全面绩效预算管理下政府财务共享服务中心建设探究

张如（副教授） 郭悦（河南理工大学财经学院 河南焦作 454000）

党的十九大明确提出“全面实施绩效管理”，2018年修订的预算法也对预算绩效管理做出了具体规定，要加强对政府组织的绩效评价与管理工作，更加注重以结果为导向的预算，强调成本效益。习近平总书记强调：政府的钱不能乱花，要加强绩效管理，加大财政支出整合力度，优化支出结构，提高资金的使用效率。预算管理制度的改革对我国政府财务管理工作也提出了更高的要求，政府会计应逐步向服务型、管理型和绩效型方向转变。然而，传统政府会计存在着信息共享壁垒、工作效率低成本高、上级对下属单位监控不力、财务决策缺乏有效信息等问题。“大智移云”时代的到来，为解决这些问题构建更加完善的财务管理模式带来了新机遇。因此，政府建设财务共享服务中心是适应时代发展和科技进步的现实需求。

一、传统政府会计模式下绩效预算管理的局限性

（一）财务信息存在共享壁垒

传统的政府会计不仅在政府不同职能部门间存在信息壁垒，影响着信息在各个部门间的横向有效共享，上下级单位间也存在信息壁垒，下级单位在上报财务信息时，原始数据繁杂琐碎、披露不完整与不及时都会影响到财务报告的准确性，上下级单位的信息交流沟通不畅，上级单位不能及时了解最新的财务状况，不能保证信息资源的有效共享，影响决策的科学合理性和财政资金的有效配置。

（二）财务工作运行成本高且效率低

随着经济的发展，政府财务的各项收入与支出也随之增长，财务人员处理会计业务的流程日益繁杂，花费在会计核算工作上的时间较多，再加上信息不能及时有效传递，审批速度缓慢，导致政府会计工作效率低下。传统的政府会计体系庞大，人员冗杂，大部分人员从事的是一些会计基础工作，人工成本较高。并且在项目的建设过程中如果没有做好合理的成本预算、成本控制和成本监督，难免会出现资金挪用或公款私用等资金问题导致政府会计运行成本增高。

（三）对下属单位的财务监控不力

政府管理部门与下属单位的财务管理系统相对独立，财务数据也是分散保管，上级对下属单位的信息获取与监管主要是通过下属单位报送或者上门调阅账簿等方式。下属单位在上报过程中难免会出现信息披露不完整、不及时的现象，导致上级单位无法及时获取下属单位有价值的信息，从而不能实时对下属单位进行有效监督。

（四）财务决策风险较大

由于现代化的信息技术在政府财务管理活动中没有得到广泛的应用，使得同级政府的不同部门间以及各级政府的同一职能部门间财务数据比较分散，信息不全面。财务资料的传递、汇总与分析难以保证财务信息的真实与准确，可能会导致决策时的失误，造成财政资金的损失与浪费，影响绩效管理的实施。

二、构建政府财务共享服务中心对全面实施绩效管理的意义

（一）提高信息透明度

在大数据和信息技术迅速发展的背景下，政府建设财务共享服务中心可以使各单位成员能直接通过网络实时传递信息与获取信息，单位领导或部门人员在获取财务信息时，通过客户端即可自主查询所需信息，保证了信息在政府部门间横向与纵向传递的及时有效性，提高了财务信息透明度，从而保障预算管理、成本管控与绩效管理的有效运行。

（二）加强预算管控

我国各级政府预算管理主体分为三级的“等级式”结构，机构层次复杂，对于预算的编制、执行和绩效评价等具体职责划分不明确，缺乏相应的管控机制和完善的绩效预算评价体系，造成资金挪用的随意性较大。通过建立财务共享服务中心，可以将预算管理的“等级式”结构转为“扁平化”结构，简化中间层次，形成灵活高效的自上而下的组织体系，监督预算的全过程，分析预算在执行过程中的偏差，找出偏差产生的原因并探讨相应的改进措施，避免错误或损失的进一步扩大，这样能更好地掌握各单位的财务状况，实现资源的合理配置，加强绩效预算管控。

（三）提高效率降低成本

政府建设财务共享服务中心，将各部门独立核算的财务模式进行集中化处理，一方面，优化了财务组织结构，改变了众多财务人员分布在不同单位却处理着相同经济业务的状况，节约了人力成本；另一方面，财务流程再造简化了复杂的审批程序，使组织能在短时间内实现数据在跨部门间的整合与分析，业务流程处理更加标准化与规范化，降低了管理成本，提高了工作效率。

（四）推动政府财务转型

财务共享服务中心的建立，不仅可以推动财务人员的转型，而且有助于财务部门的转型升级。一方面，由于政府会计体系涉及的核算主体比较多，财务人员将时间与精力更多地花在数据整理、凭证编制、报表报送等基础性会计工作上，而财务共享服务中心建成后，单据的整理、录入和归档工作仅需少量人员进行，原有财务机构的会计核算工作将由共享中心进行集中化处理，简化了日常工作流程，使各单位的财务人员可以将工作重心转移到预算管理、绩效管理等管理会计工作上，推动了财务人员转型；另一方面，财务共享服务中心是一个服务型平台，财务部门可依托共享服务中心的大数据功能来获取所需要的数据信息，进行分析处理后及时传递给上级部门，将数据转化成知识并凝聚成智慧，提高决策的准确性与监控的时效性，推动财务部门从会计核算型向财务管理型转变。

（五）强化内控规避风险

政府实施绩效预算管理离不开健全的内部控制制度，政府内部控制的目标是保证政府正常运行的效率和效果，这对于政府各方面工作任务的开展与顺利实施都至关重要。财务共享中心将各级单位的财务数据进行集中核算、处理和分析，能有效解决上级管理部门与下属单位之间的信息不对称问题。信息共享能进一步实现各主管部门、财政、审计部门对各单位的凭证报表进行实时在线查询监督，提高会计信息质量，强化内部控制，防范财务风险并提升绩效管理水平。

三、构建政府财务共享服务中心的环境分析

（一）外部有利因素分析

1.国家财政政策的推动。财政是国家治理的重要基础，党的十八大以来，党和国家高度重视财政工作，围绕深化财税体制改革作出了重要战略部署。党的十九大报告强调“建立现代化的财政制度，建立权责明确、区域协调的中央和地方财政关系，建立规范透明、标准科学的预算制度，全面实施绩效管理，深化财税体制改革。”全面贯彻落实党中央、国务院的战略决策部署是我国财政工作的中心任务，面对中国特色社会主义进入新时代，经济发展进入新常态，政府财务工作也应顺应时代发展需要，以“坚持共享”为发展理念，构建财务共享服务中心。

2.相关信息技术的发展。在政府会计的改革过程中，地方政府也曾经建立过会计集中核算机构，是政府财务共享中心的雏形，但是由于缺少强大技术的支撑和专业人才的管理，工作质量、工作效率受限。在高新技术快速发展的今天，大数据、智能化、移动互联网、云计算与财务会计相耦合，使得传统的、低效率的手工账逐步被现代化的财务信息系统所替代，电子发票、电子数据以及电子档案的应运而生使得传统的财务会计受到挑战，新技术带来新模式，新模式创造新价值，新价值需要新财务，财务的转型始于共享服务。技术的发展为财务工作的数据整合、审批审核与绩效管理提供了强有力的保障。

3.企业财务共享实践经验的提供。政府财务和企业财务在核算与管理上存在一些共通之处，进入21世纪，财务共享服务中心已在我国企业集团中有所成效，我国近450家企业，如蒙牛集团、阳光保险、中兴、华为等相继建立了财务共享服务中心，取得了成本的降低、效率的提高与利润的提升等效果。企业在实践过程中对于财务共享服务中心的探索、改良、优化所形成的宝贵经验值得政府借鉴学习。但也要注意到政府作为非营利组织与企业有所不同，不从事生产经营活动，所需的资金主要靠财政税收来满足，出资者更加关注资金在利用过程中的有效性而不是盈利性，其主要目的是为了谋求更广泛的社会效益，更好地服务于人民。因此，政府可借鉴企业宝贵经验并结合自身特点来建设财务共享服务中心。

4.拥有领先地位的财务共享服务机构对于运行保障服务的提供。随着众多的财富500强企业将财务共享服务中心应用于财务管理、保险运营和人事管理等方面，出现了一批以财务共享咨询和系统建设为主的咨询机构。中兴新云作为一家在财务共享服务领域处于领先地位的管理咨询和技术服务的机构，凭借20多年来在财务共享服务方面的建设和运营经验，专注于财务转型与共享服务领域，拥有管理咨询与信息系统的综合交付能力，至今已为一百多家大型集团企业提供财务共享服务以及财务信息化整体解决方案，这为政府建设财务共享服务中心提供了帮助。

（二）内部有利因素分析

1.政府各核算主体间会计制度统一且业务相似。一方面，随着一系列政府会计准则和政府会计制度的出台，统一规范了不同会计核算主体的会计科目核算内容、收入支出的分类以及会计报表信息披露等内容，为政府会计核算模式和财务报告模式制定了统一的标准；另一方面，会计核算主体间的日常经济业务具有相似性，面对业务核算、数据汇总和信息上报时，在财务共享中心平台即可进行处理，既节约了时间又提高了工作效率。因此，不同核算主体间会计制度相同、业务相似为政府建设财务共享服务中心创造了有利的内部条件。

2.国库集中支付制度为财务共享服务建立了基础。现阶段我国实行国库集中支付制度，所有财政性资金都纳入国库单一账户来进行统一管理，财政收入直接上缴至国库或财政专户，财政支出按照不同的支付方式，采用财政直接支付或财政授权支付的方法拨付资金。这一制度不仅加强了对资金的预算管理与审批管理，而且实现了对资金的集中管控，提高了财政资金的运行效率，同时也为政府建设财务共享服务中心打下了基础。

四、政府财务共享服务中心建设体系设计

（一）平台构建的基本策略

1.平台的定位。将政府财务共享服务中心定位为一个服务平台，一方面，政府财务共享中心的业务处理以先进的技术和设备代替了手工操作，通过数据的实时共享与互联互通可突破时间和空间上的限制，有效的财务信息为政府机构的战略决策和社会管理职能提供服务；另一方面，在服务型政府的定位下，政府财务共享中心作为服务平台，其财务服务人员与服务流程立足于各用户单位的角度，平台将数据转化为有效信息，为政府机构的公共服务职能提供服务。

2.平台的战略目标。政府财务共享服务中心的战略目标是实现绩效最大化，政府作为非营利组织与企业不同，虽然不从事生产经营活动，但资金使用者必须按照规定在预算范围内把资金用到指定用途上，做好财政预算与财政拨付，并且提供各项资金的收支结余情况便于考核资金的使用效果。政府建设财务共享服务中心有利于实现信息共享、加强预算管控、提高效率降低成本、强化内控规避风险，突破传统政府会计模式绩效管理的局限性，推动政府财务转型，从而实现政府组织财政绩效最大化的目标。

3.平台的战略结构。我国政府会计的主体是各级政府，执行机构是各级政府财政机关的预算管理机构，政府层级划分为中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）五级，中央政府财政部设立中央财政会计，地方各级政府财政机关设立地方财政会计。按照“统一领导、分级管理”的原则，及时掌握资金的收、支、存情况，组织和指导本地区的政府会计工作。政府财务共享服务中心作为一个长期性、系统性和专业性的平台，应按照政府层级建立不同级别的财务共享平台。在建设财务共享中心初期，先在县或乡政府做试点运营，总结出一套可推广的操作流程，再向更高一级的政府组织逐步推进。

（二）平台构建的基本原则

1.与全面绩效预算相结合的原则。绩效预算是以结果为导向的预算，政府绩效预算管理的目的是实现财政资金的使用绩效，财政资金的使用绩效依靠政府会计管理来实现，因此，政府财务共享中心要遵循与全面绩效预算相结合的原则。通过预算决策过程与绩效评价体系相整合，做到预算执行有监督，监督过程有评价，评价结果有反馈，反馈完成有奖惩，从而提高政府财政资金的使用绩效。

2.与国库集中支付机制相结合的原则。目前的国库集中支付制度已经实现了资金的统一化与集中化管理，这为政府建设财务共享中心奠定了基础，因此，政府财务共享中心要遵循与国库集中支付机制相结合的原则。在共享平台中将国库资金收付流程和采购流程与网上银行系统相连接，完成财政资金的收取、申报、审批与支付的全过程，实现财务数据的一次录入、全程共享与实时监控。

3.与多层级政府间数据传递相结合的原则。我国政府层级划分为五级，为了保证财务数据在不同政府层级之间传递的完整性、准确性与及时性，政府财务共享中心要遵循与多层级政府间数据传递相结合的原则。一方面，要处理好同级政府间的数据传递，在同级政府间发生业务时，要有统一的账务处理准则；另一方面，要处理好上级部门与下属单位的关系，在拨款等业务发生时，也要有明确的财务处理准则，确保财务数据在横向与纵向传递的一致性与高效性。

（三）平台体系设计

建立完善的平台系统是关系到财务共享服务中心能否取得成效的关键要素。因为该系统不仅要供上级政府部门实时监控，还要满足本级政府部门会计人员处理日常业务的需要。本文构建的我国政府财务共享服务中心平台系统如下页图1所示，包括预算系统、审核系统、国库收付系统、会计核算系统、档案管理系统、运营监督系统等六个系统。

图1 系统设置

1.预算系统。预算系统主要通过上传的预算指标形成本年度预算报告供会计人员参考。预算系统的工作流程如下页图2所示，可分为以下三个阶段：（1）预算编制期，年初会计人员将本年度的预算指标和上一年的财务数据上传至共享平台中心，预算系统通过智能化的数据分析生成本年度预算的建议性报告供会计人员参考；然后会计人员根据其建议性预算报告进行调整后上传至预算系统供上级部门在线审批，审批后的预算报告会存入预算系统内。（2）预算执行期，每个季度末，预算系统会根据本季度的预算执行情况和预算报告形成对比报告，对于出入比较大的预算项目，会计人员进行相关调整后形成下一个季度的预算报告，上传至预算系统供上级部门在线审批，被审批后的预算报告也存入共享平台数据库。（3）预算总结期，年末预算系统会根据本年度的预算完成情况和预算报告相比较形成预算评估报告，会计人员在年末根据其完成情况与未完成情况梳理一份自评报告上传至共享平台中心供下一年编制预算时使用。

图2 预算系统

2.审核系统。审核系统主要审核申请业务的合法性、合理性与合规性。现主要介绍审核差旅费用报销款和审核工程采购款两部分。（1）审核差旅费用报销款。差旅费用是指本单位工作人员因公事需要到外地出差，在途中发生的交通费、住宿费、餐饮费等合理性开支，差旅费用报销流程如图3所示。①差旅人员出差前填写一份出差申请书，此申请书的内容包括：申请人、出差时间段、地点、事由等，提交单位领导审批后方可出差。②差旅人员在出差回来后填制报销单并将单据扫描件上传至共享平台进行初步审核，共享平台的审核岗会驳回不属于申请人的车票，驳回不符合本次出差时间段和出差地点的发票，驳回不完整或是虚假发票，部门领导再次审核其合理的支付材料。③部门领导审核无误后进入支付环节，由国库收付系统进行支付和会计核算系统进行核算生成凭证，最后进行数据的汇总。（2）审核工程采购款。工程采购是指政府通过招投标或者其他方式选择合理的供应商来完成项目的采购任务，如公共基础设施项目的采购等，工程采购流程如下页图4所示。①当各直属单位建设项目需要采购时，首先在共享平台中心审核系统内填写一份采购计划书，此计划书的内容应包括：采购物品、数量、预计金额等，将采购计划书交给单位领导进行审批。②单位领导审批合规后，共享平台的审核岗会审核其采购计划的合理性、合法性与合规性，驳回数量金额等不合理的采购计划，驳回后由其继续编制合理的采购计划书再次审核，若系统审核通过后会发给部门领导进行审批。③采购部门根据各项采购信息编制招标计划书发给部门领导审核，审批通过后召开招投标会，通过询价、议价等方式来确定最佳供应商。④供应商为单位提供劳务，工程完工并且验收合格后，会计人员将采购清单与采购发票的扫描件上传至共享平台，共享平台的审核岗会初次审核采购情况与原始发票，部门领导再次审核其验收结果及相关单据。⑤部门领导审核无误后进入支付环节，由国库收付系统进行支付和会计核算系统进行核算生成凭证，最后进行数据的汇总。

图3 差旅费用报销流程图

图4 工程采购流程图

3.国库收付系统。国库收付系统与国库集中支付制度相结合，各直属单位的财政收款与财政付款在其国库收付系统内完成，分为收支两条主线。财政收款指直属单位将其税收、罚款等国民收入上缴至国库，或者存入财政专户作为专用基金。财政付款将银行作为第三方交易平台，对于审核系统内单位领导最终审核确认无误的单据，财务专员在国库收付系统内签发支付指令，并上传至网上银行系统，触发网上银行支付。网银支付完成后会生成电子凭证存入共享平台中心并由会计核算系统做账。

4.会计核算系统。会计核算系统是根据业务的发生情况进行数据的输入与输出，生成凭证、形成报表。对于国库收付系统里的收款凭证和付款凭证，会计核算系统会根据每一笔业务发生时电子凭证上的数据生成记账凭证。对于非国库收付系统里的收款凭证和付款凭证，由会计人员录入信息并扫描原始报账单据进而生成记账凭证。按照收付实现制与权责发生制相结合的原则，会计人员对于自动生成的记账凭证仔细审查无误后点击确认，会计核算系统会在月末自动结转收支，年末生成财务报表。

5.档案管理系统。档案管理系统将原始凭证等各项资料以扫描件的形式存入系统内方便后期查阅。将原始凭证与电子凭证相匹配并生成统一的电子条码存入系统内，后期查找时直接在档案管理系统内输入条码编号即可快速找到所需资料。

6.运营监督系统。运营监督系统包括共享平台的运营维护和财务监管两部分。对于运营维护方面，首先要设置个人登录账号和密码，为了防止数据泄露以及“黑客”、病毒的入侵，只有本单位人员才能进入共享平台，并且后台会记录登录人员的查询或修改的路径来保证数据的安全。其次对于系统出现的各类故障应该配备专业人士进行维护以保障共享平台的正常运营。对于财务监督方面，“阳光是最好的防腐剂”，首先要实时监控收入的来源，在线监督支出的去向。“千里之堤溃于蚁穴”，其次要勇于揭露铺张浪费、贪污盗窃国家公共财产的违法违纪行为，促进廉政建设。

五、结论与展望

本文通过分析在传统政府会计模式下绩效管理的局限性，探究发现政府建设财务共享服务中心是适应信息时代发展的现实需求，政府可以利用有利的内外部条件来提高财务信息透明度、降本增效、加强预算管控并且推动政府财务转型。但是，财务共享服务中心的建立并非一朝一夕，还需进行更广泛和更深层次的研究，设计出符合本单位特色的平台，不能盲目跟从企业的脚步，应结合政府会计自身的特点，先做试点运营，总结出一套可推广的操作流程，推动政府在全面绩效预算管理下早日建成财务共享服务中心。