国有林区职工福利排斥路径及影响分析*

袁婉潼，柯水发，乔丹，张继程

(1.中国人民大学 农业与农村发展学院，北京100872；2.中国吉林森林工业集团 投资规划部，长春 130021)

在森林资源经济转型进程中，重点国有林区不仅承担着强化森林保护、维护国家木材安全等责任，而且更明确了以生态效益为主的经营目标。然而，在国有林区改革进程中，职工层面上林区工作条件艰苦、生存条件差、富余人员多，就业分流的压力很大；尤其是社会保障，由于森工企业的资金缺口大，林区职工的工资收入低，欠费断保率很高，而较低的筹资水平直接导致林区社会保障无力。特殊的历史背景和复杂的身份构成导致国有林区职工面临着普遍的福利排斥。2015年中共中央、国务院印发《国有林区改革方案》和《国有林区改革指导意见》[1]，将保障职工生活作为改革目标之一。在这种背景下，林区职工的福利水平不仅在政策上被重视，也在学界得到关注，多个学者在可行能力和可持续生计等框架下进行了分析。大部分学者的研究表明随着时间的推移以及改革的不断推进，国有林区职工总福利有所提升[2]，但林区劳动力的家庭福利水平普遍偏低，多数家庭的福利水平处于低值区间且分布不均衡[3]。从福利功能来看，职工的家庭经济状况、社会保障状况有所恶化，但其社会资本、居住条件和心理状态得到了改善[4]。福利即物质富足、精神幸福的生活状态[5]，是行为主体对当下生活方式、状态以及人生追求感知到的满意程度[6]。通常福利供给主体有社会、国家和企业三方，职工福利指企业提供的各种货币化和非货币化的报酬。国有林区职工的福利包括职工的工资水平，医疗、养老、生育、工伤保险等社会保障，社会救助，住房条件以及其余福利政策享受等。长期以来，国有林区职工一直处于“非企非事、非工非农”的尴尬地位，在享受国家建设投资、财政经济政策及职工待遇等方面被边缘化。林区职工在政策福利的享受方面与国有企业职工、农户等存在一定的差异；同时，林区内部不同身份的职工群体也面临不同程度的福利排斥。福利排斥即社会排斥在福利提供中的体现，是政策主导者在有关某种权利和社会机会的福利政策安排中，以某一身份标准为区分是否受益于福利政策的依据[7]，使得个人因为某种身份限制而被排斥在福利政策之外，无法获得平等的福利提供[8]。然而，政策对福利的调节作用体现在市场之外配置的商品或服务，补充市场本身不能达到的结果，因此公平是制定社会福利政策的前提。虽有学者认为全面停伐后林区中低福利水平和高福利水平的职工家庭间数量差距减小[4]，但由于保障福利获得的社会政策的不完备或在福利制度的运行过程中利益主体的多方博弈以及职工本身的差异性，可能导致不同社会身份、职业、收入的群体存在差别化的福利权[9]，进而加剧了职工家庭间的不平等程度[10]。由于国有林区特殊的历史背景和复杂的职工身份，林区拥有相对独立的运行规则，与地方存在着一定程度上的差别。全民所有制职工、合同制职工、集体混岗职工等多种身份构成，使得政策在制定与执行过程中很难全面地覆盖全体人员，由此造成了部分职工的权益缺失。在国有林区改革的进程中，林区内部的职工间以及林区与当地从业者之间均存在福利排斥现象。已有研究[4-5，10-11]较为详尽地分析了在天然林停伐、林场撤并等某一项或几项政策发生后，林区职工家庭的福利变化、家庭间福利差距的变化情况以及职工福利感知的影响因素等，为相关政策的制定与实施提供了重要的科学依据，但忽视了不同特征的职工家庭可能存在的福利排斥问题。而公平理念恰恰是政府制定社会福利政策的前提，因此从社会排斥的视角针对不同特征的职工家庭分析其是否平等地获取了福利具有重要的学术意义。基于此，以福利层面上的社会排斥问题为切入点，整体分析国有林区职工福利排斥的作用路径和影响后果，认为林区职工所经历的排斥现象既包含外部制度不完善所造成的结构性排斥，又包含职工自身内在禀赋缺失造成的功能性排斥，最后为政策制定提出相关建议。

图 1 重点国有林区职工身份构成情况Figure 1 Identity formation for employees in key state-owned forest areas

1 国有林区职工福利排斥的作用路径

福利排斥即为福利层面上的社会排斥，根据社会排斥的相关理论探究国有林区职工福利排斥的产生来源，可分为结构性排斥和功能性排斥两部分。国有林区职工存在的福利排斥问题既包含外在制度条件不合理造成的结构性排斥，也存在职工自身发展能力欠缺所导致的功能性排斥。具体而言，福利排斥对林区职工的作用途径可细分为5个方面。

1.1 结构性排斥

在制度层面，事业、企业编制本身关联的待遇存在差异，在改革过程中职工的身份可能由于政策调整而发生变动，由此造成了排斥。同时，国有林区现有的社会保障制度覆盖不全，部分职工未被纳入基础保险、社会救助等保障体系，使得部分群体被排斥在福利政策之外。此外，职工缺乏有效的权益表达渠道，由此加剧了公平失衡。

1.1.1 事企编制待遇存在差异

在现行的福利制度下，参公、事业、企业编制并不单单是工作性质的区别，还紧密关联着一系列福利政策的不同。历史上由于政企合一，林区职工没有参公、事业、企业的身份区别，因工作需要可以相互调动。但随着国有林区改革的推进，尤其是在“四分开”改革实施的过程中，公、检、法、教育医疗等机构进行事业化改革，而企业管理人员仍保持企业编制，在同一林区出现了编制认定、工资水平、社会保障享受等一系列福利待遇的差异化，由此对林区职工的福利水平造成了很大的影响。有研究将林区职工按编制分为重点国有林管理、社会管理以及企业经营3个体系，认为社会管理体系身份的职工对其生活满意度和未来信心指数相对于其他类型的身份的职工明显较强[11]。而在职工退休后，工资及社会保险上的福利排斥现象更加明显。考虑到森工集团存在合并改革，选择2003—2018年内蒙古集团、吉林集团、长白山集团、龙江集团和大兴安岭5个地区的情况对东北、内蒙古重点国有林区职工的身份构成情况[12]进行统计(图1)。整体来说，2003—2018年各身份的职工群体比例均无明显变化。除2017年外，企业身份的职工群体均占年末从业人员总数的95%以上，而事业编制的职工群体均处5%以下，公务员身份的机关职工比例仅不到1%。由于公务员、事业编与企业编在退休工资以及保险福利上有很大差异，因此改革过程中部分林区职工的身份认定问题造成了福利排斥。

图 2 重点国有林区职工基本养老保险与医疗保险参与情况Figure 2 Participation in basic endowment insurance and medical insurance for employees in key state-owned forest areas

1.1.2 社会福利保障制度覆盖不全

“卡尔多-希克斯效率”理论认为，在帕累托最优的情况下，改革应当以效率优先，但与此同时需构建补偿机制，并适时建立起社会保障制度。根据《国有林区改革方案》和《国有林区改革指导意见》等文件[1]，对于国有林区富余职工应按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，确保职工退休后生活有保障，并将符合低保条件的林区职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围。但国有林区的社会福利保障制度由于资金不足、机制不完善以及政策落实不到位等原因，不能及时覆盖全体林区职工。而现存的福利排斥现象，很大一部分来源于社会保障制度的覆盖问题，只是针对不同的职工群体所表现出的具体的排斥侧面有所不同。例如混岗集体职工不能和全民所有制职工享受同等的社会保障，在养老保险、医疗保险的缴纳上参保率均仅为全民职工的一半左右；以及在部分林区存在森工系统职工医疗保险和地方城镇职工医疗保险两套体系并存的局面，在医保的报销比例、支付水平等方面存在较大差异。

根据《中国林业统计年鉴》[12]的相关数据，观察2003—2018年东北、内蒙古重点国有林区从业人员参加基本养老保险和基本医疗保险的人数和比例变化，其中从业人员包括在岗、混岗、离岗和离退休人员(图2)。可以看到，参与养老保险与医疗保险的职工人数整体呈下降趋势，这是由于国有林区总从业人员减少造成的。但职工参保比例也呈下降趋势，且在2018年重点国有林区的职工养老及医疗保险的参保率均不足50%，说明职工的参与度仍有待提高。同时，由于木材减产造成森工企业缴费能力下降，产生的缴费缺口导致职工所能享受的保障力度减弱，职工医保账户的资金积累严重不足。其他的社会福利保障包括生育保险、失业保险、工伤保险等也存在参与人数有限，覆盖不全面等问题[13]。其次，由于地方城乡居民最低生活保障的配套资金不到位，在实际执行的过程中，符合条件的林区职工，尤其是在册不在岗的富余职工，他们在享受政策的优先级中处于较低位置，常常不能完全享受到低保的福利政策。部分符合条件的职工家庭没有被纳入城乡低保的体系中，也有部分职工虽然被纳入低保范围但不能足额领取低保金[13]，距离地方低保标准仍有很大差距。资金和政策层面上的局限使得现有的社会保障机制难以公平、全面地覆盖全体职工，由此对职工，尤其是相对弱势群体造成福利排斥。

1.1.3 职工权益表达不畅

国有林区职工缺乏足够且有效的权益表达渠道，在改革中长期处在被动接受的状态，缺乏相应的代表发声。拥有较低的人力、物质和社会资本的职工群体所能掌握的利益表达渠道相对狭窄[14]，实际中往往表现为：在林区职工面临较为激烈的冲突时选择向林区主管部门反映或是信访等。林区主管部门带有较强的政府意志，对于短时间内无法妥善解决也难以遵循已有政策进行处理的职工诉求，往往倾向于采取安抚措施。而信访的效果是不确定的，特别是在复杂的历史背景下，难以厘清职工应当享有的福利政策，这使得职工通过信访渠道维护自己的福利水平收效甚微。不完善的政策制定以及执行过程中多方利益主体的博弈使福利制度存在排斥的可能，而林区内反馈渠道的缺乏使得即使是微小的结构性排斥都难以得到修正。

《中国林业统计年鉴》[12]的数据表明，2003—2018年国有林区林业局调处纠纷数量有所上升(图3)。

图 3 重点国有林区调处纠纷情况Figure 3 Participation in mediation of disputes in key state-owned forest areas

图 4 重点国有林区在岗职工中专业技术人员比例Figure 4 Proportion of technicians among the employees in key state-owned forest areas

2012年作为天保工程二期开端之年，林区内的纠纷冲突达到了历史最高，后虽逐渐下降，但仍在维持在每年5000件左右。林区职工普遍表现为不表达、不申诉，职工群体的发声缺位也使政府的行政命令虽能够形成集体行为，却难以行成集体认同[15]，而畅通利益诉求渠道是解决群体冲突的重要途径之一[16]。纠纷冲突往往来源于没有合适有效的反映渠道，不知道如何合理地表达自己的利益诉求，尤其是在权益受损又沟通无果的情况下，现有的权益表达不畅，带给林区职工强烈的不公平感，也成为林区未来发展的不稳定因素。

1.2 功能性排斥

国有林区职工自身在知识技能、健康状况等人力资本水平上的不足，导致其在福利层面上的权益缺失。同时，职工社会资本高度同质化且较为封闭，导致林区职工在主观认知、态度和客观信息获取上存在缺陷，使得其在社会资源的获取机会上处于劣势地位。

1.2.1 人力资本水平低

人力资本水平即职工的知识、技能水平以及健康状况。林区职工普遍在知识、技能上有所欠缺，特别是长期在艰苦环境中作业的工人，可能在健康状况上也不容乐观。林区职工，尤其是大量的富余职工、安置职工在再就业的过程中，由于劳动技能单一、文化水平低、年龄偏大等问题，难以很好地解决就业，在缴纳基本养老保险和医疗保险时也面临着较大的困难，这使得他们的基本福利水平受到了较大的冲击，在整个的职工福利体系中被推到了更加边缘化的位置。根据《中国林业统计年鉴》[12]的相关数据，2003—2018年东北、内蒙古重点国有林区基层从业人员中约有60%至70%的比例为专业技术人员，技术人员从低级向中高级转化，低级技术人员从2003年的82%降到2018年的37.5%(图4)。但整体来说，低级技术人员的比例高，职工整体的技能水平有所不足。林区职工的素质情况从受教育程度上看，2018年大专及以上学历的职工占到约70%，但仍有27%的职工为中专学历，7%的为初中及以下学历(图5)。2003—2018年，林区职工受教育程度有了显著提升，高中及以上学历的比例提升了5个百分点，但林区职工的普遍学历仍为高中，受教育程度偏低。从年龄结构上看，有超过60%的职工在36岁至50岁之间，2018年51岁以上的职工占27.6%，整体呈现出老龄化趋势。总的来说，林区职工的人力资本处于较低水平，因而在就业分流时面临普遍的福利排斥。就业权利作为现代工业社会中最基本和重要的生存以及自我发展的权利之一[17]，对劳动者个人及家庭的福利水平具有重要的影响。由于林区能够提供的就业渠道相对狭窄，较低的人力资本水平导致职工在面向社会寻求多元化就业时往往会陷入次级劳动力市场。他们面对着较差的工作条件和不稳定的工作机会，很难建立起正规的劳动关系，随时面临失业的风险。同时，一些临时性的、低技术含量的工作往往不能很好地提供医疗、养老、失业等社会保障，这进一步对林区职工的福利造成排斥。一方面，林区职工较低水平的人力资本使他们在面临市场择业时处于劣势地位，另一方面，职工也没有有效地享受到工会或正规劳动力市场服务机构提供的职业指导及就业培训等完善的公共服务，由此加剧了林区职工与其他从业人员之间的差距，陷入了一个弱者愈弱的恶性循环。

1.2.2 社会关系网络单一封闭

林区职工在社会资本上存量不足，具体表现在其社会网络结构单一且封闭，现有的社会关系难以对其进行有效的支持，并且林区职工的社会关系难以被农户、市民等的社会网络所容纳。首先，林区职工的工作环境相对闭塞，所拥有的社会资本也往往是在林区内部，这使得他们获取信息的能力相对较差，不利于职工面向市场进行择业。封闭的群体带来的有限的信息和发展机会，再加上相类似的心态和自我定位，让他们在面临再就业时既缺少客观机遇又匮乏主观能动性。由于社会关系高度同质化，能够提供的支持是单一的，甚至可能是单向的，较弱的互动和相对较差的主动性不利于长期社会关系的维持。其次，林区职工的社会网络所能给予其的支撑能力较弱，因此职工家庭抵御外界变化的能力也相对较弱，这加剧了职工对于政策的依赖程度。再次，随着国有林区改革的不断深化，职工面临着身份、编制认定等问题，他们已有的社会关系内部出现了竞争关系。不同的身份认定会对职工的福利水平产生较大的影响，因此相对激烈的竞争关系对林区职工内部社会资本的信任与相互支持的关系造成了一定的冲击，进一步减弱了林区职工现有的社会关系网络。最后，林区职工的社会关系难以被当地农户抑或是城市居民的社会网络所容纳。林区地处偏远，职工的工作和生活区域相对独立，很难与当地居民形成有效的社交关系。职工本身的社会网络相对封闭，主观上没有主动介入其他社会网络的必要性。加上林区职工的物质资本普遍处于较低水平，使得其他的社会群体不倾向于主动融合。

2 国有林区职工福利排斥的影响后果

在福利三角理论中，分别有政府、市场和家庭作为福利的支撑点。国有林区由于历史原因习惯于按照国家的计划进行安排，缺乏足够的市场参与。这不仅体现在国有林区于改革进程中对政策的高度依赖，也反映在其早期对周边村镇供电供水、教育医疗等一系列社会功能所形成的相对闭环上。这导致国有林区职工的福利与地方存在断层，很难通过市场进行补充，由此放大了政策制定与执行过程中对不同职工群体的福利排斥作用。国有林区的一系列改革使得职工收入减少、就业方向不明，由此加剧了国有林区职工对社会保障的依赖[18]。同时，在处理在岗或富余职工的就业与社会保障的问题上，国有林区仍表现出明显的路径依赖，希望通过国家从上到下的统筹安排解决失业问题，弥补保险缺口。而在职工家庭层面，一方面，双职工家庭以及多代均为林区职工的家庭所受冲击很大，他们缺乏足够的能力维持自己的福利水平；另一方面，部分林区职工存在着惯性思维，在面对市场化的就业选择时没有足够的心理以及技能、经验上的准备，这使得职工家庭在面对福利排斥时显得非常无力。根据前文的分析，国有林区现存的福利排斥问题源于外在制度造成的结构性排斥以及自身禀赋造成的功能性排斥，主要带来了以下三方面影响。

首先，福利排斥造成了较为严重的公平失衡，加剧了林区职工内部以及林区与地方之间的不平等发展。在福利层面上的社会排斥，导致了原有在经济水平、社会保障等方面存在的差距被进一步拉大，相对弱势的一方丧失了部分发展权益。由于《中国统计年鉴》[19]中2012年以前为城镇居民人均工资性收入和农村居民家庭平均每人纯收入，2013年开始统计指标变更为城镇居民人均可支配工资性收入和农村居民人均可支配收入。因指标变更后对林区职工与城镇、农村居民收入的统计口径存在差异，因此只选取2001—2012年的数据进行比较分析(图6)。从2001—2011年，重点国有林区在岗职工年平均工资低于城镇居民人均工资性收入，但自2007年起，重点国有林区在岗职工年平均工资增长率大于城镇居民人均工资性收入增长率，使得两者的差异逐渐减小；2012年，重点国有林区在岗职工年平均工资达到2.03万，首次超过城镇居民人均工资性收入。与农村居民人均纯收入相比，国有林区在岗职工年平均工资一直约为其2倍。总的来说，国有林区职工的工资水平处于城镇居民与农村居民的收入水平之间，这与一些学者的研究结果[20-21]相一致。国有林区改革通过市场化途径优化资源配置，盘活林业资产，但与此同时需在公平和效率之间寻求相对均衡。由于林区职工的收入水平普遍偏低，福利排斥对其家庭生产生活造成较为严重的影响，基本社会福利层面的排斥对职工家庭的收入水平、社会保障、住房包括主观感受等都带来了负面影响。林区职工在政策享受方面所经历的歧视问题，导致其在以往补偿、现有衡定以及未来保障上面临发展机会和能力上的公平失衡。

图 6 重点国有林区在岗职工与城镇、农村居民收入的情况比较Figure 6 Comparison of the employees’ incomes in key state-owned forest areas and urban and rural residents

其次，职工间的福利排斥成为了林区改革的不稳定因素，影响了国有林区的可持续发展。在很多林区的改革调研报告中都提到，部分林区职工对于工资待遇、社会保障等方面的不满成为了林区改革发展的一大阻碍。这其中既包含由于政策不完善所造成的对职工应有福利的挤压，即不合理的福利排斥，也存在着职工在面临合理的福利差异时所产生的预期抵触。但部分林区职工出现的信访、越级上访等情况，不利于国有林区的稳定发展。例如2018年黑龙江省齐齐哈尔市克东县发生的国有林区职工群体性信访事件。2017年黑龙江省克东县在国有林区改革过程中恢复爱华林场、东兴林场为事业单位，按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对2001年事改企前林场的在编职工恢复事业编制，2001年事改企后进入林场的职工按照原渠道和性质缴纳养老保险。自2017年6月以来，克东县部分林场职工多次集体到县政府上访，越级进京到省访。2018年9月部分林场职工聚集到县政府，要求对2001年事改企后进入林场的职工落实事业编制、享受事业待遇，在其诉求没有得到满意答复的情况下，多人聚集出现极端行为，对社会治安与林区稳定造成恶劣影响。事实上，林区职工作为改革的经历者和相关政策的践行者，在福利层面上的社会排斥直接影响到他们十分关注的生计问题，在一定层面上降低了他们对于未来保障的信心，进而影响到了改革工作的开展。同时，林区职工与地方出现的福利断层也影响了林区的人才引进。拥有较高学历与技能的专业人员倾向于选择工资高、保障好的单位就职，而在同一地区相同层级的岗位的福利排斥使得林区处在不利地位。以吉林省国有林区为例，2014年开始人员编制冻结只出不进，2020年后初步放开，通过吉林省国有企业定向招聘高校毕业生，补充专业人才。然而，相对欠缺的政策落实情况以及相对较差的待遇水平导致部分职工在短期内离职[22]。以八家子林业局为例，2020年共获得省分配招聘指标15人，共招聘到符合考核标准的应往届大学毕业生9人，实到岗7人，实际招聘情况仅达到预期指标的一半。

最后，在改革进程中，职工的福利排斥问题加重了国有林区森工企业的负担。例如，在“四分开”改革过程中，分离“林场办社会”的初衷是减轻林区对社会职能的负担，移交公检法、教育、卫生、社保等职能部门给地方。东北、内蒙国有林区社会职能移交共涉及3153个机构，6.89万名在职人员、7.31万名离退休人员，仅内蒙古大兴安岭林区三年过渡期内涉及改革成本25亿元[23]。但在实际执行过程中，由于相关政策以及地方接受能力的限制，很多林区的人员不能移交，即使移交依旧有很大一部分人员的工资仍从天保经费等途径支出。这不但没有减轻森工企业相关部门在社会职能上的责任，还加剧了林区原有教育、医疗等专业人员的富余问题，造成有职无岗以及隐形失业等问题。此外，这部分人员的档案移交后，同工不同酬的问题也给林区带来了一定的困扰。

3 国有林区职工福利缺失的弥补措施

在国有林区经济转型进程中，特殊的历史背景和复杂的身份构成导致国有林区职工面临着普遍的福利排斥，具体包括外在制度层面的结构性排斥和职工内在层面的功能性排斥。一方面，事业、企业编制待遇存在差异，现有的社会保障制度覆盖不全，职工缺乏合理有效的权益表达渠道，导致在福利制度的提供层面存在排斥。另一方面，国有林区职工在知识技能、健康状况等人力资本水平上的不足，以及其封闭、高度同质化的社会网络，加剧了职工发展的公平失衡。国有林区职工的福利排斥问题不仅对林区的持续稳定发展造成威胁，也在林区职工的生产生活层面造成了较为明显的影响。针对国有林区职工的福利缺失，提出4点政策建议。

第一，积极寻求福利弥补和平衡对策，在改革政策出台时充分考虑对不同职工的福利影响。短期内，林区的经济总量不会发生太大的改善，那么现有的分配问题就显得尤为重要。对于已经形成的福利排斥，应当积极寻求对策进行弥补，减小职工间的福利差距。由于一部分福利排斥是社会福利保障制度覆盖不全面造成的，因此应通过政府主导的多层次、不同种类、不同保障水平、不同适应对象的医疗、养老等保障体系，逐渐覆盖全体职工的社会保险以及相应的贫困救助，逐渐解决不同职工群体面临的社会保障问题，充分发挥政策的保障性，做到“应保尽保”。

第二，通过职业培训等形式引导富余职工多元化就业。在产业发展过程中，由于劳动力的知识、技能或观念与需求不匹配而造成部分林区职工结构性失业，应针对不同特征的职工群体，采取针对性的帮助引导。一方面，通过劳动局、工会等引导在册不在岗的林区职工进行技术、技能培训，提高其人力资本水平，为职工选择继续依赖林区就业或是脱离林区再就业奠定基础。特别需要根据职工自身条件、意愿等进行针对性的指导，鼓励他们向高级技术工人转换或转向从事社区工作等。另一方面，由于国有林区的木材收入大幅下降，单纯依靠森工局提供的岗位无法满足林区劳动力的就业需求，需从观念、心态等主观认知的角度引导富余职工进行多元化就业选择，以提高其家庭福利水平。而在职业定位、自我选择上的引导，可以在一定程度上弥补其社会网络封闭、社会支持单一所造成的信息闭塞、意识落后等问题，有利于提升林区职工的自我发展能力。

第三，拓宽林区职工的权益表达渠道，积极反馈，帮助职工有效地反映问题。由于国有林区人员身份复杂，有关政策可能难以覆盖全面。职工多渠道的表达可以反映出政策实际执行中存在的问题，这有利于及时修正可能存在的设计疏漏。其次，有效的反馈渠道带给了职工更大的参与权利，可以在一定程度上缓解一味接受的被动状况，在集体行动的基础上增强集体认同，主观上给职工带来更积极的心理体验。此外，积极听取林区职工的困难问题，也是帮助职工正确理解相关政策的有效途径。

第四，积极寻求森工企业的发展。通过林下经济、森林旅游等多种产业，盘活林业资产，使林业企业焕发新的活力。森工企业的部分福利排斥来源于资金总量不足，由于企业资金周转无力而在政策落实的过程中出现种种困难。仅依靠政府财政转移支付等事后的补偿手段难以应对沉积的问题[24]，只有利用发展的边际部分才能从根本上解决历史遗留问题。在确保生态保护的前提下，坚持生态优先、合理经营的原则，积极开展生产经营活动，为减缓福利排斥问题提供经济基础。