政府间纵向互动与基层森林治理创新*

涂成悦，刘金龙，董加云

(1.中共天津市委党校 马克思主义学院，天津 300191；2.中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872；3.福建农林大学 经济管理学院，福州 350002)

据联合国粮农组织发布的2020年《全球森林资源评估》报告显示，近10年，中国已成为全球森林面积增长最多的国家，为扭转全球森林资源持续减少做出重大贡献[1]。有研究指出，森林治理的政策路径可有效解释中国森林面积增长现象[2]。剖析中国森林治理的形成过程，可诠释中国森林面积增长的奥秘。“从群众中来，到群众中去”的政策形成逻辑是中国的制度优势[3]。在制定重大政策之前，中央政府会自上而下地启动多个部门、多个群体参与广泛调查，然后在整合群众诉求的基础上制定政策[4]。面对决策环境的不确定性，高层级政府赋权基层政府因地制宜地探索解决方法，并将成功的地方经验吸收到政策中，形成独具中国特色的政策制定过程[5]。西方学者认为中国政策形成是自上而下的，其中高层政治精英发挥了决定性的作用[6]。然而，随着中央政府权力的下放与基层政府自主性的崛起，对于森林治理这类公共服务性事务，高层政治精英不再处于完全主导的地位[7]，因为自下而上注入中央政策的基层实践占有同样重要的地位。无论在中国革命时期还是中国建设阶段，这种开放式的政策试验推动着中国的政策制定进程[8]。政府间纵向互动的过程有利于各级政府寻求利益平衡点以形成政策共识[9]：一方面，高层级政府鼓励基层政府在实践中针对具体问题寻找政策措施；另一方面，基层政府的创新性探索通过制度化融合到高层级政策制定过程中，丰富了政策的学习源、提高了政策的适应性[9]。在破碎的权威主义下，高层级政府与基层政府之间的频繁互动，共同决定了政策的形成[10]。通过地方分散的政策试点和高层级政府干预的有效结合，使地方的政策试点成果被有选择地整合进入国家层面的政策议程中[11]。中国的实践表明，各级政府并非铁板一块的整体，而是有着不同的利益取向，在政策制定中有着不同的行为机制，发挥着不同的作用[12]。中国森林治理一直被认为是由专业技术部门主导，而政府间纵向互动对基层森林治理的影响尚未引起研究者的关注。流行的观点认为，中国森林恢复成就的取得很大程度上归功于中央政府主导的大规模生态项目(如“三北”防护林工程、退耕还林工程、天然林保护工程等六大林业工程)和自上而下的管控措施(如木材采伐制度、生态公益林划定)，基层政府不过是被动地执行中央政府自上而下的项目和措施[12-13]。然而，事实上中国森林治理逐步走入中央决策者视野并落实于地方实践，并非仅仅是一个自上而下的过程，而是随着地方分权的不断深化，基层政府作为一种重要力量，和高层级政府之间有着长期的互动，这对地方森林治理的形成起到了一定程度的影响。中国的森林治理是以各级政府和相关利益者的参与为中心的政治过程[14]，基层政府推动的森林治理创新通过“自下而上”方式传导，最终在全国范围“自上而下”推广的案例不在少数[15]，例如：集体林权改革萌发于福建省武平县的探索实践，并在全国推广[16]；森林生态补偿政策起源于四川成都市，是在省、市政府的互动后达成一致所形成的[17]；福建省永安市基层政府创新的生态公益林赎买政策，实现了从中央管控到多元治理的转变[18]。显然，若忽视中国不同政府层级，尤其是政府间纵向互动与森林治理的关系，是难以理解森林治理创新和其积极作用的。在国际上，政府间纵向互动与森林治理已经成为国际学术界的一个研究热点。政府间纵向互动涉及政府间的权力分配转移，对森林治理结果具有深远的影响[19]。森林治理的执行偏差往往发生在政府权力转移不足的地方[20]，更多地了解政府间纵向互动有利于森林治理政策的制定和有效执行，确保可持续发展和完善森林治理[21-22]。政府间纵向关系实质上是不同层级的政府及其部门之间在垂直方向上的关系[23-24]。鉴于研究重点在于关注上下级政府之间的互动关系，故采用“高层级政府”和“基层政府”这一相对的概念范畴。“地方政府”和“基层政府”其所指范围在学术界存在不同认识[25]，借鉴政府主体的主要职能定位划分方式[26-27]将省级政府划分为高层级政府，故高层级政府指的是中央和省级政府、基层政府则指省级以下的政府、“政府间纵向互动”指的是高层级政府和基层政府之间的互动。那么，在基层森林治理实践过程中，高层级政府和基层政府分别采取了什么行动？是基于什么动机？为回答这些问题，基于福建省长汀县森林治理的实践经验，以政府间纵向互动的视角，探讨中国森林治理中的政府间纵向互动基本特征和基层森林治理创新的形成，从而丰富从政策路径解释中国森林增长的理论深度，同时也有助于发现中国基层森林治理创新形成的特点和规律，积累根植于本土政策实践的经验性知识。

1 案例简介

福建省长汀县是南方水土流失治理创新的典范。该县曾是中国南方水土流失极为严重的地区之一，其水土流失的面积之广、危害之大曾位列福建之首。其治理历程已超过70年，但真正有效的治理是从改革开放之后开始的。相关研究和历史资料表明：长汀的水土流失是多个因素综合作用的结果，其中以人为因素为主(表现为滥砍滥伐造成森林植被受到严重破坏)[28-29]。因此，长汀的水土流失治理主要从森林植被恢复方面入手：在治理初期(1980—1998年)，长汀开展了以“消灭”荒山为重点的大规模造林和封山育林；在治理中期(1999—2010年)和治理后期(2011年至今)，长汀针对土壤抗灾害能力较弱的问题，进行树种结构调整和补植修复[30]。可见，长汀水土流失治理的历程也是森林治理的历程。

长汀的水土流失治理是一个政府之间纵向互动和沟通协调的过程，具体表现为：政府作为主要行动者，通过纵向的协商沟通形成政策共识，从而集聚更多政策资源；同时，随着经济社会发展，政府制定不同阶段的政策目标和内容，并进行政策创新。1986—2019年，长汀的森林覆盖率由59.8%提高到80.3%，水土流失率由31.5%下降到7.4%，说明在高层级政府和基层政府持续且密切的互动下，长汀的水土流失治理成效显著。

为全景式分析政府间纵向互动与基层森林治理创新的过程，采用长汀以森林恢复为主的水土流失治理实践为案例，于2013—2019年开展4次较大规模的田野调查(主要运用半结构化访谈、参与式方法、政策文本分析等方法；研究资料包括访谈记录、地方大事记、政策文件、官方报道等)；基于“互动行为-互动机制-创新结果”的分析逻辑，引入责任关系、权力分配、资源支持作为互动机制的分析要素，引入政策方案创新、组织制度创新、技术体制创新作为创新结果的分析要素，构建政府间纵向互动与基层森林治理创新的分析框架(图1)。

2 政府间纵向互动行为

2.1 治理初期：政策倡议-视察并动员

在治理初期，基层政府拥有的治理资源非常有限，其主要原因在于：一方面，长汀长期深陷“贫困-水土流失-贫困”的恶性循环之中，属于贫困县；另一方面，受分权改革的影响，财政包干制弱化了贫困地区财政自我造血的能力。因此，水土流失治理仅靠县级政府的力量是不够的，亟待与省级政府达成共识，以期将其列入省级政府政策议程的优先排序，从而获得更多的资源支持。为此，县级政府采取了以下行动向省级政府提出政策倡议：首先，组织科学考察。县级政府在1980年组织了为期一个月的多学科综合考察，全面摸清水土流失的状况，为议程的问题建构和科学决策奠定了基础。其次，与专家学者形成政策倡议联盟。科学考察结束后，县级政府组织了长汀史上首次大规模的研讨会，专家充分肯定了科考队的考察成果，并以撰写政策内参的方式向省级政府倡议，认为水土流失治理是“关系到长汀(河田)是否存在的重大问题”，获得了省内专家的集体声援。最后，利用机会窗口，向省级政府传达问题的紧迫性。县政府利用省级政府召开水土保持会议的机会窗口，在会上宣读了科考队的考察报告，获得了省级政府的关注。由此，省级政府以主要领导来长汀视察授意的方式，表达了对长汀水土流失治理的高度重视，拉开了大规模治理的序幕。1983年，时任福建省委书记项南来长汀视察后，长汀水土流失治理成为了福建省水土保持工作的重点。省政府协调动员了省林业厅、农业厅、水保厅、福建林学院等“八大家”单位承包支援，以协助解决资金、技术困难。一方面，省级领导的视察为长汀水土流失治理提供了稳定的政治支持，在很大程度上避免了改革开放初期“以经济建设为中心”地方发展主义的干扰；另一方面，建立了“八大家”单位与长汀县政府的直接联系，为跨部门横向协调提供了稳定的合作途径。

此外，县级政府也积极利用高层级政府的政治支持，将水土流失治理置于县级议程的优先排序。例如，将水土流失治理纳入县级总体发展规划、县委书记到河田镇挂钩抓点、县长兼任治理小流域领导小组组长、县委每年定期听取工作汇报、县人大代表和政协委员定期督查。县级政府将水土流失治理纳入议程设置的举措，避免了分权改革后地方政府行为短期化、经济化的不利影响，保证了水土流失治理在县级政府公共事务治理中的优先排序。

2.2 治理中期：效果反馈-视察并支持

20世纪90年代以后，长汀的水土流失治理初见成效，但治理后劲不足的问题也日渐显现。尽管水土流失率由1985年的31.5%下降到1999年的22.7%，但水土流失治理的速度放缓，治理成效逐步趋少，局部地区水土流失甚至在加剧的问题突出，治理资金不足是造成以上情况的重要原因[28]。1999年初，县级政府将以上治理成效和问题反馈给了省级政府，并提交了《关于请求重点扶持长汀县百万亩水土流失综合治理的请示》，请求省政府给予政策和资金支持，即列入省政府为民办实事项目、拨出专项经费、提高煤炭补贴标准、将长汀上报列入国家水土保持重点县等。

省级政府采取了视察后决定是否支持的行动策略。1999年11月27日，时任福建省代省长习近平专程视察长汀，经过深入调研并听取县领导汇报情况后，肯定了长汀的治理成效，也同意当前存在的问题，承诺省政府将在政策、资金上给予长汀倾斜。2000年1月8日，时任福建省省长习近平对县级政府提交的《关于请求重点扶持长汀县百万亩水土流失综合治理的请示》作出批示：“一是项南同志在福建工作时，就十分重视长汀的水土流失治理，应继续做好这项工作。二是同意列入省政府为民办实事项目和上报为国家水土保持重点县，可考虑今明两年由省财政拨出专项经费。”在时任省长习近平的倡导下，省级政府决定把长汀水土流失综合治理列入为民办实事项目，每年补助1000万元，这对于长汀无疑是雪中送炭，推动了水土流失治理的跨越式进展，治理面积显著增加：自2000年起列入省级政府为民办实事项目后，10年内累计治理水土流失面积7.45万hm2，减少水土流失面积4.15万hm2。

2.3 治理后期：绩效认可-政策扩散

长汀县政府通过加大治理规模与力度、不断探索创新的治理方法，水土流失治理绩效彰显。至2018年，长汀的植被覆盖率提高，保土保水能力增强，群落向多样性、稳定性演替，生态环境大为改善[31]。2011年，长汀的治理项目通过了省级政府的验收，并获得技术部门、技术专家的认可，被国家水利部水土保持司、院士专家团誉为“中国水土流失治理的品牌，南方治理的旗帜和典范”。2011年，时任省委书记作出重要批示，“我省已有这么好的经验，在当前就是要继续弘扬坚持。”自此，长汀的水土流失治理经验以“典范”的形式走向全国。时任国家副主席分别于2011年底和2012年初作出两次批示，号召其他地区学习其经验，指出“长汀县水土流失治理正处在一个十分重要的节点上，进则全胜，不进则退，应进一步加大支持力度。要总结长汀经验，推动全国水土流失治理工作”。通过批示的方式，高层级政府表达了对长汀基层政府治理政策的认可，并为其政策扩散提供了条件。

基层政府在高层级政府的认可下，积极采取行动进行政策扩散，具体如下：第一，打造示范平台以展现治理成效，例如：建立水土保持科教园，发挥了示范推广和对外交流的功能，成为了政策扩散的重要平台。第二，充分利用中共十八大后中央政府对生态文明的高度重视的政策窗口期，长汀积极参与和和生态文明建设有关的评选，例如：获评首批国家生态文明建设示范县入选首批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，并对相关政策冠之以“第一”“先进”等标签以突出其政策创新性，将长汀塑造为生态文明建设的典范，形成独特的政绩竞争优势。第三，多次举办总结推广长汀经验座谈会，受到了国家林草局、水利部、发改委和其它地区政府以及学术界的高度关注，纷纷来考察学习。长汀的创新经验在省内其他区县广泛推广(表1)。

表 1 长汀的创新经验在福建省内其他区县的推广学习情况

3 政府间纵向互动机制

3.1 责任共担机制

各级政府构建了责任共同体，责任共担、合力攻坚。具体表现为：第一，各级政府树立责任共担的意识。1983年，时任福建省委书记等前往长汀县河田镇视察，做出了《关于解决长汀河田水土流失问题》的重要讲话，从责任意识上构建了以高层级政府为核心，与基层政府责任共担的共同体，为政府间频繁的纵向互动奠定了基础。第二，各级政府建立了以长汀水土流失治理为核心的重点任务机制。与常规性任务相比，其核心特点在于突出了水土流失治理在议程设置中的优先性，明确重视各级党委政府的领导责任。如2016年时任省长视察时强调：“长汀的水土流失治理是各级党委政府的责任，特别是在福建工作、在龙岩工作、在长汀工作的党员领导干部的重大责任，是重中之重的工作任务。”从而形成了各级主要领导负主责、相关部门协调推进、层层压实责任的机制。省、市、县的主要领导定期听取工作汇报、经常性调研视察；水利、林业、农业等相关部门在横向上分工协调，在纵向上对口协助；落实党政同责，强化党委和政府部门的协调配合。

3.2 请示授权机制

纵观长汀水土流失治理历程的3个阶段，都是发端于基层政府的请示，再由高层级政府的主要领导以视察或批示的方式进行授权，存在着请示授权的机制。这为政府间的纵向互动提供了场域：一是有助于政府之间信息的传递，高层级政府掌握更多的地方信息，及时了解政策的效果和存在的问题；二是高层级领导视察后给予的认可和支持，为基层政府的治理创新提供了潜在的政治保障；三是基层政府能够有机会与高层级官员进行更深入的交流，以便适时提出措施建议或要求，争取财政支持和事权下放。

3.3 正向强化机制

比较长汀治理历程的三个阶段，政府间纵向互动过程存在着正向强化机制：即伴随着基层政府自下而上增量贡献、高层级政府自上而下增量支持的互动，在三个阶段出现正向迭代、循环强化，治理成效不断优化，高层级政府支持不断增加。具体而言，长汀治理的纵向互动过程表现出：在治理初期，县政府提出政策倡议，省政府给予适当财政支持，以政府动员的方式给予有限度的放权；治理中期，县政府向上反馈治理绩效，省政府认可信任后，进一步加大财政支持；治理后期，县政府的治理绩效通过考核验收，省级和中央政府肯定后，再进一步授权和加大财政支持。

4 基层森林治理创新

4.1 细化调整政策方案

基层政府以森林恢复为主的水土流失治理作为长汀县的发展战略核心，历届县政府持续开展“生态接力”，先后出台了“大念林字经”“实施宜林荒山造林绿化”“巩固绿化成果、发展绿色产业”等政策文件。基层政府结合当地的民众需求、政策资源以及自然条件等，将水土流失治理与生计改善、经济发展结合起来，先后制定了一系列的政策组合，包括以封山育林和三线林限伐为主的采伐管理、荒山拍卖、推广种植经济林为主的林业生态工程、煤炭补贴和种植补助为主的生态补偿等内容(图2)，是对高层级政府层面政策的细化、修改上进行的创新。

图 1 以森林恢复为主的长汀水土流失治理的方案创新示意图Figure 1 Schematic diagram of innovation of soil erosion control scheme mainly focusing on forest restoration in Changting County

根据不同时期外部条件的变化，长汀县政府不断修改完善政策方案：在采伐管理上，长汀结合本县森林退化情况，综合乡土知识，制定了本县的封山育林政策以加强采伐管制，明确规定了严禁采伐的树种，以及封山育林的特定区域；另外，相比于省级政府的采伐限制，增加了对“三线林”的限伐政策，扩大了限伐范围，除铁路、公路、江河沿线一重山的森林以外，增加了对县内水土流失重点区域的限伐管制。在林业生态工程上，长汀是福建省第一个荒山拍卖试点。1995年，长汀县政府出台了《关于拍卖“四荒”地使用权试点工作意见》，凡属农村集体所有的“四荒”地都可拍卖使用权，实行谁购买、谁治理、谁开发、谁受益，允许继承和转让，实行以户承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种方式并存互补的政策，调动农民造林积极性。此外，在补偿政策上，长汀增加了对推广种植经济林和能源替代的补贴政策。例如，2002年，长汀县政府发出了《关于大力推广种植经济林的意见》，发动千家万户在“四荒”地零星种植经济林，实行“户自为战，化零为整，分户受益，可以继承”的政策。20世纪80年代初，长汀县政府制定了煤炭补助政策；2000年以后，由于电的普及，长汀县政府增加了用电补助政策。2000年以后，长汀县政府推广了改燃节柴和“猪-沼-果”生态模式，走出一条治理水土流失与经济发展结合的新路。

4.2 设置“专项领导小组”与县级主管部门

在权力保障上，长汀县委、县政府专门成立了“专项领导小组”，由县委书记担任组长，县长担任常务副组长，主要负责全县水土流失治理的编制计划、组织协调、监督检查和资金管理等工作。县财政、水利、林业、水土保持局的主要领导等都参与，主要负责全县的统筹协调。同时，各乡镇也分别成立了由乡镇书记任组长的领导小组。成立“专项领导小组”的作用在于：一是有利于跨部门合作，有效提升了基层政府协调统筹的综合能力；二是在行政权力上，组长由县政府主要领导兼任的方式，能够保障其充分运用领导干部原有职务的权力，在一定程度上强化了基层政府的行为偏好及其影响。

在行政机构设置上，县级水土保持局的设置是最重要的组织制度创新。20世纪80年代，长汀率先在全省恢复水保机构，成立了长汀水土保持站，随后改为水土保持局。在县级层面上设置水土保持局存在3个优势。一是可以拥有更多的行政资源，从而能够建立以水保局为中心，以各乡镇水保站为辐射点的网络化的水保体系。二是县水保局可以与县林业局在职能上互为补充，各有分工。林业局主要负责在土壤肥沃的非水土流失区造林，面积比较广泛；水保局定位于攻坚克难，主要负责在土壤相对贫瘠的严重水土流失区造林。三是在县水土保持局的统筹下，陆续建立了预防、治理、监督以及科学实验相结合的体系，为水土流失治理提供了全面而专业的治理能力：1991年，成立了预防监督站，形成了行政执法队伍；建立和完善水土保持预防监督体系和监督网络，严格预防控制新的水土流失发生；1994年，为了服务开发性治理的工作方针，成立了综合开发服务公司，建立水土保持苗圃，为水土流失治理提供优质、优惠苗木；1999年成立县水保监测站，与水保站、预防监督站合署办公；2002年，为提高工程质量、提高林草成活率、降低生产成本，成立了长汀水土保持工程队，下设4个(河田、三洲、濯田、策武)水土保持专业队。

4.3 乡土知识和现代科技相结合

技术在水土流失治理中发挥着至关重要的作用。长汀一直致力于采用科学技术进行森林恢复，实现了一条乡土知识和现代科技相结合的技术体制创新之路[32]。改革开放以来，长汀的水土流失治理形成了有效地挖掘本地乡土经验知识和技术储备优势，发挥本地人才积极性，并积极与高校、科研单位联合，走上了现代科技与本地知识经验有效结合的道路。

第一，县林业、水土保持两部门的技术力量和治理措施相互补充，精诚协作，形成合力。林业部门负责大面积面状植树造林，水保部门负责治理水土流失重点区域，相互补充，点面结合。两部门技术人员交流频繁、互相合作，为生物措施和工程措施的结合提供了人才条件。

第二，水土流失治理的一线技术人员大多来自本地，既受过专业技术教育培训，又懂得本地乡土树种。这有利于专业知识和乡土知识的结合，外单位进行科研合作提供了基础。

5 启示

基层森林治理创新不单单涉及政策制定、执行和生态技术操作，也是高层级政府和基层政府之间的互动结果。从政府间纵向互动的角度，分析了森林治理创新中高层级政府和基层政府之间的分工和互动过程。由于目标定位和职能分工不同，二者在行为特征上各有侧重，表现出“高层级政府选择性控制、基层政府自主性试验”的特征，纵向政府互动推动了基层治理创新的形成。具体而言，通过研究，可以得到以下6点启示。

5.1 高层级政府扮演了控制者的角色，并且这种控制是选择性的

首先，高层级政府的支持是基层森林治理创新的前提，其态度起着决定性作用，可以选择支持或不支持。高层级政府中的政策倡导家们的视察授意是支持态度的信号，有利于加快进程。政策倡导家不一定是政策创新的发起者，但怀有强烈的责任意识，且拥有一定的政策资源。基层政府通过建立政策联盟的方式，争取高层级政府的支持，推动政策进入议程设置的优先排序。其次，高层级政府在治理目标和治理方案设定上都采用了选择性控制。高层级政府预先设定治理目标和方向，明确想要怎样的政策目标和不能接受怎样的政策安排。通过设置政策底线的方式，给基层政府划定一个政策探索的范围。但是，对制定什么样的具体政策和如何实现，并没有详细的方案。对基层政府的具体政策和行为不会做详细的规定，默许基层政府有一定的探索权，“摸着石头过河”，边走边试。最后，高层级政府通过财政资源的分配调控基层政府。随着高层级政府财政能力的增强，有足够的财政资源分配到森林治理领域，以引导基层政府从事生态建设。基层政府能否争取到高层级政府的财政补助，以及获得补助的规模，都在很大程度上依赖于高层级政府。当然，值得注意的是，存在一旦高层级政府取消了对某地区的财政支持，地方的政策创新难以持续和推广的隐忧。

5.2 基层政府进行自主性政策试验，扮演了政策试验的主导者角色

一方面，基层政府是中国政府组织体系的基础，一直承担着森林、草原、荒漠等生态治理的具体事务。在日常政务处理中，基层政府是面对地方生态问题的第一线。一旦出现生态问题，基层政府必然有采取行动的自主性，责无旁贷地成为了地方森林治理的政治源流。另一方面，由于森林治理所涉及的相关利益者复杂且存在地区差异性，相比于高层级政府，基层政府拥有本地区的信息优势、长期积累的行政能力、技术能力，能够因地制宜的细化政策方案、创新组织方式和技术体系。同时，基层政府作为未来政策的执行者，也有能动性去制定地方性的森林治理政策，以避免政策“不接地气”、难以有效执行的问题。在高层级政府的适当放权下，基层政府迸发出强大的政策创新活力，致力于自主性的政策试验，并在获得高层级政府认可之后，积极进行政策扩散。

5.3 基层政府和高层级政府的纵向互动，保障了森林治理创新的可持续性

由于基层政府的财政能力有限，且治理任务具有复杂性，森林治理创新并非基层政府的一己之力所能完成。基层政府与高层级政府纵向互动中的责任共担、请示授权和正向强化机制，确保了森林治理创新“一任接着一任干”的可持续性。在这一过程中，虽然需要借助高层级政府输血式的财政扶持和政治授权，但基层政府有了政策创新的资源和空间，其自身的治理能力也要不断加强完善。

5.4 政府间纵向互动的动力，来源于生态治理共识和生态政绩追求

一方面，基层政府与高层级政府之间存在“生态治理共识”。生态脆弱或生态区位重要的地区，往往又是贫困地区，难以走出“贫困-生态退化-贫困”的恶性循环。生态危机常常引发政府的合法性危机。治山治水治贫是政府合法性来源的重要部分。生态问题不仅给当地人民生活带来了巨大困难，也成为制约中国可持续发展的短板、全面建设小康社会的薄弱环节，需要各级政府集体行动。因此，在生态脆弱的地区，高层级政府和基层政府在改善脆生态环境、森林治理创新存在广泛共识。此外，由于基层政府提供生态产品的能力相对有限，凸显了高层政府转移支付的重要性。另一方面，对于生态资源禀赋为地方显著特征的县市，经济发展竞争力相对较弱，而生态竞争力相对较强，追求“生态政绩”逐渐成为其在政绩锦标赛中扬长避短的选择。越来越多的生态资源型地区竞相参与“生态市”“生态县”的竞争，获得了“生态政绩”。正如长汀所在的福建省，“生态竞争力”是该地区的核心竞争力，已然得到了高层级政府的认可[33-34]。故长汀县政府有激励致力于森林治理创新，以期获得高层级政府和公众认可，形成“生态政绩”。在“生态政绩”驱动下，各级政府在生态治理领域的政策创新有了更广阔的空间，这也为重塑中央与地方关系、国家与公众关系提供了新契机。

5.5 深入解构省级政府与中央政府的互动关系，可成为进一步的研究方向

将省级政府的角色简化为有授权认可权且能调动资源的“类中央角色”。但是，在地域辽阔且变化多样的中国境域内，省级政府的角色与作用则可能更加复杂多变。在利益目标不同且信息不对称的情况下，中央和省级政府之间的关系可能存在着“委托-代理”的固有困难，因而表现出多样不一的实际过程和结果。例如：一方面，中央政府对省级政府既存在着环保督查背景下的监督关系；另一方面，部分省级政府在生态文明试验区建设中又同时被中央政府赋予了政策试点权限。中央和省政府之间的关系是政府间纵向关系的一个关键问题。因此，将省级政府作为中间层级的政府，建立相应的分析框架，根据不同情境和条件，予以分类讨论，将可能产生更为丰富的学术发现且具有更加广泛的解释力。在理论层面上，将更有益于为中国政府的森林治理行为研究作出增量贡献；在现实层面上，或将对以分省分区为主要方式的主体功能区分类考核体系中的生态文明差异化考核提供理论依据和借鉴参考。

5.6 应倡导政府间良性的纵向互动，建立适应性森林治理体系

对于高层级政府而言，首先，在充分监督的基础上，给予基层政府行政权、财权、事权上的支持，而不是用强制性手段驱使基层政府自主性试验。其次，确定可量化的森林治理考核体系，增加对基层政府生态政绩的激励。对于基层政府而言，在对本地生态问题深入了解的基础上，建立政策联盟，争取高层级政府的认可，推动议程设置；结合本地资源、技术和信息，制定长期且具体化的政策方案，提高森林治理政策的本土适用性，将符合林情、民情的政策试验所取得的经验进行制度化提炼，开拓更多的政策源。在并不平坦的生态建设之路上，政府间纵向互动下所推动的森林治理创新，具有体制的灵活性与适应性，能够随着客观条件和形势的变化而“泰然处之”，并化解不断出现的新挑战。