旅游规划实施评估的实践探索<br/>——以海南省旅游发展总体规划(2017-2030)实施评估为例

旅游规划实施评估的实践探索
——以海南省旅游发展总体规划(2017-2030)实施评估为例

2021-07-02张欣欣

铁道标准设计 2021年6期

张欣欣

(中铁咨询集团北京建筑规划设计有限公司，北京 100055)

引言

习近平总书记指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，总体规划作为城乡规划中的法定文件，在指导城市有序发展.提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用[1]。对于城市总体规划评估近年来得到广泛开展，其重要性已取得共识，国家正建立实时监测.定期评估.动态维护的城市评估机制，将评估形成常态化，评估体系亦逐步系统化，规划实施评估成为总体规划实施体系的重要环节。

旅游规划作为规划体系中的重要专项，对旅游的总体规划和发展规划评估却相对较少，可作为借鉴的突出范例相对匮乏，尤其省级层面开展的旅游规划评估更为少见。笔者主持了海南省多个有关文化体育旅游类的规划实施评估工作，重点结合《海南省旅游发展总体规划(2017-2030)》(以下简称“《规划》”)实施评估的工作实践，提炼了实施评估编制的理论方法，提出旅游发展面对的主要难点问题，并依据发展变革与动态提出规划改进建议，以期为新时代文化和旅游规划编制和此类实施评估提供借鉴。

1 旅游规划实施评估的理论基础总结

评估主要以《旅游发展规划实施评估导则》为支撑，明确评估内容。导则适用于各类旅游发展规划和旅游专项规划，其评估内容主要为规划的基本情况；规划主要目标的落实情况；规划主要内容.重点项目.重点任务的执行进展情况，规划实施的综合影响；总体评价及原因分析；问题与建议等。以此为指导，明确报告的评估重点与技术路线[2]。

1.1 实施评估框架

旅游规划实施评估报告是对旅游发展规划执行情况及实施效果进行评估，并依据实施情况对编制的规划成果进行评估。报告应重点包括对主要指标完成情况的总结评价，重点项目.重点任务的实施评估以及评估规划实施带来的影响和综合效果，并根据实施情况对规划成果进行评估(图1)。

图1 规划评估框架体系

(1)规划目标指标完成情况评估

对阶段性规划目标的实现度评价。规划目标评估重点就旅游接待人数.旅游收入.旅游就业.旅游投资.旅游总收入占GDP比重等指标及其增长速度等指标的完成情况进行评估和分析。

(2)重点项目.重大任务实施情况评估

对重点项目和任务的落实情况和实施效果进行总体评估和逐个评估，是否得以实施，实施进展情况.实施效果.相关方面的反映和评价，评析项目配置对重大战略落地的支撑作用。

(3)规划实施影响和综合效果评估

剖析实施过程中存在的问题与不足，分析评估规划实施对当地旅游发展.建设的影响，对经济.社会.文化.生态等的作用，结合《规划》主要目标和未来发展趋势，提出对策和建议，指导《规划》后续有效实施。

(4)对规划成果进行评估

对规划实施中的发展目标.定位.空间布局.重点项目和主要举措等内容的科学性和可操作性进行成果质量评估[3-5]。

1.2 评估工作流程

评估为确保结论客观真实.对策措施科学可行，工作以“全面评估与重点评估.定性评估与定量评估.阶段性目标评估与战略性目标评估.自我评估与外部评估”四结合为原则，建立了实施评估流程。工作的技术环节具体包括资料收集与整理.实地走访调研.部门访谈和座谈会.专家调查.小组讨论与头脑风暴等。本次应用专家问卷法来确定多目标综合评估中的各项关键因素及权重，由此确定评估系统的指标体系，如图2所示。

图2 规划评估工作流程

1.3 构建评估系统

1.3.1 评估重点内容

评估重点考察三方面内容。一要确保主要指标顺利实现。将《规划》中可分解到地方的约束性指标落实到各地，并加快完善相关指标的统计.监测和考核办法。要加强对预期性指标的跟踪分析和政策引导，确保如期完成。二要推动重大工程项目加快实施。加大对重大工程项目的推进力度。要简化《规划》中重大工程项目审批核准程序并优先保障规划选址.土地供应和融资安排，具备条件的重大工程项目不再审批项目建议书。三要推动重大改革政策尽快落地。做好与年度工作要点.年度政府工作报告的对接工作，加强督促检查；建立健全重大政策决策咨询协调机制，提高政策制定的系统性与协同性。

图3 规划评估考察重点

1.3.2 评估指标体系

参考以往北京.上海.广东等国内先进地区的旅游规划目标体系，本次运用“德尔菲法”确定对旅游规划评估的关键要素，并对这些关键要素赋予权重，建立如表1所示的细化的评估指标体系[6-7]。

表1 旅游发展总体规划评估指标体系

规划确认了13大类指标71项子指标，通过指标权重可见，旅游规划与城市总体规划体系的关系.市场发展.空间结构的发展.旅游规划的影响以及旅游目的地形象的准确性与适宜性等指标相对更为重要，旅游经济指标的权重得分并不很高，说明传统的仅根据经济指标的实现程度来评估旅游总体规划的思路和方法是片面的[8]。

在对《海南省旅游发展总体规划(2017-2030)》实施多目标综合评估时，评估确定几大关键因素：旅游经济指标.旅游空间布局的发展.旅游产品项目发展.旅游公共服务体系完成.旅游市场与品牌营销.旅游产业融合发展程度和旅游支持体系发展。

对于评估指标体系中的13类指标，除旅游经济指标评估为定量分析外，其他类指标内容采用定性分析与定量分析相结合的方法。

2 海南省旅游发展总体规划(2017-2030)实施评估的实践

2.1 评估框架

实施评估把握“系统全面.突出重点.远近结合.科学严谨.实事求是”五点原则建立系统的评估框架(图4)。

图4 海南省旅游发展总体规划评估框架

2.2 评估内容

海南旅游发展总体规划实施评估围绕确立的指标体系及权重，重点完成对规划实现度和实施效果的评价.对实施中关键问题的源头追溯以及对后续规划提出框架性建议三方面内容。

2.2.1 对规划实现度和实施效果的评价

重点从阶段性规划目标完成情况.规划重点项目和任务实施情况.规划实施保障措施影响三个方面进行实现度评价总结，突出对规划任务.政策.机制等的实施效果评价。

(1)对阶段性规划目标实现度的评估

在对本部分内容评价时，主要采用定量方法。对于目标体系重点把握两个方面：一是对规划阶段性目标落实的评价；二是对指标进行特征归纳，加强对指标体系的总体认识。

对规划阶段性目标落实评价是在评估中对规划主要目标和已获取的各项指标的完成度分类，包括超额完成期末目标值.达到期末目标值.达到年度阶段目标值以及未达年度阶段目标值四类。

对指标完成进行特征归纳是总结指标体系呈现的特征，对指标特征分别进行定量和定性评价，得出是否完成了目标值及其发展的水平。此项内容作为后期是否进行规划指标调整方案的重要依据，下一阶段规划要按照体制改革后新的发展要求.新一轮海南定位发展合理设置目标体系。

(2)对重点项目和任务实施度的评估

本部分内容主要包括对旅游空间布局的发展.旅游产品项目的发展.旅游公共服务体系的完成.旅游市场与品牌营销.旅游产业融合发展程度和旅游支持体系发展等的分析评价。在项目和任务实现度评价时，重点把握两方面，对于项目的评估做好分类定量统计的基础上，整体把握规划实施效果。对于任务的评估要了解编制.任务分解和实施环境的变化，加强对实施过程的客观评价。

对于项目，在统计完成度时整体把握实施状况和实施效果。在对重点项目统计时包含省级文体产业重点项目和市县级文体产业重点项目两层级。对于省级文体产业重点项目在进行总体统计的基础上，还按产业类别进行分项统计。对于市县文体产业重点项目除在本行政区域内进行项目统计外，还在海南18个市县及1个开发区中进行了横向对比。

在评估中，将项目的启动率和完成率作为两项重要的衡量指标。评估包括对省级文体产业重点项目的总体启动率和项目完成度评价，以及各市县文体产业重点项目的启动率和完成率的评价。

对于任务，主要从产业发展.重点项目.公共服务体系和基础设施等方面进行评价。重点把握文体和旅游各自的重点与特点，回顾其在产业培育.产业融合.公共服务.营销活动.空间格局等方面实施过程中取得的成效和发展程度，重视其在转折期发挥的作用。

在对旅游规划评估时发现，旅游品牌宣传.产业融合推进.旅游产品项目方面取得了较好收效，但也存在规划要素(空间.产业.设施)实施不同步.转型期新问题凸显(资源与环境保护.文化保护.实施政策滞后)等矛盾，需在总规修编或下一轮总体规划中加以重视并优化。

(3)对规划政策.机制的实现度评估

保障措施评估从政策体系.实施保障.规划编制等方面着手，分析总结规划编制后，政府在组织实施过程中，规划提出的内容对规划实施产生的影响。

规划实施的政策体系，包括土地.产业.环保.资金等方面。从评估实践中发现，加快与相关产业政策衔接.着力解决制约旅游发展的空间难题是规划政策的重点。

规划实施的保障机制，包括法规和管理体系建设.规划决策.行业监管等环节。机制管理上在推进体制改革后的协同发展.信息共享.动态监督等都存在一定滞后。从实施评估效果来看，健全法规体系.加快机制体制改革创新.规范市场监管机制是完善保障机制的方向。

在规划编制方面，评估建议增强规划协同和传导，加强后续开展的不同编制层次之间.部门规划之间以及规划事权方面，建立多层次的协同机制。

2.2.2 对实施中关键性问题的诊断

在对实施中存在的问题进行剖析时，通过关注追溯问题的缘由，发现问题的本质需要着重协调以下3个方面的关系[9]。

(1)协调产业发展与保护控制之间的关系

因多规合一.上位规划调整.生态保护红线.用海等原因，导致无法启动或处于停滞的产业项目不在少数。

对于土地资源与项目开发的矛盾，下一步重点要推动文体.旅游用地纳入国土空间规划.多规合一，在国家土地政策允许范围内，在保护生态环境前提下，优先保证重要文体设施.重大旅游项目用地.旅游项目设施建设，重视对新兴产业业态的用地倾斜。

在规划中重点项目的设置过多，数量庞大，会造成重点层次不清。作为省级规划，应重在决策引导.方向指引.实施管理上，因此，后续规划编制时应建立分级的项目库体系，设置项目审批和准入机制，提高重大项目的合规性和可行性，在符合生态保护.多规合一等政策基础上，再纳入项目库。

(2)协调市场导向与要素配置之间的关系

评估发现在项目资金方面普遍存在投融资发展环境不理想.建设资金不足难以筹措，面临“融资难.融资慢”等诸多问题，引招商.寻支持的迫切要求凸显。其中，用地.设施.空间等要素配置和项目吸引力不足是影响资金的关键因素。因此，评估中重点剖析了产品培育与吸引力.产品盈利能力.基础设施支撑.政策使用.资金渠道等环节的问题和成因。

(3)协调机构改革与政策转变之间的关系

在评估前期阶段曾多次出现收资不畅.信息难以获取等困难，虽然机构改革已经执行完，但是政府部门改革引发的职能责任与分工协作障碍依然较多，政府机构内部.省市层面.市与市部门之间存在一定沟通与协作不畅。结合体制改革成果，下一步要加快政府部门间信息共享平台建设，完善推进更加高效的工作体系建设。

2.2.3 对后续规划提出框架性建议

评估中对规划编制归纳了在目标与指标体系.任务与重点项目以及政策保障等三方面的工作重点和策略建议，即：目标要量化.发展任务要重点突出。目标的制定要能够有抓手，便于市县两级分解落实，对重点考核的目标进行量化。规划提出的重大任务应符合当地需求和发展，精细项目分类，体现特色，突出重点。

重点项目遵循合规性.落地性原则。严把省级项目的入库，对于纳入规划中的重点工程和项目应先对规划立项的必要性进行充分论证。对于重点产品应充分考虑其支撑要素条件.资源环境约束和重大风险防范。

编制要符合新一轮国家发展规划要求。如对规划中与最新的国土空间规划.土地利用规划和多规合一规划等有冲突的地方.已经无法适用的内容进行调整，保证规划的科学性.规范性和可操作性。

2.3 评估工作的流程

本规划评估采取政府组织.多部门协作，委托第三方评估机构的形式。规划实施评估工作按照“动员部署.评估分析.报告审定和报告公告”的工作思路有条不紊地完成了项目评估(图5)。

图5 海南省旅游发展总体规划评估工作流程

评估工作中严格遵循以下4点。

一是全面评估与重点评估相结合。在组织18个市县针对《规划》中的内容进行全方位评估的基础上，重点评估《规划》的目标任务.重点项目.政策措施落实情况。

二是定性评估与定量评估相结合。在定性评估规划目标的实现程度.主要任务和政策落实的同时，注重目标指标的定量分析，力求准确反映规划实施进展。

三是阶段性目标评估与战略性目标评估相结合。既立足当前，总结经验，查找问题，又着眼长远，分析发展形势，开展前瞻性的预判，为规划修编和“十四五”规划编制奠定基础。

四是自我评估与外部评估相结合。既由省厅各部门之间以及各市县层面开展自我评估，突出规划落实的主体责任，又充分利用评估单位的视角确保结果客观可行。

工作启动于2019年8月，经过历时半个月的评估动员和对18个市县的调研走访完成了收资工作，年底前经多次内部讨论后修改完成评估报告，2020年初虽受疫情影响，但采取了线上评估会的方式，通过了旅文厅组织的专家和部门评议审查。

评估运用文献研究.部门座谈.走访调研.问卷调查等多种工作方法。访谈调研.收集资料与发放问卷涉及省旅文厅及19个市县旅文局的近20个部门。评估收资对象分省级和市县级两个层面，市县级对接部门为市(县)旅文局，收资内容有关于自规局.发改委等的，均由旅文局负责沟通收取和组织安排市县座谈。

3 基于旅游规划实施评估的若干思考

3.1 旅游规划实施期的重大变革背景

在旅游规划的实施期间，海南遇到了两个重大转折，一是“多规合一”改革，二是机构改革。

海南省域“多规合一”改革从2015年6月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划.城乡规划.土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点开始，至2018年4月省第六届人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过《关于实施海南省总体规划的决定》，宣布海南省总体规划正式实施。该决定的通过确立了海南总体规划的法定地位，也意味着海南“多规合一”改革取得了阶段性成果。海南统筹协调了主体功能区规划.生态保护红线规划.土地利用规划.城镇体系规划.林地保护利用规划.海洋功能区划等空间性规划。

2019年海南省自然资源和规划系统全面完成了机构改革，启动省级和市县国土空间规划编制，深化“多规合一”改革取得新进展。海南省组建海南省旅游和文化广电体育厅，将省旅游发展委员会的职责，省文化广电出版体育厅的文化.体育.广播电视管理职责整合，不再保留省旅游发展委员会.省文化广电出版体育厅。

规划实施受这两项重大改革的影响，一方面呈现出规划在实施后受到了“多规合一”.国土空间规划确定的生态保护红线.城镇开发边界等对建设用地空间的影响，另一方面呈现出体制机制的沿用.机构变化需要部门权责.监督管理的调整。

3.2 多重改革叠加下的旅文趋势应对

3.2.1 国土空间的系列改革带来的启示

自然资源部的成立.国土空间规划体系的全面展开以及2020年国务院发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》，政府工作报告中提到的赋予省级人民政府更大用地自主权，一系列信号表明如何解决旅游资源分散.如何解决旅游发展中的土地使用，在省政府通盘考虑管理建设用地市场时，如何实现文化和旅游的作用，争取用地政策，值得深思。

另外，空间规划体系涉及多层次.多维度的规划整合，涵盖不同层次规划.专项规划及重大项目实施，文化和旅游规划通过评估，也可有效拓展与空间规划体系的适应性[10]。

3.2.2 旅文机构改革带来的启示

机构改革，对旅游在内的多个领域发展提出了新的要求，尤其体现在文化和旅游将得到真正融合互促。从文化和旅游部的组建，省份如海南为旅游和文化广电体育厅的命名可以认识到，从前文化和旅游管理部门是各自独立体，虽有沟通和融合举措，但是因职责不同，难以对融合做出系统性的规划，也缺乏深度融合的条件。此次改革后，职责整合，对于旅游发展以旅游带动文化消费.促进文化传承发展.以文化丰富旅游内涵等新的融合格局可能会真正意义上的实现。

3.3 对海南的文化和旅游规划的思考

3.3.1 海南旅游业发展存在的问题

海南旅游业在发展中存在旅游产品供给结构不够合理.国际化旅游服务支撑不足等问题。

(1)旅游产品要素供给不够完善

对于“吃”，海南餐饮结构失衡，餐饮美食街区有待进一步扩大，服务水平和经营效益有待进一步提升；对于“住”，海南大多数星级酒店休闲娱乐配套设施服务缺位，酒店住宿体验性较弱，民俗客栈等特色不鲜明；对于“娱”，以大型旅游演艺为主，但文化创意不足，休闲业态不够丰富[11]。

(2)旅游资源的空间布局不均

旅游热点主要集中在三亚.海口，出现“两极齐热.四团同冷”的态势，区域组团之间和组团内部联动性发展不足，两极的带动作用并未完全发挥，导致海南岛中西部旅游相对较弱。

(3)特色旅游产品供给不足

海南作为国际旅游岛.自贸区.岛屿型旅游目的地，其与东南亚.世界著名岛屿在旅游资源开发上并未凸显出自身优势，尚未形成自身的核心产品优势。

(4)旅游服务体系尚未能与国际化接轨

目前海南旅游与国际化水平还有较大的差距，游客对旅游服务的满意度不高。专业化.国际化旅游服务人才短缺。在海南建设自由贸易试验区.逐步探索推进中国特色自由贸易港建设的背景下，高端专业人才.国际化人才短缺的矛盾更加凸显，目前还远不能满足海南旅游国际化发展需要[12]。

3.3.2 海南文化和旅游规划编制的重点方向

海南在编制新时期文化和旅游规划时应重点解决区域文化旅游发展不平衡.不协调的问题。把握规划的高站位与全局性，注重规划的战略导向，突出文化旅游要素和产品的特色补给与互融[13]。

(1)重点加强消费新热点培育

全面践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，立足海南的山水林田海草资源和气候优势，关注医疗健康市场，在全省范围内积极发展健康医疗产业和健康旅游。重视邮轮旅游，开辟精品航线和加快邮轮港交通基础设施建设。

(2)重点拓展文体娱乐等旅游发展空间

提升旅游演艺的市场竞争力。加快文艺作品与旅游演艺融合发展，强化文艺作品的市场转化力；加大对精品创新型旅游演艺项目的投入，推进小型沉浸式旅游演艺项目。发展夜间经济，构建以特色小镇.主题公园.节庆活动.度假酒店等“+旅游演艺”的生态产业链。

增强彩票吸引力。积极争取大型赛事及知名赛事举办权；进一步扩大体彩销售范围，加强彩票营销策略研究；加强体彩研发，设计更具趣味的玩法，增强彩票吸引力，进而增加销量。

(3)重点提升旅游国际化服务水平

加强制定与国际化接轨的旅游产品.服务.管理标准，加强对酒店.交通.导游等旅游从业人员的专业化培训。利用大数据.区块链技术等来提升旅游消费便利性与安全性。借助“互联网+”，推进数字经济与旅游产业深度融合，完善跨境消费服务功能[14]。

3.3.3 规划编制的创新亮点.新思路

(1)关注新的旅游业态.产品创新

在谋划旅游业态.产品设计前，应先把握全域旅游.文旅融合.乡村振兴.国土空间规划以及消费发展(海南自由贸易港建设)等的战略方向，认清时代需求和发展症结，综合制定适宜的文旅发展新思路。将业态创新作为优化文旅供给结构的关键，丰富全域旅游产品和要素供给，以产品端为关键突破点，增加创意产品.体验产品.定制产品，加强技术革新和内涵转化，优化产品组合模式，围绕贸易自由化.现代服务业和创新科技发展丰富旅游与区域产品.业态.服务创新[15-16]。

(2)关注新的营销模式.品牌打造

在2018年.2019年对中国旅游发展的分析与预测中提到打造全球旅游目的地，虚拟技术.全产业链合作.影视营销.视频和内容营销.精准营销.体验营销等六大影响创新策略的影响最为关键。下阶段在海南的文旅规划中应着重关注以下形式营销：一是VR/AR等体验营销，开启沉浸式营销模式；二是影视综艺营销，增强主题性和代入感；三是通过“直播+短视频+网红”营销，实现自传播模式，造就旅游网红地；四是基于大数据.LBS的精准营销，促进目的地产品和服务创新；五是关注个性化需求，塑造主题IP，寻找社群，谋求圈层营销。

(3)关注新的数字平台.技术应用[17-18]

数字经济带来了旅游行业的巨大变革，引入互联网.云计算.大数据.人工智能等先进的数字科技，全面应用于文旅相关的产业体系。如腾讯文旅研发的两个项目“一部手机游云南”和赫尔辛基“城市行囊”提供的“互联网+旅游”的创新实践。其包含了五大服务创新点，即慢直播功能.精品线路智能推荐.AI识你所见.智能景区与智慧导览.智慧大交通。借鉴腾讯对“数字云南”的“一机游”项目，下阶段海南的文旅规划应注重与此领域的融合创新。