当前中国城市更新的阶段性特征浅析

2021-07-02黄鹤刘杨凡奇邓程文

人类居住 2021年3期

文︱黄鹤刘杨凡奇邓程文

城市更新是客观现象，功能演替和物质环境更迭一直伴随着城市的发展演进。总体而言，从城市自主发展中的更迭演进，到全球化进程下产业转移所推动的城市经济转型和环境再生，再到后工业化进程中消费经济和创新经济发展所促成的城市功能和空间环境提升，因城市发展阶段的不同、内外动力机制不同，城市更新也呈现出一定的阶段性特征。对这些阶段性特征和规律的认知，有助于因势利导引导相关工作的开展。

在改革开放后，中国城市开启了波澜壮阔的城镇化进程，这一进程与全球化进程和产业化进程同步进行。当前全国城镇化率突破60%，沿海沿江大城市城镇化率突破75%。强劲的发展动力促成了城市的迅速发展，在经历了城市建成区的快速扩张和产业功能的规模增长后，城市用地扩张动能减弱，一些城市用地扩张也开始受到限制。尽管处于不同发展阶段、不同区域的国内城市还会有一定数量的新区扩张，但既有数量巨大的建成空间毫无疑问将成为城市功能承接的主体，我国总体上进入了城市空间从增量发展到存量更新的阶段。

欧美城市在上世纪70 年代开启的因制造业广泛性转移而形成的城市更新实践也成为本世纪初以来中国城市陆续面临的客观状况。与欧美城市有所不同，中国城市自身所具有的社会经济背景及其发展路径塑造了城市现状，也客观上形成了城市更新的阶段性特征及其需要面对的关键问题。

1. 土地财政和高容量增长路径依赖背景下的城市更新转向

在既往的城市化进程中，大规模的土地出让和空间建设，与高速度的城市经济和人口增长交织在一起[1]。一方面，大量进城的人口催生了城市用地和空间规模的快速增长；另一方面，我国土地制度和分税制改革促成了地方政府积极的土地开发建设行为[2][3]。面向经营性用地的招拍挂成为地方政府回收土地增值的重要制度工具，拆迁补偿、土地一级开发以及政府税费等各项成本均以空间增量的方式予以平衡，国内城市因而形成了通过推高容积率获取收益的开发建设方式。观察国内城市的人口、经济、城市建设与政府财政的关联性，可以看到近年来，土地出让收入占到政府一般公共预算收入的相当比例，固定资产投资和房地产开发建设对城市的财政收入和经济增长起到重要的支持作用，一些城市的用地和建筑规模增长显著快于人口增长（图1）。

图1︱2015-2019年部分中国城市人口、经济和空间发展的总体特征

目前，既有建成城市空间的规模已经达到了相当高的人均水平。依据住房和城乡建设部建设统计年鉴中提供的各城市建设用地面积数据，若以居住用地1.5、商业商务2.0、公共服务0.5、工业物流仓储1.0、公用设施0.5 的经验容积率估算，按统计区域范围内常住人口计，人均建筑规模多集中在70平米至110平米区间，部分城市超过120平米，甚至更多。若采用上述数据为观察量度，可大体达成如下的判断：相当部分城市的现有建成空间供给总体上已经超出了当前城市发展水平的需求。仔细分类讨论，以北上广深为代表的国内发展领先城市，人口流向和产业经济对城市发展支撑性相对较好，城市在用地和房屋建设的扩张上相对理性。并且近年来北京和上海已经开始在其城市总体规划中提出减量发展的思路，对城市空间规模的增长进行约束。其他更多城市面临着人口增长的不确定性甚至是明确的人口流出趋势，土地财政依赖迫使城市持续进行土地出让，既有路径进一步指向更高的城市空间规模。与此同时，已建成和在途建设的城市空间成为了难以逆转的超量供给。超出合理规模的建成空间及其所附着的经济事宜将成为许多城市发展面临的巨大问题。

基于中国城市的城市化进程阶段和既有的城市建成规模，城市发展从增量扩张到存量更新的转向是显而易见的[3]。但由于存量空间改造面临着复杂的产权状况和利益诉求、漫长的协商周期等，面临着更大的阻力，且缺乏有效的财税收入，许多城市仍然将扩张发展时期所形成的土地财政和高容量增长模式作为发展的主要路径。显然，平移这样的方式至存量地区的城市更新，将进一步推高城市空间容量，使得既有的超前或超量空间供给及其经济问题更为棘手。住房和城乡建设部最近颁布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，即是防止沿用过度房地产化的开发建设方式进行大拆大建[3]。

2. 快速建成的城市空间因物质环境老化而形成巨大规模的更新需求

大规模的建成环境随着时间流逝形成了巨量更新需求。依据国家统计局公布的国内房屋竣工数据，上世纪80 年代以后竣工的房屋面积约730 亿平米，其中自1981年至1991年建成的房屋（即距今建成时间超过30 年）面积超过150 亿平米，至2001年间竣工的房屋（即距今建成时间超过20 年）面积近300 亿平米（图2）。尽管在城市发展过程中，这些在1981年之后建成的房屋也有一部分在更新改造中拆除了，未有统计数据，但即便以1981年至1991年间的150亿平米建成房屋拆除一半来估算，在现有公布的统计数据口径下，竣工完成且既存的房屋也超过600亿平米。加之1981年之前建成且既存的房屋，存量房屋总体上规模巨大。这些存量房屋中，现有建成20-30 年以上的建筑因建造时的经济投入和技术局限，以及物质材料寿命周期等客观原因，面临着因物理环境老旧而迅速增长的更新整治需求。近20 年来建成房屋的质量有了较大的提升，但随着时间的推移，年均20-30 亿平米的建成规模仍将持续形成更新整治需求。

在这些建成房屋中，居住建筑约占一半面积。国家统计局的国内房屋竣工数据显示，1981年至2017年期间的住宅竣工面积约470 亿平米，其中商品房的竣工面积约为100 亿平米。1990 年之前建成(即建成超过30 年)的住宅面积约为120 亿平米，2000 年之前建成的(即建成超过20 年)的住宅面积约为230亿平米。即便考虑到一部分建成后被拆除的住宅面积需从上述数字中扣除，建成20-30 年以上的住宅已经占到存量住宅的1/4-1/2 区间是大体可以确定的。受限于当时的经济投入不足和对未来生活水平快速提升的估计不足，这些建成20-30 年以上的住宅普遍存在结构安全隐患、节能性能落后和设施设备老化严重的状况，而在一些特定历史阶段中建成的低标准住宅更是与现有居住要求之间存在很大差距。这些都使得上百亿平米的老旧小区成为了我国城市更新中占比高、覆盖面广的主要任务。

3. 后工业化进程中城市产业功能的调整形成持续的更新需求

经过40 年快速的城市化进程，中国城市当前客观上面临着城市发展动力的转换，从空间生产转向空间效能提升。建成空间的有效运营成为城市可持续发展的重要议题，而产业功能及其承载空间的持续调整演进伴随着持续的城市更新。

图2︱1981-2017年全国历年竣工建筑面积

目前国内大城市还普遍处在制造业占比下降、第三产业占比提高的发展进程中。比较分析国内主要城市在过去20 年间的第二产业占比，可以看到产业构成上的“退二进三”是普遍性特征，特别是最近十年来调整的幅度显著（图3）。这一去工业化进程仍在持续进行中，伴随着城市中心地区工业产业的外迁和工业用地的更新，以及城市外围开发区或科技园区的扩张（表1）。城市中心地区的工业外迁意味着全国层面占城市建成区面积约20%的工业仓储物流用地中1数据来源：住房和城乡建设部建设统计年鉴http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/jstjnj/index.html，还有相当部分持续面临着因功能调整而形成的更新需求。与此同时，如创意产业、共享经济、电子商务等一些新兴产业业态的兴起，也促成了城市中原有功能空间的更新转换。

表1 中国城市产业用地对比表

4. 急需探索空间增值回收的有效途径

通过调整土地增值收益的分配来保障城市公共利益，一直以来都是城市开发建设管理制度的关键内容之一。总体来说，土地政策、城市规划体系和财税政策共同形成了城市开发建设利益分配的政策工具集，其中土地有偿使用制度起到了重要作用。当前，由于尚未建立起体系化的城市更新管理制度，更新改造模式多依托于原有制度体系，可分为招拍挂模式、协议出让模式和自我更新模式。招拍挂模式面向改造为经营性用地的更新活动，在更新过程中，通过土地收储并重新出让的方式更新，多形成高土地出让金和高空间增量。协议出让方式主要面向非经营性用地，通过协议补交出让金的方式更新，相对于招拍挂模式，协议出让模式指向相对低的土地出让金和空间增量。自我更新方式不涉及产权的转移，若产权方将原有非经营性用地转变成为经营性用地，需补交土地出让金；如果不转变原有性质，无需补交。该种方式伴随着相对更低的土地出让金和空间增量。

由于土地空间增值利益分配不明确的问题，除招拍挂模式外，协议出让和自主更新在实施过程中多处于一事一议的状况。在缺乏房产税等二次分配机制，现有的更新主要通过空间容量来平衡城市更新成本并获利的背景下，为保障城市公共利益，在更新中多以一定比例的土地和空间返还政府（表2）。更新中参与方越多，以空间容量来保障利益的现有体系将导致更高的容积率。此外，城市更新的正外部性，特别是基础设施的更新投入在周边地区所形成的空间增值也尚未有回收的有效途径。因此，建立有效的空间增值回收途径，形成城市更新在财务上的可持续成为当前中国城市的急迫需求。