文化体制改革的三维动力机制

杜志宏 朱旭光

[摘  要：文化体制改革需要处理政府、市场和文化机构三大主体之间的“三对基本关系”。这三大关系也构成了对文化体制改革动力机制分析的基本框架与三个层次。一是宏观动力：文化体制改革与政治经济体制的耦合互动;二是中观动力：文化需求扩张与供给乏力的双重挤压;三是微观动力：文化企事业制度的内生缺陷。

关键词：三维动力;宏观;中观;微观]

文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素、越来越成为经济社会发展的重要支撑，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。但文化发展的实际情况是，文化发展与经济社会发展、与人民群众精神文化需求之间的不相适应性日益凸显，传统的公益型、福利型、事业型的文化发展体制已经难以适应社会主义市场经济体制和社会主义民主政治发展的需要，也难以满足中国人民美好生活的精神文化需求大幅攀升的问题。

文化体制改革指对传统的公益型、福利型、事业型计划经济文化体制，按照社会主义市场经济体制的要求进行体制机制创新的历程。傅才武和陈庚在《三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架》一文中指出，政府、市场和文化机构三大主体之间的权利关系以及由此带动的利益关系重构，成为推动文化体制改革变迁的主要矛盾运动。因此，对三者之间相互关系变迁过程的考察应当是我们分析文化体制改革历史进程的钥匙。我国的文化体制也是建立在政府、市场、文化机构“三对基本关系”之上的：文化组织与政府行政部门之间的关系，表现为文化组织与政党、政府主管部门之间的纵向结构;文化组织与社会市场系统的关系，表现为文化组织与社会市场经济组织之间的横向结构;文化组织与组织内成员之间的关系，表现为组织内部的功能结构。这三大关系也构成了对文化体制改革动力机制分析的基本框架与三个层次。

一、宏观动力：文化体制改革与政治经济体制的耦合互动

宏观层次是文化体制的外部资源性和管理性要素的集合体。主要包括：①国家文化管理职能架构体系;②资源配置体系;③文化法律政策体系;④文化市场监管体系;⑤社会保障系统。无论是国家文化管理职能架构、文化市场监管，还是法律政策的制定、社会保障系统的完善、资源配置方式的变换，都是一种整体性的社会变化运动，因而这些的变化属于文化体制宏观层次的改革。宏观层面的改革由政府作为第一集团推动制度的变迁，因此政府是其中的核心力量。

1.中国社会制度的整体性变迁使传统文化体制赖以生存的制度环境发生了质的变化。传统的文化体制赖以依存的是计划经济体制，在这种体制环境下，国家为国有文化单位提供统包统分的“体制内”保障，提供诸如户籍制度、福利制度、身份制度、产品指令下达等“体制内”的合法性权利。所以，传统的文化体制是与计划经济体制相匹配的公益型、福利型、事业型文化体制，相应的文化单位也是以国有为基本的所有制形式。但随着计划经济体制向市场经济体制的全面转轨，文化单位赖以存在的社会制度环境发生了质的改变，原来显得理所当然的“合法性”就开始变得模糊起来，原来习以为常的惯例开始变得“不合法”，国家放弃了对下属文化单位“大包大揽”的绝对保护义务，一些国有文化单位开始面临体制内的“生存危机”，被迫开始从“温室”内的统包统分向市场“大海”中搏击生存进行变革，以政策的形式允许行业部门“创收”（如“以文补文”）。相应的，国家文化管理职能架构体系、资源配置体系、文化法律政策体系、文化市场监管体系和社会保障系统也应当发生相应变化。

2.社会主义市场经济体制的确立使传统文化体制赖以存在的核心价值观发生了根本性变化。计划体制下文化单位公有制的背后隐含的是社会主义国家对国有文化单位公益性价值的认定，也体现对国有文化单位的意识形态期待。“公益性文化事业”是传统体制下文化单位赖以存在的核心价值理念，宣传文化部门在计划经济体制下处于核心部门地位。但随着计划体制向市场体制的转轨，宣传文化部门开始逐步边缘化，市场体制要求文化单位按照行业性质、产品特点、市场盈利等因素，重新划分为竞争性领域和非竞争性领域、公益型文化和经营性文化、公共品和私人产品等，并据此来改革文化单位与国家的关系。

3.加入WTO和全面开放使文化体制必须要从封闭走向开放。文化资源可以在全社会乃至全球范围内实现组合和配置，这使得原来在计划体制下确立的封闭式管理方式、以行政管理为特点的行业垄断受到严峻挑战。在从封闭走向开放的过程中，中国文化单位经历了痛苦的涅槃，中国文化产品缺乏国际竞争力，我国民族文化甚至面临“既走不出去，又守不往”的危险。因此必须加快文化体制改革，尽快克服阻碍文化生产力发展的各种体制性障碍，推进中国文化软实力的提升，推动中华文化走向世界。

二、中观动力：文化需求扩张与供给乏力的双重挤压

中观层次是指文化机构赖以生存的社会性资源、管理性要素的集合体，主要包括：①社会专业化分工协作体系;②社会中介体系;③社会化投融资体系。中介组织以其特有的功能，承担着政府和市场主体难以替代的作用，充当着市场微观主体和政府宏观调控之间的桥梁和纽带。因此，我们可以把文化体制中的中观层次理解為宏观层次的派出层次，政府和市场中介同时起作用。

中观层次的文化体制改革动力源于两个来源：

1.文化需求扩张与文化供给乏力并存

根据钱纳里的工业化阶段理论，当人均GDP达到3000美元时，居民文化消费支出应该占到总支出比重的23%。2019年我国人均GDP就已经超过10000美元，在国家政策致力于扩大内需的背景下，我国文化消费有巨大的潜能挖掘。然而，实际数据来看，尽管随着时间的推进，我国人均文化消费支出的实际数额逐年增长，但其在消费型支出结构中所占有的比例却在低位徘徊，2019年城市居民和农村居民人均教育文化娱乐消费支出2513元，占12.9%，

大大低于国际23%的平均水平。主要是因为我国文化要素市场发育不全，表现为：文化产业发展的技术力量十分薄弱;适应时代要求的文化产业人才不足;资本流入文化领域的积极性不高，投资风险大;文化产业的投融资平台缺乏;缺乏统一、规范、竞争、有序的现代文化要素市场的流通体系;文化产业法规建设较为滞后;各地丰富的文化资源还没有充分地开发利用等。因此在现阶段，文化需求与文化供给之间的矛盾非常凸出。这种矛盾既表现为文化产品数量供给上的不足，也表现为文化产品质量供给上的不足，出现艺术创造力匮乏、公众感兴趣的新闻信息匮乏等“叫好”与“叫座”相背反的现象。

2.国有文化企业“体制内惰性”与民营文化企业“体制外活力”的反差

近年来，随着经济的发展、生活的改善、社会的进步，人民群众的文化需求数量越来越大、层次越来越高，不同群体之间的独立性、选择性、差异性、多变性表现得越来越充分，国有文化企业“体制内惰性”与民营文化企业“体制外活力”的反差也彰显出现行文化体制的严重弊端，“大锅饭”、“铁饭碗”、高投入、低效率等等是国有文化企业弊端的具体表现。但与国有文化企业弊端形成鲜明反差的是民营文化企业的蓬勃发展，国有文化事业单位的“垄断经营”格局逐步被打破，民营文化从图书发行业、歌厅演艺业等“喉舌”功能相对薄弱的领域一点点生长出来，逐渐形成燎原之势，对国有文化企业形成强大冲击。截止2011年，我国民间办的文化机构总数已经达到国有文化系统的5.7倍，从业人员达到3.5倍。在沿海经济发达省份，民办文化产业的蓬勃发展尤其令人关注，浙江横店集团办起了号称“东方好莱坞”的全国唯一的影视产业基地，杭州宋城集团承办了世界休闲博览会，深圳大芬村办起年营业收入超5亿元的油画产业，河南宝丰县民办艺术团突破1200多个，年创收超过2.8亿元。

三、微观动力：文化企事业制度的内生缺陷

微观层次是指文化机构内部的各种内源性组织和管理要素，主要包括：①组织结构体系;②权力配置系统;③目标系统;④信息系统。不论是信息系统还是权力系统、目标系统，都是文化机构作为社会性组织的基本构成部分，它们的存在方式，既受外部环境的制约，又依赖于组织决策层的主观设计水平。文化体制的微观改革，既需要政府、市场的推动，又需要进行自身的体制调整和机制创新。

在计划经济体制下，整个国家就是一个超大型的“生产工厂”，而文化部门只是这个“大工厂”中的一个生产车间。在这个车间内还组建了文化行业系统，如文化系统、广播电视系统、新闻出版系统、文物系统等“工组”。但这种模式一开始就存在理论设计上的缺陷，带来整个文化行业的低效率问题。例如，将文化生产的决策权集中于组织内的最高层（文化管理部门），这只是一种理想境界。在实践中，由于上级决策所必需的信息不充分、信息传输过程中存在失真，以及上下级之间“信息不对称”，使得文化管理和决策的效率不高。由于艺术生产的不可测量，无法使成员的报酬收益与劳动贡献直接挂钩，所采用的固定工资制“是一种抑制劳动者工作努力，鼓励劳动者增加闲暇特别是在职闲暇，减少有效劳动供给的‘养懒人的收入分配机制”，因而在文化生产过程中普遍存在广泛的“搭便车”、“偷懒”、“寻租”等机会主义行为，带来了对劳动者积极性的严重抑制，使文化行业的激励机制严重不足，整体效率不高。在传统的计划体制下，由于国家对文化行业进行大量的资源注入，资源配置低效、组织激励不足等制度性设计缺陷被掩盖。但在改革开放初期，由于国家财政出现困难，财政对基层文化单位的“大包大揽”已经难以为继，文化行业立即陷入一种前所未有的生存危机，文化行业低效率问题显得十分引人瞩目。

这种低效率在改革开放后主要表现为公共资源增量投入的效率较低。文化部计财司的相关统计表明，1978-2007年随着国家财政能力的增长，国家对文化艺术行业的投入持续增长，但公共投入的增量大多沉积在基层单位中，为基层单位所支配。部门、行业、单位是这些资源的实际拥有者和支配者，这就意味着政府放弃或部分放弃了对文化资源的支配权和指挥权，处于一种间接占有和控制的地位。单位、部门凭借这些掌握在手的资源与政府“博弈”。由于存在出资人“虚位”、监管不到位和公共資源的管理责任不明、效率评价困难等管理问题，公共文化资源向不同行业部门和文化单位的分散、转移和沉积，导致了公共资源利用的低效率。文化行业低效率运行的直接后果是我国文化企业的总体状况是规模小、质量差。具体表现为：文化产业在国际文化市场上份额小、竞争力弱;资金规模小，软硬件水平都很低;创新能力不足、精品少、品牌效应差，缺乏真正富有国际竞争力的拳头产品和重点企业。

参考文献

[1]傅才武，陈庚.三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架[J].福建论坛·人文社会科学版，2009（2）：47.

[2]傅才武，陈庚.三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架[J].福建论坛·人文社会科学版，2009（2）：48.

浙江树人大学  马克思主义学院  浙江  杭州  310015