性、协调性、统一性。当然，制度的规范化和体系化有一个过程，必须根据实践需要不断进行调试。其三，必须强化制度执行。制定制度，只是制度建设的第一步，只有转化为对党员干部的实际约束，切实发挥规范作用，才是真正的制度，否则就是“稻草人”“橡皮筋”，在制度执行的过程中，要坚持领导带头，着力提升制度意识，健全问责机制，增强制度权威，养成制度自觉，同时，针对制度的不足和短板，必须不断总结经验，坚持继承、守正和创新相结合，对制度进行修订和完善，方能使制度更加健全。

（三）把党的领导制度融入国家治理体系

历史实践表明，党的领导制度具有根本性，同国家治理体系紧密相连。作为具有领导党和执政党双重属性的中国共产党，不仅要领导自己，还要领导国家政权和人民群众。在党领导的过程中，不可避免地涉及党和国家、党和人民、党和社会以及党内上下级、党员与组织、全党与中央的关系问题。一方面，作为领导党，中国共产党要在国家和社会之上，带领人民群众前进;另一方面，作为执政党，中国共产党必须牢牢掌握国家政权，使自己的组织体系进入国家政权和社会，实现党的组织对政权和社会的全覆盖，从而实现党的全面领导。可以说，当代我国的国家制度和治理体系中，中国共产党处于核心位置，是“贯穿其中的骨架”，而党中央则是其中的“顶梁柱”[16]11。改革开放以来，历届党中央都把党的领导制度改革放到整个国家制度的改革当中，在经济、政治、文化、社会和党的建设等各项改革中推进，在各方面、各领域、各环节的制度改革和设计中完善党的领导制度，以实现党对一切工作的领导。实践也进一步表明，党的领导制度事关全局，与中国特色社会主义各领域制度紧密相连，直接关系着改革的方向和国家的性质，具有统领作用。进入新时代，必须适应党的领导制度的根本性要求，加强顶层设计，把党的领导制度放在中国特色社会主义制度和国家治理体系的首要位置，在中国特色社会主义经济、政治、文化、社会和生态文明等各项制度中，充分反映和体现党的领导，以彰显党的领导作为中国特色社会主义最本质特征、最大制度优势的根本要求，不断完善党的领导制度体系。

参考文献

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