应急管理制度化建构的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑

2021-07-08杨彤彤王海威

理论导刊 2021年5期

杨彤彤王海威

摘要：建立成熟、定型的应急管理制度是实现我国应急管理体系和能力现代化的必要举措。我国应急管理制度是富有中国特色、富含中国智慧的制度设计，其建构与完善的脉络呈现出理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑相统一的理论样态。其中理论逻辑蕴含着应急管理制度的基本表征：基于马克思主义国家学说下的功能性与保障性;基于应急管理理论下的科学性与前瞻性;基于马克思主义政党理论下的人民性与发展性。历史逻辑反映了应急管理制度化建构的演进过程及规律：既植根于源远流长的中华优秀传统文化，又记录了新中国成立以来应急管理制度的探索历程，同时遵循了应急管理制度化演进规律。实践逻辑是对制度诉诸“实践”的现实观照，要想将现代化的应急管理从目标式的图景变成真实的样式，就必须从制度规范、制度运行和制度保障上，切实以制度威力应对重大突发事件的风险挑战。

关键词：应急管理制度;制度运行;突发事件;制度优势

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）05-0085-07

基金项目：2020年国家社科基金国家应急管理体系建设研究专项“新中国成立以来应急管理制度化建构的实践和经验研究”（20VYJ001）的阶段性成果。

作者简介：杨彤彤（1990-），女，辽宁铁岭人，东北财经大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：应急管理制度化建构;王海威（1978-），女，沈阳人，东北财经大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，研究方向：应急管理制度化建构。

应急管理制度优势何以能转化为应急管理效能？这不仅是关乎国家制度与治理的宏观叙事，更是与人民安全有着深度联结的微观叙事。在理论上破解这一命题，首要的就是构建起对我国应急管理制度从“理论—历史—实践”整体框架进行审视的逻辑理路。

一、理论逻辑：应急管理制度的功能性、科学性和人民性

“理论逻辑反映问题研究本身内在要素之间的必然性联系和内在规定性，而这种必然性联系和内在规定性决定着问题研究的性质和方向。”[1]马克思主义国家学说、应急管理理论、马克思主义政党理论作为应急管理制度的理论支撑，决定着应急管理制度的性质和方向，从本质上呈现了应急管理制度的“理论之美”。

（一）基于马克思主义国家学说的应急管理制度的功能性与保障性

马克思主义国家学说是关于国家本质、功能的学说，国家治理体系和治理能力现代化是马克思主义国家学说的延展，应急管理制度作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是维护国家安全稳定的基本保障。

习近平强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”[2]这一重要论述开宗明义地点明了应急管理制度作为国家上层建筑具有的功能性与保障性特征。在马克思主义视阈内，应急管理制度属于政治上层建筑即政治结构，这就意味着应急管理制度的功能性与保障性是“与生俱来”的。一方面，从政治的上层建筑本身来看，功能性是其醒目的特征。国家政权作为政治上层建筑的核心，在整个社会结构中起控制作用。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[3]也就是说，执行社会职能已成为政治结构的“天职”，一个国家的政治结构若无法承担起组织、管理、指导全部社会生活功能，其后果不仅仅是社会秩序的紊乱，更将是政治上层建筑的崩塌。如此来看，应急管理制度作为政治上层建筑的有机组成部分，从产生之日起即负有着承担社会职能的使命与职责。回溯新中国成立以来我国应急管理制度变迁史，不难看出，不管社会形势如何变动，“保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定”的职责始终是我国应急管理制度的核心职能。尽管国家的性质有所不同，所需调控的对象亦纷繁多样，但当面对应急管理客体时，“确保社会有效抵御灾害冲击、维护经济社会运行秩序”无疑是每个国家的职能所在，也是各国应急管理体系的宗旨所在。另一方面，应急管理制度的功能性与保障性是相互依存、相互促进的。缺乏保障性的“功能”与离开功能性的“保障”都是制度不健全的表现。马克思曾指出：“社会上占统治地位的那部分人的利益，总是要把现状作为法律加以神圣化，并且要把现状的由习惯和传统造成的各种限制，用法律固定下来。”[4]可以看出，制度作为一种文本约束能够将统治阶级的意志加以固化从而保障其职能的发挥。在我国，“社会上占统治地位的那部分人的利益”从本质上讲就是人民群众的根本利益。因此，我国应急管理制度的保障性是合规律性与目的性的。

（二）基于应急管理理论的应急管理制度的科学性与前瞻性

应急管理制度涉及众多不同学科理论知识，其中应急管理理论源源不断地为制度带来养分，使得应急管理制度呈现出科学性与前瞻性的特征。

从学科属性来说，应急管理作为公共安全管理的重要组成部分，是指“政府和其他管理主体对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动的管理”[5]。可以说，应急管理理论本身就是一门内涵丰富、逻辑缜密的科学体系，是反映、选择、建构的统一，作为为应急管理制度输送养分的重要源流，应急管理理论本身的科学性保证着应急管理制度的科学性。首先，从应急管理概念出发，可从三个维度剖析应急管理相关理论：精神思想维度，即应急管理理念;体系构成维度，即应急管理体系;管理行为维度，即应急管理职能。之所以从众多的应急管理理论中选取这三个维度，主要因为这是应急管理理论与应急管理制度相耦合的主要场域。从应急管理理念来看，它是指应急管理机构和应急管理者所遵循的一系列管理突发事件应对工作的指导思想与工作原则，是应急管理的精神内核与精神统领。我国应急管理制度将这种无形的“灵魂”表达为“保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”[2]。从应急管理体系来看，它是指一个地区、一个国家的应急管理相关要素构成的一个整体。薛澜认为：“国家应急管理体系和能力是一个国家在应对突发事件上的理念、制度安排与相关资源保障的总和。”[6]应急管理体系具体包括应急管理的主体、过程、规范以及保障四个部分。这些要素解决了应急管理由谁做（主体）、做什么（过程）、依据什么做（规范）、使用什么资源做（保障）的问题，是夯实应急管理制度“四梁八柱”的支撑要素。若不能将这四方面的问题厘清，应急管理制度的科学性就无从谈起。从应急管理职能看，其承担着应急计划、组织、领导、沟通、控制的职能。实践已经证明，突发事件的发生往往意味着原先社会秩序的破坏，意味着原有常规管理制度、流程、执行规范受到严重冲击，这就需要应急管理制度应在发挥导向、凝聚、规范、整合功能上有所建树。总之，应急管理理论重视以事实为依据，以揭示应急管理规律为己任，使得应急管理制度的科學性有了“务实”性的保障。如果说科学性是衡量理论体系基本门槛的话，那么前瞻性就是应急管理理论的内在要求与明显标识。不同于一般管理领域大多以达成一定目标为中心开展管理活动，应急管理主要围绕突发事件展开，以消除或削弱突发事件的负面影响为指向。也就是说，应急管理是以突发事件为中心的管理，正如从“应急管理”这个中文术语所蕴含的“急”“应急”“应急管理”三层概念来看，前瞻性无疑由应急管理实践倒逼而来。同样，应急管理制度使命要在实践中践行，这说明一项“管用”的应急管理制度势必呈现出前瞻性的特征。

（三）基于马克思主义政党理论的应急管理制度的人民性与发展性

“现代政治必然需要政党的引领。”[7]中国共产党作为应急管理制度的锻造者和引领者，坚守以人民为中心的根本立场，坚持以辩证思维为方法论指导，保障着我国应急管理制度的人民性与发展性。

一方面，人民立场是中国共产党的根本立场，是应急管理建章立制的根本立足点。原因在于：一是应急管理制度的宗旨是为了更好地满足人民的安全需要。人民对于安全的利益诉求是应急管理制度完善与发展的根本基点。总体来看，伴随我国经济社会的不断发展，人民在需求侧对应急管理制度提出了更高层次的要求，回应人民需求、呼应人民期盼成为应急管理制度供给的根本使命。二是应急管理制度在目的与手段上均体现着人民性。党以人民为中心的根本立场决定着应急管理制度实现了“目的善”与“手段善”的统一：目的一致性——以人民为价值旨归，最终目的在于为人民群众生产、生活提供全方位的制度保障;手段多样性——以人民群众为依靠力量，实现应急管理主体多元化、内容多层化、手段多样化。三是应急管理制度体现着党性与人民性的统一。应急管理制度中人民立场设计的主体有两个，即党和人民。党是人民立场的执行主体，人民是人民立场的受益主体，应急管理制度将党与人民通过人民立场耦合在一起。综合来看，中国共产党作为马克思主义政党，其鲜明的人民立场统领着应急管理制度的人民性。另一方面，在马克思主义哲学智慧的滋养下，中国共产党人将辩证唯物主义作为自己的世界观和方法论，使得应急管理制度呈现出发展性的理论底色。这一发展性既有时间样态，也有空间样态。从时间样态来看，应急管理制度不断回应社会形势变迁对应急管理制度提出的适配性需求，注重增强制度供给对实践需求与人民期盼的适应性和灵活性，以实践需求牵引应急管理制度，以应急管理制度应对实践需求，使得制度需求与供给在寻求动态平衡的过程中呈现出具体的历史的辩证图景。从空间样态来看，应急管理制度注重制度的外援性和借鉴性。习近平曾指出：“对丰富多彩的世界，我们应该秉持兼容并蓄的态度，虚心学习他人的好东西，在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收，化成我们自己的好东西，但决不能囫囵吞棗、决不能邯郸学步。”[8]这深刻说明：对于中国共产党人来说，将制度置于宏阔的世界视野来建构与完善是恰如其分的。

二、历史逻辑：应急管理制度化建构的演进过程与规律

“每一时代的哲学作为分工的一个特定的领域，都具有由它的先驱传给它而它便由此出发的特定的思想材料作为前提。”[9]要问诊把脉我国应急管理制度这一强健有机体，就应对蕴含其体内独有的历史底蕴、历史进程、历史规律进行深入分析。

（一）历史底蕴：植根于源远流长的中华优秀传统文化

应急管理制度要溯寻其“先驱”，就要从中华优秀传统文化寻起。中华优秀传统文化中蕴含着的危机意识与治理基因是我国应急管理制度的历史底蕴。

中华优秀传统文化以其涵养的“预弭为上”“振乏救穷”等思想为应急管理制度提供了丰厚的精神滋养和智力支持。第一，中华优秀传统文化为应急管理制度提供内在动力。“生于忧患，死于安乐”的忧患意识是中华民族的主体精神之一，“备豫不虞，为国常道”是国家治理的亘古智慧，无论是“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”的危机意识，还是“天下之大务，莫大于恤民”的责任基因，抑或是“出入相友，守望相助”的同理情怀，都已深深陶铸于当今的应急管理制度之中。第二，中华优秀传统文化为应急管理制度提供实践方向。制度何以能有效执行？从制度本身看，其建构过程要依照“实践”的基准进行。“实践”的基准要求我们要将制度置于现实需要与自我形态的认知框架中，“君子素其位而行，不愿乎其外”提倡从实际出发，考察实践范围之内的现实情况。习近平强调：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。”[10]这是对古老中华文明的现实呼应，也昭示着要从现实机遇与内在根源出发，探索适合“此时此地此情”的应急管理制度模式。第三，中华优秀传统文化为应急管理制度提供实现方式。应急管理制度除了富含危机的预防思想外，同时注重对危机的管理与处置。质量互变规律是马克思主义辩证思维的有机组成部分，也与我国传统文化深深契合：“水则资车，旱则资舟，物之理也。”这意味着在危机萌芽时期察觉征兆，提前做好戒备工作，是应急管理事半功倍的重要一环。此外，在处理危机时，要“审大小而图之，酌缓急而布之，连上下而通之，衡内外而施之”。也就是说，应急管理主体要增强驾驭复杂局面、处理复杂问题的本领。在制定应急目标时需懂得“取法乎上，得乎其中;取法乎中，得乎其下”，既要做到立意高远，也应对政策贯彻的递减效应有所预判。在危机爆发过程中，应急管理主体要做到临危不惧、转危为机。“祸兮，福之所倚;福兮，祸之所伏”是道家著名的辩证思想，它已深深嵌入今天应急管理制度的价值意涵之中，成为激励应急管理主体妥善处理客体的智力支撑。

（二）历史进程：我国应急管理制度的演进过程

任何制度都是历史继承性与时代指向性有机结合的产物，应急管理制度也不例外。回顾新中国成立70多年的制度探索历程，不难发现，应急管理制度其来有自，在历史发展的长时段与宽视阈中展示着奋进的历程。

新中国成立70多年来，我国应急管理制度的探索实践及认识发展过程，大体经历了从新中国成立到改革开放前的初步探索、改革开放后至党的十八大之前的深化拓展和新时代推进应急管理体系和能力现代化三个阶段。新中国成立之初，水、旱、涝、地震等传统自然灾害是应急管理的主要对象，我国成立了中央救灾委员会、中央防汛指挥部，逐步建立了农业部、气象局、地震局、水利部等减灾机构。这一时期应急管理的内容主要表现在“救灾”上，而“救灾”的内涵主要表现为对灾荒的救济。在政府与社会的关系上，“表现出国家权威统摄一切、政府全面控制社会生活的‘总体性特征”[11]。可以说，从新中国成立至改革开放前，我国在应急管理领域已逐渐形成政府主导、集中力量办大事的举国动员体制，但“从行政管理制度角度来说，建国初期没有真正建立防救相结合的制度安排”[12]。改革开放后，伴随经济社会不断发展，应急管理客体开始走向综合化，与之相应，以“减灾、防灾、抗灾、救灾”为基础的综合灾害管理制度体系逐步确立，灾害救助能力、综合协调能力以及灾后恢复工作的社会化水平显著提高。以2003年“非典事件”为起点，应急管理制度得到进一步发展。在应急模式上，伴随政社关系的变化，“政府开始探索建立多元主体合作共治机制，变 ‘政府独奏为‘社会合唱”[11]。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》规定“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。此后，我国应急管理主体开始走向多元化，社会力量与政府之间的协调水平在应急管理预防、准备、响应、恢复全过程中得到切实提升。以2008年“汶川地震”救灾为考验，党和政府对应急物资准备、应急装备研制和应急力量建设更加重视，对应急通信、信息处理等技术支撑体系的建设更为关注。进入21世纪以来，我国应急管理制度专业化、现代化水平不断提升。新时代以来，总体国家安全观将应急管理纳入总体考虑范畴，应急管理主体日趋多元化——“坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”已于2016年被列为推进防灾减灾救灾体制机制改革的基本原则之一;应急管理客体日益复杂化——自然灾害、社会生产、公共卫生及新形式安全致灾因子频繁显露;应急管理制度的核心内容愈加成熟与定型——“一案三制”四个要素的良好互动共同推进应急管理体系和能力现代化。习近平提出了关于应急管理一系列重要论述，特别是在新冠疫情防控工作中，强调“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”[13]。这为新发展阶段完善应急管理工作提供了基本遵循。

（三）历史规律：我国应急管理制度化演进的路径与经验

中国共产党领导人民建构与完善应急管理制度的生动实践，经砥砺奋进的70多年历程，已基本形成自身独特而稳定的发展方式、路径与规律。

一是保持制度设计与社会情势变迁有机统一。应急管理制度是应急管理的基本遵循与依托载体，同时应急管理的实践成效也给予应急管理制度以重大影响。一部新中国70多年来的应急管理制度演化史，就是有效平衡制度供给与制度需求的追寻史。历史证明，应急管理的各项目标能够在不断回应实践需求的过程中、在制度设计与社会情势变迁的良性互动中渐次达成。二是坚持应急管理普遍性与精准性辩证统一。应急管理现代化的核心目标就在于有效应对各类突发公共事件。这种应对，包括常态突发事件管理与非常态突发事件管理。新中国成立尤其是改革开放以来，我们已能够将常态事件中的致灾因素显性化，对历史经验中具有借鉴意义的做法进行提取与淬炼，形成具有指导力与约束力的制度性条文。但对于某些非常态突发事件经常显得预判不足，往往导致救援之初应急管理成效不足的局面。党的十八大以来，“专常兼备、反应灵敏”为完善制度设计与运行提供了基本导向。也就是说，挖掘非常态突发事件中的“常态”因素，在把握突发事件发展规律的前提下将越来越多的非常态突发事件“常态化”，继而统筹推进应急管理的系统性与精准性，已成为新时代应急管理制度体系的发力点。三是厘清防救差异，坚持防与救的对立统一。所谓“预”，有“预先、事先”的意思，在应急管理中直接表意为“预防”，在应急管理全过程中处于靠前位置，是最经济最有效的策略。所谓“救”，有“给予帮助使脱离危险或解脱困难”的意思，在应急管理中常看到“救灾”“救助”等字样，从广义上看“救”贯穿于整个应急管理过程，但从狭义上讲“救”主要处于应急管理的中间环节。灵活高效的救灾是应急管理的基本职能，是守护公共安全的最后防线。此前我国应急管理制度的优势多体现在对“救”的积极响应上，但随着应急管理体系与能力现代化的呼声与日俱增，应急响应前置化即坚持以防为主、防救结合的工作倾向日益明晰。因此，我国应急管理制度一方面坚持预防为主、增强预防意识，从关口前移、源头治理上阻断或减少灾害的发生;另一方面坚持健全联防联控、群防群治的职能机构设置，完善公共安全风险研判—评估—决策—防控协同机制，注重发挥科学技术在监测分析资源调配等方面的支撑作用。

三、实践逻辑：以应急管理制度威力应对重大突发事件的风险挑战

马克思曾指出：“问题是时代的格言，是表现时代自己内心状态的最实际呼声。”[14]应急管理制度建设的关键便是对准“时代之问”，出招破局，一个时间节点接着一个时间节点向前推进，在不断解决现实问题中实现应急管理制度的实践使命。

（一）制度规范：为应急管理提供制度化的供给

尽管從出场顺序来看，应急管理实践在前、制度在后，但马克思主义哲学认为，理论是实践的先导，而制度优势之所以是一个国家最大的优势，就是因为它不仅回应了实然状态下的制度需求，更重要的是它能够为治理实践提供应然遵循。

一是应急管理制度为应急管理实践提供价值遵循。“制度非中性”是制度哲学中的重要观点。所谓“非中性”，就是说任何制度都会有一种相对于其他策略的优势策略，采取这一策略就会获得其他策略不可获得的利益;任何制度都会有一个相对于其他群体的偏好群体，让这一群体能够顺理成章地获得其他群体不可获得的制度红利。因此，当一个国家、地区、群体选择制度之际，首要的就是叩问自身“制度的愿景是什么”或者说“制度遵循的价值是什么”。我国应急管理制度在成立之初，就旗帜鲜明地将“保障人民生命财产安全”作为价值取向，这是由我国社会主义制度决定的。只有在无产阶级专政的社会主义国家，“人民”才会自然而然地嵌入应急管理制度完善和发展的整体格局中。这与资本主义国家的价值取向有所不同，资本主义国家场域内，资本逻辑作为首要逻辑常常制约着人的自由全面发展，甚至有时会侵占人的生存与发展。众所周知，应急管理工作紧迫性强、复杂度高，时常面临救助对象取舍的关键抉择与应急管理投入产出极大失衡的难题，制度也许无法为每一细节提供应急方略，但制度价值却常常能在制度无法触及之处为应急管理主体指路明向。正如《淮南子·泰族训》中所言：“有道以统之，法虽少，足以化矣;无道以行之，法虽众，足以乱矣。”这里的“道”，就是“人民至上，生命至上”的价值观念。二是应急管理制度为应急管理实践提供基本方略。“制度存在的价值在于传达期望，从而形成约束或激励，这首先有赖于制度的广为人知。”[15]应急管理制度本身不是目的，其指向是使其富含的内容得以践履。“一案三制”作为应急管理制度的核心要素为应急管理提供着实践指引。首先，应急预案是应急管理制度的最主要载体，对应急管理实践起着前瞻性与针对性的指南作用。其次，应急管理体制作为最能反映应急管理结构的要素，规定着应急管理主体不同机构的权限划分与隶属关系，在纵横交错的应急管理结构中充当“协调者”的角色。再次，应急管理机制集中概括了应急管理过程中的方法与措施，能将应急管理制度具体化、实践化。在应急管理实践中应急管理机制常常充当激发应急管理制度韧性与活力的“引擎”，为形成累进的制度运行态势提供着丰厚的动力支撑。最后，应急法制的主要功能在于使得应急管理实践有章可循、有法可依。总体来看，目前我国已建立起以《宪法》为基础、以《突发公共事件应对法》为主干、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，这使得应急管理制度权威性与法制化程度大大增强。“一案三制”四个要素在应急管理制度体系中有机互动，从而共同促进应急管理实践的可持续发展。

（二）制度运行：推动应急管理制度优势转化为制度效能

“按照结构功能主义理论，制度体系和结构应具备一定的功能以满足社会发展和国家运行的需要，这些功能既是制度生存与发展的前提依据，也是国家治理实践的动力源泉。”[16]应急管理制度具有整合、善治、聚力等功能，这些功能的发挥与落实为应急管理提供强大的效能。

首先，从应急管理主体维度看，应急管理制度对应急管理具有整合效能。应急管理主体多元性是应急管理现代化的重要特征，主体多元性往往意味着意见分歧、力量掣肘、利益冲突，应急管理制度作为化解冲突与歧见的制度性管道发挥纾解矛盾、整合共识作用的需求愈发紧迫。我国应急管理制度依托国家宪法法律、规章准则等形式，明确了政府、市场、社会作为应急管理主体的角色定位与功能，为其在应急管理实践中的行为提供了基本遵循。闪淳昌将我国应急管理模式称为“拳头模式”，提出“所谓‘拳头模式，就是在政府主导下将多种力量进行整合以增强力量合力应对的一种应急管理运行模式”[17]，这种模式凸显了我国应急管理制度自上而下与自下而上相结合的“拳头”优势，也昭示了政府与市场、社会三方面在推进应急管理现代化过程中相互支撑、协调并举、共生共荣的良好局面。其次，从应急管理运行维度看，应急管理制度对应急管理具有善治效能。制度经济学家诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则。”[18]规则意味着约束，也意味着激励。对于应急管理来说，有了科学的规则，就像是为一台复杂的机器添加了润滑剂，这台机器的零部件在“润滑剂” 的作用下减缓了阻力、增强了动能。应急管理作为复杂、庞大的“机器”，在运行时要做到协调高效极其不易，应急管理制度明确了不同主体间的关系模式及制度运行的具体方式，对应急管理各要素进行有机组合和支配施以重大影响，是整个“机器”得以运行的内在机能。最后，从应急管理的社会基础维度看，应急管理制度对应急管理具有聚力效能。治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，其发挥作用依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。以此次新冠肺炎疫情防控为例，要取得有效的治理效果，就必须疏解障碍、凝心聚力营造良好社会氛围。换句话说，应急管理制度不仅要为应急管理运行与落实提供依循，还要在此过程中自觉彰显其科学性与价值性，以制度为依托引导广大人民不断深化制度意识，把制度认知转化为制度认同、内化为制度自信，强化遵守和执行的自觉，最终在全社会营造敬畏制度、尊崇制度的治理氛围。这并不是应急管理制度的附加功能，而是中国特色社会主义制度赋予其聚智聚力的效能所致。

（三）制度保障：中国共产党的领导是应急管理制度化构建的根本保证

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是我国应急管理制度发挥优势的根本保证。应急管理制度发挥优势的过程亦是中国共产党彰显制度情怀的过程。

首先，中国共产党是应急管理制度的创建主体。这是马克思主义政党学说与中华优秀传统文化相契合并践履于实践的必然产物，也是中国人民在长期的救亡图存和现代化建设中历经艰难险阻、理性权衡后的自愿选择。没有中国共产党，也就没有应急管理制度，制度优势更是无从谈起。中国共产党人的制度情怀主要表现在对制度建构的敏锐自觉中。一项好的制度是制度发挥优势的首要前提，在应急管理制度的建构与完善中，中国共产党既是组织者发起者，也是领航者掌舵者，这就从根源上保证了应急管理制度是良好的制度。其次，中国共产党的自身优势是应急管理制度优势的主要来源。中国共产党在长期奋斗中形成了独特的自身优势：中国共产党代表了最广大人民的根本利益，能够充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，有利于发挥应急管理制度在回應“大势所趋”和“人心所向”方面的优势;中国共产党是先进生产力的代表，能够引领应急管理朝着专业化、制度化、智能化方向发展，有利于发挥应急管理制度在解放和发展生产力方面的优势;中国共产党是最高政治领导力量，能够总揽全局、协调各方，有利于发挥应急管理制度在集中力量办大事、破解风险挑战方面的优势……中国共产党以其自身优势引领锻造了应急管理的制度优势，并保证其优势的有效发挥。最后，应急管理制度优势的有效发挥需要不断加强和完善党的领导。中国共产党创建和引领应急管理制度优势是一方面，另一方面则是要在应急管理制度优势发挥的过程中加强和完善党的领导。如果应急管理制度在实施过程中排斥或弱化了党的领导，其结果必将是优势的丧失、制度的颠覆。纵观我国应急管理制度的设计与运行过程，党的领导始终贯穿、渗透于应急管理的各个领域各个方面各个环节之中。申言之，党的领导保障了应急管理制度优势的发挥，应急管理制度优势的发挥也助推加强和完善着党的领导，二者相互促进、彼此嵌套。

参考文献：

[1]张雷声.关于理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑相统一的思考——兼论马克思主义整体性研究[J].马克思主义研究，2019（9）∶50.

[2]习近平.在中央政治局第十九次集体学习时的讲话[N].人民日报，2019-12-01（01）.

[3]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，2012∶523.

[4]马克思恩格斯全集（第46卷）[M].北京：人民出版社，2003∶896.

[5]李雪峰.应急管理通论[M].北京：中国人民大学出版社，2018∶21.

[6]薛澜.学习四中全会《决定》精神，推进国家应急管理体系和能力现代化[J].公共管理评论，2019（1）∶34.

[7]G.萨托利.政党与政党体制[M].王明进，译.北京：商务印书馆，2006∶5.

[8]人民民主是中国共产党始终高举的旗帜[N].人民日报，2014-09-06（01）.

[9]马克思恩格斯文集（第10卷）[M].北京：人民出版社，2009∶599.

[10]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-06（01）.

[11]钟开斌.放权与协调：我国应急管理体制 70 年发展主线[J].中国减灾，2019（10）（上）∶13.