浅谈新时代下的地方政府债务管理改革

王静儿

摘 要：2021年，随着我国步入了新时代，社会主义现代化体系基本建成，各项改革治理有序推进。随着改革力度的加大，地区内的政府债务管理改革已然成为了中国财政管理体系中的一个重要的着力点，对于疫情下中国实体经济的稳健发展和运行具有重要的推动作用。但是，随着经济局势和发展模式的转变，地方政府债务治理改革仍需要转型升级。本文将对历年来地方政府债务管理中的现状以及历年政府债务管理改革进行简要分析，并通过回溯改革历程和立足当今现实背景为条件，提出构建新时代地方政府债务管理的新体系新设想。

关键词：债务管理 ;债务规模;隐性债务

一、我国地方政府债务管理的现存情况

（1）地方政府債券发行和偿还能力的区域不平衡问题

下图为2019年我国主要省份的债券发行量和债券存量的规模示意。

由下图可知，在我国主要省份的债券存量规模中，中部和沿海地区如：江苏、浙江、湖南、重庆债券发行量的规模较高，而东北、西部以及少数民族聚居地的地区如：黑龙江、内蒙古、甘肃、青海、宁夏债券发行量的规模则比较小。海南则为债券发行量最低的省份。从中可以看出，我国地方政府债券发行量具有显著的地域差异性，最高值和最低值相差了1万多的规模。此种现象和我国经济发展的状况具有紧密的联系，经济发展较快且较为发达的地区政府支出较大，对货币的需求量也较大，发行的债券数额也较多。

（2）我国地方政府负债的水平总体比较低，国内以西部地区居高

根据图三显示，我国大部分地区的政府负债率均低于百分之60的国家警戒线，根据资料显示，从2018年到2019年的变化，可以看出我国政府债务风险水平总体可控。

（3）债务规模有所下降，但地方隐性债务规模得到有效遏制

针对2019年的数据，我国债务规模有所下降，但是根据多位地方债专家表示，2019年地方政府隐性债务监管将维持高压态势，而且化解隐性债务力度会更大。IMF测算过，在2019年我国地方政府隐性的债务规模数额很高，已经接近显性债务规模的2倍，在此基础上加上显性债务，当年的地方政府负债率高达247%。尽管如此，根据2020年财务部发布的信息显示，随着我们经济的发展和地方政府债务监管力度的加强，截止2020年末，地方政府隐性债务规模近两年来得到了有效控制，在年末已经可以达到全国人大批准的限额之内，这样的成果得益于近年来我国财政部发布的相关化解隐性债务的文件和各地积极出台响应的方案并在财政部的有效监管下得到运行。

二、政府债务管理改革简介

根据对我国地方政府债务现状的分析，我国也在不断推进地方政府债务管理改革，以下将介绍历年来我国地方政府债务管理改革中的一些具体措施以及实施情况。

（1）改革的三个阶段

我国地方政府债务有三个阶段的扩张过程。第一个阶段为依赖性阶段，即需要借助“后门”才可发行地方政府债券。第二个阶段为发展阶段，从2009年到2014年，不少的地方政府都建立了自己的债务发行试点，这使得地方政府的融资平台现有的债务规模不断膨胀，这个时候不仅有“后门”，更有了“前门”;第三个阶段为成熟阶段，在2015年之后，中央提出新改革思路，各地方政府建立自己独立发行债务的体系，并不断加以完善。

（2）改革的情况分析

近年来，党中央严肃党组织纪律，严密党组织生活，严格督促中央政委要在顶层设计、限额管理、债券专项发行、防范风险、规范信息等方面制定下发了一系列有关地方政府债务管理的条文法规，在顶层制度方面不断完善和加强。比如近期实施的专项债务改革，专项债券范围扩大、建立风险调控机制和预警机制等等。这些措施能够有效规范地方政府的债务融资行为，更有利于防控债务风险，对于促进地方债务有序稳定增长具有重要意义。

三、新时代下地方政府债务改革的现实背景

（一）新时代经济形势和发展理念的转变

党的十九大报告指出，现如今我国经济发展势头已由高速增长阶段转为高质量发展阶段，正处于发展模式快速转变、经济结构不断优化、蓄积发展动力的关键时期，我们要坚持以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量取得关键性突破，有效在经济管理手段方面做到“提质增效”，坚持把质量问题摆在首位，将效率辅之。由此可见，我国一直倡导经济的高速和高质量发展，因此实行大规模的债务投资活动是重要的实现手段。

（二）新时代下要对财政政策做到提高质量增强效力

当前我国财政收支矛盾问题仍比较严重，特别是自新冠疫情爆发以来，政府财政支出增大，面临着下行压力。财政收支存在着很大的缺口，为了促进公共产品的供给充足，就要对地方的有效供给“聚力增效”。在此背景下，我们要从提高资金的流动性和配置性以及使用效率等方面着手。

（三）当前地方政府债务管理的现实困境

①信息传递的准确性和路径性问题

②地方政府债务的资金不规范流向与资金构成情况、资金错误配置等问题。

③地方政府存在“不作为”现象，政府官员散漫、管理效率低下。

四、新时代下未来地方政府债务管理改革设想

（一）有效促进地方政府债务财政预算管理、债务绩效管理和相关项目管理的相互配合、相互制约

首要加强对地方政府债务工作的全覆盖和零容忍。有效杜绝地方政府债务资金混乱和不作为乱作为的情形。建立完善的部门机制，有效落实主体责任。另一方面，要严抓以债务资金为支撑的项目，明确项目实施单位的主体责任，建立严格的绩效考核制度，从而提高债务资金的使用效率，并且合理规划，确保该项资金能够确保偿还。有效促进地方政府预算、绩效和项目的有机统一。

（二）建立完善的地方政府举债融资体制

在地方政府债务管理中，举债融资机制是非常重要的内容之一。优化好债务管理的措施，就能够避免产生比较严重的债务问题。在管理的过程中，要对举债融资机制标准化和规范化，提高整体的运行能力，尤其是在运行过程中能够做到全方面优化举债融资机制，发现存在的问题从而解决问题。因此建立完善的管理体系有助于地方政府财政工作的有序开展。此外，还有建立完善的地方政府债务管理评价体系与融资体制有效的配合。

（三）实施有效的激励鼓励政策

合理设计评价考核结果，根据考核结果建立与其相对应的奖励惩罚激励约束机制，形成有效的激励考核要求去约束规范地方政府的行为也是至关重要的部分。不仅需要设计正确合理的正向激励制度，也要应用和建立绩效评价结果与新增债务限额、专项资金分配等预算安排和政策调整相挂钩的激励方法。