合村并居背景下农民权益保障的困境与对策研究

贺桂华 王琛

摘 要：合村并居是近年来部分省份为推进农村结构和管理体制改革、改善农民生活条件、集约土地发展经济而进行的改革和探索，但合村并居过程中不断出现的强拆、“一刀切式”等侵害农民权益的并居方式，揭示了对相关农民合法权益进行保障的必要性。十九大提出了乡村振兴战略，农民合法权益在合村并居中的有效保障问题再一次被摆在了重要的位置。从农民权益保护角度出发，分析在拆迁补偿、公民参与、社会保障等方面仍存在的问题，提出合村并居背景下农民权益保障路径完善对策。

关键词：合村并居;农民权益;困境;对策

中图分类号：F323.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）13-0025-03

农业是我国主要的经济发展模式之一，农民是支持农业经济发展的最主要动力。2005年农村人口超过8亿，占全国人口的64%，农民利益问题与国家根本问题息息相关。随着城镇化进程的不断加快，越来越多的农村用地转变为城市用地，推动经济发展的同时，农民权益保障问题也受到社会的普遍关注。在合村并居过程中，农民从长久居住的集体土地中脱离出来，本应得到合理安置，却因合村并居的政策不完善、配套措施不健全等原因，成为合村并居中的利益受害者。中共十九大提出美丽乡村建设和“乡村振兴”战略，指出“‘三农问题是关系国计民生的根本问题”。加之某些地区合村并居中引起的舆论关注，合村并居过程中农民权益保障问题再次成为关注焦点。因此，建立健全合村并居过程中的农民权益保障机制具有重要意义。

一、合村并居背景下农民权益保障困境探析

各地在合村并居过程中关于农民权益问题进行了有益的探索，但在实践中仍存在很多问题，农民权益无法得到充分保障。

（一）农民意愿得不到充分尊重，农民“话语权”难行使

合村并居政策宣传不到位，未充分听取农民意见、尊重农民意愿是农民权益无法有效保障的问题所在。因对相关政策缺乏了解，在政策告知及需求表达阶段阻断了农民知情权、参与权的行使和表达诉求的途径，新社区的建设方案、建设时间、补偿措施及标准等无法及时了解，社区选址、建设方式等与农民切身相关的重要内容无法参与决策，再加之政府在合村并居过程中一贯强势的地位，农民的合理诉求表达困难。总之，现有的利益诉求表达途径难以使农民的合法权益得到有效保护。

（二）补偿标准低，拆旧建新负担重，农民主动退出积极性不高

如何对农民进行拆迁补偿与农民利益切身相关。合村并居补偿项目一般由相关机构评估确定，但评估标准并未公布，实践中政府往往主导补偿标准的制定，相关机构并未实际参与。同时，城乡拆迁补偿标准存在较大差距，城市房屋拆迁的补偿标准结合当地房价作为赔偿参考，农村拆迁补偿依据当地规定的补偿标准，即使房屋面积较城市房屋大，赔偿标准也低于城市。以滨州市袁家村为例，袁家村拆迁补偿标准为正房500～700元/m2，偏房200～300元/m2，安置房的置换价格为1 100元/m2，不足部分按1 800元/m2的价格置换。拆旧建新后，农民旧房的拆迁补偿价格与新房差价大，农民要在拆迁补偿款的基础上负担新房的差价，这也加重了农民的负担。

合村并居使农民生活整体上得到了改善，但也加重了部分家庭在该过程中的生活负担。根据一项针对河南23个社区367户的调研结果显示，62.3%的家庭（182户）因拆旧建新发生民间借贷，这也削弱了其扩大再生产及应对生活风险的能力。集中居住导致农民生活成本普遍提高，其主要是因为水电气、物业管理费用等的增加和食品开支增加，前者占增加总额的比例为56.5%、后者占增加额的比例为36%。因合村并居产生的结构性的差异降低了农民主动退出宅基地，配合政府合村并居政策的积极性。

（三）社保安置体系、配套设施不健全，农民生活缺少保障

完善的社保安置体系、健全的配套设施是农民合村并居后生活得以保障的关键。合村并居后，农民进入楼房，除工作方式外，生活等方面与城镇居民无异，但养老、医疗、就业等社保政策跟进缓慢，城镇居民最低生活保障标准高于农村居民，城乡最低生活保障制度依然是双轨制，现有社会保障制度覆盖面窄，不能有效保障农民生活。

资金是支撑合村并居工程能否顺利推进的关键，关系到农民安置和社保工作的顺利进行。目前一些地区推进合村并居政策的原因之一是通过该工程释放集体建设用地，通过出让缓解债务危机，这也导致资金难以及时到位，农民的拆迁补偿不能落实，社会保障难以顺利进行。

社保安置监督机制不健全，也是农民社会保障难以落实的重要原因。合村并居过程中因强拆以及社会保障问题引发的冲突时有发生，农民上访事件不断，根本原因是合村并居过程中并未完善建立有效的监督机制来确保安置工作的顺利进行。

（四）农村生产方式单一，农民转型难度大

我国的农业产出以小麦、玉米等农作物为主，农业生产效益偏低，农作物的种植、流通、加工等各环节并未实现有效链接，农业生产经营方式分散，规模化程度有限。

受生产周期长、回报率低等的影响，从事农业生产的人员数量不断减少，受教育水平不高。2015年以来，从事农业生产的受教育人数开始大幅度下降。普通高中、专科、本科和研究生下降比例分别为94.27%、94.19%、94.67%、94.53%，其中下降比重最大的分别为本科和研究生，最终导致农业从业人员受教育程度普遍偏低，限制了农业生产方式的转变和生产结构的升级。合村并居后，农民的居住环境得到了改善，但受自身教育水平等条件限制，务农、务工等生产生活方式并未改变，农民从传统农业向现代农业及其他产业过渡仍存在很大难度。

二、合村并居背景下农民权益保障路径完善對策

针对合村并居中阻碍农民权益保障的问题，为更好地构建和完善权益保障体系，需要基于现阶段实际情况探索适合我国国情的发展道路。

（一）尊重农民主体性，保障农民充分行使“话语权”

及时、准确、全面公开各地合村并居方案并允许农民充分参与，不仅是保障农民的合法权利，也能提升农民配合政府政策实行的积极性。相关部门应当围绕合村并居项目的建设时间、建设地点、建设方式等内容，建立村民参与的规范化程序，通过组建合村并居农户的民主议事机构和项目监督机构，保障农民的知情权、参与权、表决权、监督权。在政策告知及农民需求表达阶段，通过农村广播、入户宣传等形式，使农户对合村并居的政策、拆迁方案、补偿标准以及新社区建设等方面有详尽了解，农民有权对已有的拆迁、安置方案提出意见或建议。同时，有关重要事项决策，以村民会议为载体，召集村民代表对新社区地址、建设方式和工期等内容进行表决，并对决策结果进行公示。在合村并居项目建设过程中，建立和完善监督程序，建立以村民代表为成员的监督机构，村民代表监督为主，全体村民监督为辅，对项目建设过程进行全面监督。项目竣工验收阶段，除进行第三方评估外，应结合监督机构对该项目的监督意见以及受益农户的满意度调查结果，对合村并居项目进行全面评估，进而最大限度保障农户利益。

（二）制定合理的补偿激励机制，激发农民合村并居积极性

补偿标准是否合理关系到农民是否自愿主动配合政府合村并居政策，也与农民切身利益相关，制定合理的补偿标准成为合村并居中应重点关注的问题。应当完善现有的法律法规和制度规定，统筹城乡之间的拆迁和房屋置换体系，参照城市拆迁的赔偿标准制定合理的农村房屋补偿机制，将宅基地、房屋、地上附属物、院子等均纳入拆迁补偿范围。制定补偿标准时，全面考虑农民对住房、就业、医疗、养老等诉求，使得法律法规和制度规定能最大限度保障农民的应得利益。

宅基地和集体建设用地使用权是农民及其集体的重要财产权利，关系到每个农户的切身利益。2018年中央“一号文件”提出农村宅基地“三权分置”改革，要以“三权分置”改革为契机，通过宅基地和集体建设用地确权登记发证，依法确认农民的宅基地和集体建设用地使用权等财产性权利，可以有效解决农村合村并居过程中的土地权属纠纷，化解矛盾。同时，允许宅基地使用权的自愿有偿退出，农民可以将宅基地在一定期限内退回给集体经济组织，村集体向房屋受让人出让集体建设用地使用权，其间获得的收益分配由村集体和退出宅基地的农民自行协商确定。对于主动退出宅基地的农民，村集体可以给予一定的奖励，从而激励农民主动退回宅基地使用权。通过这一措施，不仅可以使农民获得额外的收益，村集体经济收益的增加也可以为基层服务设施建设提供资金保障。

（三）健全完善农民社保安置体系，保障农民基本生活

做好农民合村并居过程中的安置工作，制度保障是第一位的，以制度为基础，建立健全覆盖农民社会保障各方面的法律体系。在法律法规法规制定方面，充分听取各方尤其是农民意见，考虑好农民诉求，同时，农民上楼后，其生活方式与城镇居民无异，但社会保障水平与城镇居民仍存在差距。因此，提高农民的社保标准，从医疗、养老、就业、生活等多方面对农民进行全方位保障，使其社保水平能够适应经济社会发展，保障其基本生活。

提高农民社保标准，构建全面覆盖农民生活的社保体系，资金是最重要的一环。现阶段，农村社保的缴纳采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，融合了三个筹资渠道，地方政府是合村并居工程的主导，应当在制定关于拆迁安置项目的财政预算时，专项列支被征地农民社保资金;在政府专项资金补贴的基础上，村集体应将部分集体资产投入农村社会保障资金筹集中，以减轻农民的社保压力;农民作为农村社保的直接受益者，可从安置补偿款中负担一定比例的社保资金，三方协调才能更好地拓宽农民的社会保障渠道。

社保制度的运行中监督和问责机制的不健全是导致农民权益受损害的重要原因，应当从法律层面给予现有监督管理制度以强制力的保障，明确监管机构的监管职责和问责范围。同时，发挥有关监督部门的作用，对社保制度和政策的落实情况进行严格监督，重点听取和收集农民的意见和建议，在此基础上不断完善相关法律法规和制度规定，保证社保制度顺利运行。

（四）转变农业发展方式，多途径保障农民权益

以就业促保障，完善现有就业服务理念和管理体制，实现城乡一体化就业，逐渐完善城乡劳动市场的准入规则，加强针对农民的就业服务指导，在就业信息、就业政策宣传和市场职位介绍等方面实现公平对待。同时，加大农村劳动力就业创业培训力度，鼓励农民自主创业，从制度层面保障农民公平的就业机会，实现农民的非农化转型。

同时，以农村城镇化推进为契机，以农村合作社为载体，集中现有土地，保障农业生产用地，在政府政策指导下进行规模化、集约化农业生产，提高生产效率，增加农业生产收益。以农村合作社为桥梁，通过农业产业化形成“公司+合作社”“公司+合作社+农户”“公司+基地+农户”的对接模式，减少农民的生产成本，实现生产到消费的直接对接;利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统农业进行有效对接，通过线上农产品宣传、销售，多途径拓宽农产品生产、销售及消费途径;完善农业产业化服务培训体系，实现农户与现代农业发展的有机衔接，最大限度地保护合村并居后农民的合法权益。

结语

农民是合村并居过程中的“利益让渡者”，在该过程中，其合法权益应当得到保障。随着合村并居的不断推进以及十九大“乡村振兴”战略的提出，农民合法权益的保障不仅关系到其切身利益，更关系到国家、社会的建设和发展。实现农民在合村并居过程中的有效安置，并在该过程中实现农民的合法权益，切实提高农民生活水平。为有效保障农民的应得利益，应以制度保障为基础，农民充分参与了解政策和决策，制定合理补偿标准和激励机制，同时构建完善的社保安置体系，使农民得到妥善安置。此外，加快推进农业现代化建设，转变农业发展方式，提高农业生产效益，才能保证合村并居过程中农民的权益。

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[责任编辑 毛 羽]