相对贫困长效治理与政府扶贫能力转型

王昶 王三秀

摘   要：我国的扶贫重心已经转移至巩固拓展脱贫成果及相对贫困的长效治理，这客观上需要政府扶贫能力的转型。可持续生计理论对这一转型的研究提供了有益启示。基于对相对贫困内涵和特性的研究，对可持续生计理论展开生计目标、生计策略和动力结构三个方面的拓展研究，不仅能为政府扶贫能力转型带来合理的逻辑基点和有效的路向设计，而且能为政府扶贫能力转型的实践意义提供价值理据。依据上述分析，在政府扶贫知识、规制、方法和过程四个方面进行变革创新，是最终实现政府扶贫能力转型的可行路径。

关键词：相对贫困长效治理;政府扶贫能力转型;可持续生计理论

中图分类号：F323.8   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2021）05-0134-12

随着精准扶贫目标任务的完成，我国的扶贫重心转移至巩固拓展脱贫成果及相对贫困的长效治理。作为一种比较性贫困，农村相对贫困的治理需求十分迫切，2013年我国农村居民的最高收入组与最低收入组人均可支配收入比是7.41倍，2016—2018年这一差距稳定在9倍以上[1]。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》特别强调要巩固脱贫攻坚成果和建立解决相对贫困的长效机制。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出要巩固拓展脱贫攻坚成果，持续缩小城乡居民收入差距，加强农村低收入人口常态化帮扶。上述政策文件指明了相对贫困治理的基本目标与原则。在此背景下，对于政府扶贫能力的理论内涵与实践策略进行创新研究，既是国家治理体系与治理能力现代化的应有之义，又是践行脱贫攻坚衔接乡村振兴战略目标的内在要求。

一、相关文献综述

随着我国扶贫进入新阶段，对相对贫困的研究日益引起学术界重视，并在相对贫困的内涵特征及治理策略等方面取得了一些研究成果。对于如何实现相对贫困的长效治理，有学者提出应按照“监测识别—制度管理—贯彻落实—反馈完善”的治理机制构建相对贫困治理的长效机制[2]。良好的机制不能离开体制结构的支持，因为在社会力量缺场以及贫困群体主体性缺失的情形下，政府支持的扶贫项目会更倾向于选择容易出政绩的产业扶贫项目[3]。相对贫困的长效治理需要从整体上打造一套扶贫治理体系[4]。这一治理体系囊括了治理结构、治理策略和治理动力等方面，而这种政府在相对贫困领域的治理能力体现，实际上已经蕴含政府扶贫能力的理论与实践议题。政府扶贫能力实际上是贫困治理中“政府将自己意志、目标转化为现实的能力”[5]。相对贫困在构成、标准、需求及目标方面都呈现与绝对贫困不同的特点，在相对贫困长效治理的战略目标下，政府扶贫能力的顺利转型显得分外重要而迫切。学术界对政府扶贫能力已有初步的探索，如有的学者关注基层政府扶贫中的信息沟通、内部管理、扶贫项目与资源管理等能力要素[6];也有学者指出，权力能力式微、组织协调能力不足和政策执行能力缺陷等方面的困境是产业扶贫难以精准到位的原因[7]。虽有研究直接涉及扶贫转型背景下政府扶貧能力构建的问题，但仅局限于对经济扶贫能力的考察分析[8]。总体来看，已有文献缺少对相对贫困长效治理下政府扶贫能力转型的全面考察。这种学理认识的模糊性，不利于现实中相对贫困治理长效机制的建立[9]。

在贫困治理重心转向相对贫困治理的背景下，政府扶贫能力的创新建构不仅需要确立科学合理的转型目标，而且需要契合中国情境的理论予以支持与导引。实际上，相对贫困的长效治理要促进相对贫困者生计的可持续化，这既包括其生活水平的不断提升，又包括其生计自我改善能力的持续增进。在此方面，在农村减贫中颇受关注的可持续生计理论具有重要的启发意义。同时，相对贫困长效治理下政府扶贫能力的新议题，又显示了该理论的一定局限性，因而需要对其进行拓展创新。基于此，本文尝试基于拓展性的可持续生计理论视角，对相对贫困长效治理下的政府扶贫能力转型进行系统研究。本文基于我国相对贫困长效治理的实际需要对可持续生计理论进行拓展，对当前我国政府扶贫能力转型的逻辑基点、发展路向及价值意义展开分析，并在此基础上探讨相对贫困长效治理下政府扶贫能力转型的实现路径。

二、相对贫困长效治理下政府扶贫能力转型的理论逻辑

相对贫困长效治理下的政府扶贫能力转型，意味着政府要在反贫困新目标下实现扶贫能力的创新建构和实践转变。对这一重要问题的探索，不仅需要深刻把握新时代我国从消除绝对贫困到治理相对贫困的战略目标变化，而且需要运用具有创新价值的新观念对此予以理论上的支持。对可持续生计理论的引入、拓展和应用，能够为相对贫困长效治理目标下的我国政府扶贫能力转型提供有效的逻辑基点和路向设计。

（一）政府扶贫能力转型的逻辑基点：可持续生计理论拓展的机理

相对贫困长效治理是我国进入后扶贫时代的贫困治理基本目标，对政府扶贫能力转型的探索不仅应以此作为研究起点，而且应将坚实的理论成果作为学理支撑。自突破将贫困定义为收入不足的认识局限性以来，人们就开始不断探索新的贫困治理方式，并形成一些典型的理论思路，如社会排斥和贫困脆弱性理论，以及可行能力贫困理论等。其中，作为发展型社会政策的核心理论，可持续生计理论有着自身相对完整的逻辑体系。该理论在20世纪80年代联合国举行的世界环境与发展大会上首次提出后，立即引起人们的广泛关注。在1995 年《哥本哈根宣言》中，可持续生计理论得到进一步的阐述。尤其是在安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里等学者的研究下，可持续生计理论逐步成为农村减贫和发展实践的核心思想。可持续生计的理论观点与相对贫困长效治理的现实目标具有良好的契合性，因为面向相对贫困治理实践的扶贫重心转移意味着我国扶贫观念和策略的多重转变，而这正是可持续生计理论的关键议题。

在核心理念上，可持续生计理论提出“环境与政策——生计资源——机构程序与组织架构——生计策略——生计后果”的逻辑链条，强调对包括自然、经济、人力和社会资本在内的一系列生计资源的有效获得，是实现贫困者可持续生计目标并避免生计脆弱性的前置条件。这能够为我国相对贫困治理提供总体性的指导思路。

在实践目标上，可持续生计理论将民众置于减贫政策的中心地位，特别注重其生计能力建构的目标设计，即“如果一种生计有能力应付压力和冲击并从中恢复，维持或提高其能力和资产，同时又不破坏自然资源基础，那么它就是可持续的”[10]。这能够为我国相对贫困治理提供明确的实践方向。

在具体手段上，可持续生计理论主张政策过程的优化，确保政府与其他主体在相关政策制定和执行过程中的合作共治，并将其视为减贫政策效率的保障机制。这能够为我国相对贫困治理提供参考性的策略方法。

由此可见，在我国以应对相对贫困为主要任务的扶贫新阶段，可持续生计理论具有一定的启发意义和理论价值。但是，相对贫困的构成复杂性、目标人群广泛性及财政可负担性等特质，内在要求这种治理必须将长效性置于突出地位。这客观上形成了拓展和创新可持续生计理论的空间。理论的发展不能仅包含“当地人的视角”[11]，还应基于特定的情境进行拓展性的研究。就可持续生计理论而言，在应用层面尤其应注重根植于具体实践场景的“本体创新”[12]。就我国而言，可持续生计的理论观点亦必须更紧密结合相对贫困长效治理的实践需求背景，这就意味着首先要对相对贫困的内涵及基本特质获得科学合理的认识。相对贫困这一概念由英国经济学家汤森在20世纪50年代首先提出，在此之后，学术界从不同角度对相对贫困的内涵进行了探索并形成了多种观点，主要包括三种：一是收入相对不足，收入可满足基本生活需要，但难以购买绝大多数人认为的必备物或服务，如互联网服务等[13];二是个体在多个维度下的相对剥夺，这种相对剥夺涵盖了“贫”这一经济维度和“困”这一社会发展维度[14];三是发展潜能与活力的相对不足，相对贫困中最严重的问题是存在影响发挥其人力潜力和能力的不利因素，就此而言，相对贫困的人群范围要大得多[15]。

以上认识有助于从不同视角获得对相对贫困概念的理解。相较而言，将相对贫困视为个体在多个维度下相对剥夺的视角具有更为全面的意涵，因而也得到了较多回应。例如，有学者指出，相对贫困治理主要是解决脱贫后的返贫、区域间收入差距以及发展中公平公正缺失等问题[16]。风险应对视野下的相对贫困治理涵盖了收入、就业、健康、养老服務等多个维度的治理内容[17]。但这一视角的缺陷在于，虽然揭示了相对贫困的多维特征，但对各维度间的内在逻辑的联系尚缺乏整体分析。实际上，相对贫困并非个体在多个维度下相对剥夺的简单或任意集合，更非孤立现象，而是存在着密切的逻辑关联。可以认为，相对贫困实质上是一种“多维、双层及累积循环”的复杂缺失现象或状态。其中，“多维”指的是相对贫困者往往处于经济生活、基本健康、基本照护服务、基本权利、脱贫能力、知识文化等多维度的相对缺失状态，这是由相对贫困内涵的多维解读所决定的。具体来看，每一维度又存在自身多维性，如健康贫困包括身体、精神心理等健康缺失，能力贫困包括劳动就业、健康维护及其自身脱贫参与能力不足。“双层”指的是：物质生活、基本健康及照护服务的相对缺失，可视为相对贫困的第一层次，这是相对贫困治理的显性目标和传统议题，而权利、能力及知识文化的相对不足则属于相对贫困的第二层次，这构成了贫困者难以及时察觉和清晰把握的相对剥夺。“累积循环”指的是相对贫困各个维度及不同层次之间存在的累积循环性。如收入不足影响疾病治疗，易形成健康相对贫困，健康相对贫困亦可演化为更大疾病问题的发生而形成照护服务不足等贫困，最终又会进一步演化为收入的相对缺失。正如约翰·布雷斯所言，多种贫困之间存在复杂的影响关系，不断循环，原因和结果甚至可以互换[18]。

以上对相对贫困内部结构、相互关系与延续机制的新认识，有助于洞悉我国相对贫困治理的复杂需求，但也凸显了可持续生计理论的局限性。对于可持续生计理论的拓展，实质上已经蕴含相对贫困长效治理下政府扶贫能力转型的观念基础与内在逻辑，主要包括以下方面：

第一，生计目标的拓展。在相对贫困长效治理的目标下，可持续生计目标的拓展是从强调发展性生计目标，转向兼顾发展性与稳定性生计目标。可持续生计理论主要是强调发展性的可持续生计，对生存稳定性的生计目标关注较少，或持有过于乐观的态度。实际上，发展性生计不可能离开对生计的整体考察分析。就相对贫困长效治理而言，在物质生活、基本健康及照护服务层面的生计稳定性尤为重要，因为不少贫困者即便已摆脱绝对贫困而转化为相对贫困者，这种转化也并不稳固。虽然可持续生计理论也提出了涉及能力、机会及权利不足等与稳定性生计相关的深层次贫困问题，但仍属于较为抽象的论述，缺乏实际操作性。生计目标的拓展强调政府要追求稳定性与发展性的生计目标，如可行能力的具体清单还包括生命、身体健康、身体完整、感觉、情感、实践理性、依存、其他物种、玩耍、对自身环境的控制等[19]。这也意味着，政府扶贫必须从以往的收入支持能力转型为更多地关注应对非收入性贫困，如考察权利贫困的衡量维度包括是否存在参与，机会贫困包括是否有可及性或可负担性等。这种扶贫目标的变化对贫困治理提出了新的要求。政府整合自身与社会各类资源，并在此基础上探索从治理结构层面的变化着手，提升在贫困治理中将发展性生计和稳定性生计目标有效衔接的能力。

第二，生计策略的拓展。在相对贫困长效治理的战略目标下，生计策略的拓展体现在如下方面：一是从强调微观—宏观层面策略到注重中观层面制度创新的支持策略。可持续生计理论一方面侧重于个体生计策略的设计，这使得其过于关注微观事务，忽视了那些需要加以变革的根深蒂固的结构性障碍[20];另一方面，对宏观问题也有所关注，但往往因过于宏大而难以产生直接效果，如土地政策、宏观经济政策等。在相对贫困长效治理的情境下，中观层面的制度创新尤其重要。制度是造成相对贫困者权利、机会及能力不足的关键性因素，也是应对深层次相对贫困和防止相对贫困累积循环的主要着力点。二是从注重生计策略共性到共性与差异性的有机结合。可持续生计理论在具体的策略主张上特别重视贫困者生计需求的共性，而对个体差异性在总体上关注不足。事实上，相对贫困群体存在着相当程度的差异性。如从我国的地区差异性来看，民族地区与非民族地区相比，多维贫困中的能力贫困在贡献度上大于收入贫困[21]。相对贫困者个体的扶贫需求差异需要在个别化分析的基础上形成更为精准的生计策略。长期以来，我国政府扶贫整体能力较强，而对差异化个体的扶贫能力不足。精准扶贫策略虽使政府在此方面的能力有所提升，但这种相对贫困的差异化对政府扶贫能力而言仍是新的挑战。以上两方面的生计策略拓展都意味着政府需要有能力创新扶贫过程中的治理策略，由此来实现最大化的可持续生计效果。

第三，脱贫动力的拓展。新的扶贫目标需要政府扶贫有科学合理的实践策略，同时也需要相应的行为动力。可持续生计理论注重贫困者自我脱贫动力，这对于同时在多个维度和层次破解相对贫困无疑是具有效率的。但“生计思路是把那种强烈的、自下而上的传统发展到了极致，非常相信草根阶层组织通过直接行动来解决他们问题的能力”[20]。在现实实践中，由于历史、教育、观念、环境等因素的制约，这种生计思路的实现并非易事。精准脱贫的中国经验已经揭示，有效脱贫需要内外动力共同凝聚成脱贫攻坚的强大合力[22]，可持续生计在我国后扶贫时代的实现亦要求如此。在相对贫困长效治理的场域下，政府需要有能力实现扶贫治理动力的转型。一方面，脱贫动力需要从以外部动力为主，逐步转向更多依靠贫困者的内生动力，避免绝对贫困治理中存在的“包办式扶贫”现象;另一方面，内生动力的激发运用会存在一定的制约因素，需要政府通过积极行动使包括社会和市场的外部帮扶力量与内生力量形成联结，在内外动力互嵌互动的状态下最终实现可持续生计以达到扶贫长效效果。这对于政府扶贫能力也是新的考验。

（二）政府扶贫能力转型路向设计：可持续生计理论拓展的应用

基于相对贫困内涵和特性的理解对可持续生计理论进行拓展和应用，意味着在保留其以生计为核心概念的基本理论逻辑的同时，能够更加有效地匹配相对贫困长效治理的中国情境。可持续生计理论的拓展不仅包含了政府扶贫能力转型的理论意蕴，而且为政府的扶贫能力转型提供了清晰的发展路向，主要包括以下方面：

第一，基于拓展的生计目标，由植入性干预能力向嵌入式扶贫能力转型。植入性干预通常是基于特定扶贫目标的外部政策实施，因主要依托行政力量而带有更多的科层制色彩，在消除绝对贫困上具备一定效率优势。然而，我国后扶贫时代对相对贫困长效治理的诉求，将发展性生计目标与稳定性生计目标紧密联结，要求政府扶贫能力在治理结构层面发生变化，完成由植入性干预能力向嵌入式扶贫能力的转型。嵌入性这一概念用于描述网絡行动者之间的直接联系，强调网络整体功能结构及行动者关系的结构特点[23]。就政府扶贫能力而言，嵌入式的扶贫能力要求多元扶贫主体围绕相对贫困内容达成高度交互性和精细化的结构形态，这种多主体的深度合作正是实现稳定性生计目标不可或缺的前提条件。从这样的治理结构出发，可持续生计的发展性和稳定性目标能够获得有机整合和相互衔接。

第二，基于拓展的生计策略，由财政支持能力向整体性扶贫能力转型。这种转型意味着在相对贫困长效治理的背景下，政府需要具有在整体上实现可持续生计的能力，避免因局限于某一特定方面而造成治理低效或缺乏长效性。从前文对相对贫困内涵和特性的分析中可以看出，相对贫困从表层到深层的延伸，以及不同维度和层次间的累积循环，使得扶贫难度逐渐增加，因而对于生计策略的选择也就不可能再采用单一的财政支持方式，在治理手段层面势必要实现政府扶贫能力由财政支持能力向整体性扶贫能力的转型。这种整体性的扶贫能力需要围绕中观层面的政策制度创新而展开，并在充分考虑个体生计需求差异性的基础上形成整体性的策略体系，由此才能使可持续生计的效果得以延续。

第三，基于拓展的动力结构，由外部力量扶贫能力向内外动力整合能力转型。内生动力是实现可持续生计的核心驱动力量。在相对贫困长效治理的场景下，可持续生计目标的达成与否很大程度上取决于政府的内外动力整合能力大小，即外部力量与贫困者自身的内部力量是否形成了良性结合。在绝对贫困治理中，由于大多数贫困者自我脱贫参与能力不足，来自政府、市场和社会等多元主体的外部帮扶十分必要。过往我国对于扶贫对象、项目安排、资金使用、绩效考核等方面的实践安排主要体现了外部扶贫能力的特点，对内生动力则重视不足。一方面，相对贫困的特性使政府直接帮扶的效果存在较多局限;另一方面，相对贫困人群规模更为庞大，人群更加多样，蕴含的内生潜能也更加丰富。因此，在治理动力层面，推动政府由外部扶贫能力向内外动力整合能力的转型，可使可持续生计的实现获得更为持久的动力根基。

三、相对贫困长效治理下政府扶贫能力转型的实践价值

近年来，我国农村扶贫的快速推进，特别是精准扶贫的有效实践，使农村贫困居民的生计状态获得了较大改善，这得益于《中共中央  国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中所提出的坚持扶贫开发与社会保障有效衔接原则的有效实践，以及基于上述原则在兜底型扶贫和发展型扶贫两条基本扶贫政策路线上的有序展开，即不断提升兜底救助和将贫困者收入增加与生计发展能力提升相结合的产业扶贫及就业援助。这些做法在取得巨大成效的同时，也存在着一些亟待解决且不利于治理长效化的问题。后扶贫时代的相对贫困长效治理，无疑是一种更高层次的扶贫行动。应用拓展的可持续生计理论设计政府扶贫能力的转型路向，将通向一种有别于“政府财政投入—贫困者增收产出”的线性思维逻辑的能力转型。这对于我国相对贫困的长效治理有着三方面的重要实践价值。

（一）加快相对贫困治理进程

我国全面建成小康社会的战略目标及民众生活品质的普遍提升，必然要求加快相对贫困治理进程。萨巴蒂尔指出，一项政策从实践到实施再到合理化，通常需要10年乃至更长时间，而缩短这一过程的重要途径是强化政府的实践能力。应用拓展的可持续生计理论进行政府扶贫能力转型，能够最大限度地避免相对贫困治理行动与相对贫困群体需求的脱节，以致制约实际减贫绩效。有调查显示，2018年身体健康的人群贫困发生率为1.6%;身体基本健康的人群贫困发生率为1.9%，而身体健康状况较差人群的贫困发生率为2.6%[24]。这种多维贫困交错的情形更容易在低保、低收入家庭中的老年人、残疾人、疾病患者等特殊群体中发生，而其中更为深层次的原因在于其制度权利、能力和知识的相对不足。因此，围绕可持续生计的有效提升来形塑政府扶贫能力，将对贫困者权利不足的治理纳入其中，可加快相对贫困的治理进程。

（二）保障政府扶贫财政投入的可持续化

贫困治理任务的艰巨性要求政府给予大量的财政支持，而扶贫资金作为首要的公共产品始终具有稀缺性，这一困境在相对贫困治理的情境中会显得更为突出。这是因为，相对贫困的扶贫对象人群范围更大，发生原因更为复杂，政府直接的植入式干预无疑需要付出更高的治理成本。同时，我国的相对贫困扶贫任务仍会长时间聚集于中西部等资源相对稀缺地区，这些政府长期面临着巨大的扶贫压力，很容易陷入扶贫财政投入难以持续化的困境。

与发达省份比较，中西部部分省份公共预算和社会保障支出都处于相对较低水平。与东部省份相比，我国中西部地区在涉及扶贫方面的公共服务支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出等都处于相对不足的状态，扶贫财政支持能力较为有限。从未来趋势来看，我国相对扶贫任务在较长时期内还会比较艰巨。政府扶贫能力转型之于可持续的财政投入具有重要意义，尤其是扶贫嵌入式治理结构的塑造，以及围绕中观制度所打造的治理策略体系，可以使政府有能力充分调动多元主体力量并运用更多非财政手段来应对相对贫困问题，摆脱简单粗放的“政府财政投入—贫困者增收产出”的扶贫逻辑，从而追求以最小扶贫投入解决更多贫困问题。这是实现发展性和稳定性生计目标的更优之解，也可以帮助政府减轻扶贫财政压力，使我国中西部地区的相对贫困治理在财政投入可持续性上具有更好前景。

（三）充分激发运用贫困者的自身潜能

以往我国政府扶贫能力主要体现在对外部力量的动员和运用方面，长期存在对贫困者潜能激活和有效运用不足的问题。这就容易导致反贫困中的福利依赖，也不利于实现扶贫公平与效率的有机结合，更难以从根本上实现相对贫困群体的可持续生计。从近年来的农村家庭收入情况来看，转移支付收入呈现增长态势，而与此同时，工资收入及家庭经营性收入占比非但没有增加，反而还呈现下降趋势。这在一定程度上表明，我国农村扶贫中对贫困者自身潜能的发掘、动员与运用远不充分。

实际上，如果政府能够从强调区域扶贫转向更为注重个体与家庭的帮扶能力提升，就可能产生不同的效果。因为这种转向意味着政府扶贫能力在治理动力层面上的重大变化，即从外部力量扶贫能力到内生动力激发能力的转型。这种政府扶贫能力的转型对于贫困者自身潜能的激发作用不言而喻，并将有助于从根源上破解相对贫困中的权利、能力及知识不足等深层次贫困难题，最终使贫困者自身潜能的转化运用成为可持续生计实现的一条主要途径。

四、相对贫困长效治理下政府扶贫能力转型的实现路径

就相对贫困长效治理下的政府扶贫能力转型而言，应以拓展的可持续生计理论为学理基点，从结构、策略、动力及扶贫能力的转型评价四方面探索创新性的实践路径，从而促进相对贫困者可持续生计的实现，最终达到相对贫困长效治理的根本目的。

（一）通过扶贫知识创新，实现政府扶贫能力的治理结构层面转型

作为政府治理能力的一个重要组成部分，政府扶贫能力首先表现为在相对贫困长效治理的新情境下促成治理结构变化的能力。相对贫困包括了健康、机会、权利、能力及文化观念等方面的深层次贫困，具有较强的非经济性。这内在要求政府突破财政转移支付的植入干预式做法，根据嵌入性的治理结构来促进可持续生计目标的实现。治理结构作为一种扶贫政策中的顶层设计，需要以对相对贫困的“多维、分层及累积循环”的深入认识为基础，这客观上对扶贫知识提出了创新需求。这种创新需求意味着扶贫知识基础要从扶贫经济学知识向多元专业知识转变。鉴于相对贫困的复杂结构、形态及致因特点，很难对贫困进行仅仅以经济为基本特质的线性化的识别与治理，需要更多相关专业化知识的引入与运用，这构成了扶贫治理结构多元化转型的认知前提。如在健康贫困中，对体质和心理健康贫困的标准确定及对策选择上就需要更多的医学专业知识。相对贫困的多维特性使其治理可能涉及经济学、社会学、法学、统计学、健康医学、心理学等多个专业知识领域。因此，政府需要突破过往关于贫困的经济学视野与思维，积极引入更为多元化的扶贫专业知识系统，或通过服务购买等方式吸收具有相关知识能力的社会主体参与相对贫困治理。

利用扶贫知识创新促进政府扶贫能力在治理结构上的转型，核心问题包括以下方面：一是注重探索和应用相对贫困长效治理中存在的科学规律。科学把握相对贫困中“多维、分层及累积循环”的影响因素及作用機制规律，并加以有效运用。二是通过专业知识的运用，提高扶贫个案的管理能力。要充分运用不同扶贫主体的优势领域，来激励不同情境下的贫困者发挥潜能。如通过贫困者潜能激发开发人力资源的做法，就会涉及感知、理解和情绪管理等专业知识[25]。三是扶贫知识获取手段的多样化，如通过自身不断学习、以服务购买形式实现对专业知识人员的合理吸纳等。

（二）通过扶贫规制创新，实现政府扶贫能力的治理策略转型

可持续生计策略的拓展强调制度策略在实现生计目标中的作用，政府需要依托有效的制度设计来提升整体性的扶贫能力。政府扶贫能力转型的实现需要围绕扶贫规制进行创新。这种创新意味着：一是对各类制度规则要从被动的执行转向积极的应用与反应，因为“如果不考虑政府的能力，抽象地考虑一个政府应行使什么样的职能是无意义的”[26]。为此，需要在现实中对制度规则的功能发挥进行优化，避免相关规制措施因过于抽象而不愿执行，或执行中发生偏差、低效乃至失败等问题。二是在自身权限内充分进行各类扶贫规则的创新探索。具体应着力进行三方面的规则细化：

第一，扶贫目标功能的规则细化。有研究表明，扶贫中细化的公共干预政策，能够为贫困者提供有效的脱贫之路，并防止依赖机制的形成[27]。一是对象目标细化，即基于不同扶贫对象进行权利义务的清晰规则设定。如目前老年人和残疾人权益保障法等在涉及对老年人及残疾人的福利支持时，相关规定大多呈原则性或模糊性状态，权利和义务的设计并不清晰，这就难以从根源上消除权利的贫困缺失问题。二是功能目标细化，即基于特定人群确定合理功能目标，主要目标是促进贫困者潜能的充分激活和运用。核心策略是基于适度普惠的扶贫理念规范对相对贫困人群的支持。在促进贫困者获得扶贫资源的同时，明确规定其承担积极劳动就业脱贫等参与义务，以及阐述对违反义务的不利后果的承担。

第二，政府扶贫权责内容的规则细化。一是各级政府根据相对贫困治理的特点，基于特定相对贫困者的扶贫需求、水平与类型，依照相关立法政策或在自身法律制定权限内制定精细化的扶贫权责内容体系。我国现有政策制度虽然也有不少相关规定，但大多不够具体，难以真正满足实际的扶贫需求。如2014年实施的《社会救助暂行办法》规定：吸纳就业救助对象的用人单位，按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策;通过财政补贴即税收优惠促进社会力量参与社会救助等。以上规定在相对贫困治理中的作用将日益凸显，但在各级政府如何进行财政支持、技术支持、具体服务支持等方面，尚未形成细化的权责内容规定。二是政府对于扶贫社会资源整合权责的细化。在扶贫过程中，可以运用包括社区、家庭及贫困者个人等多方面的社会资源，这种做法能够在相对贫困的整体治理中发挥特定优势，这就需要政府将扶贫社会资源的整合明确纳入其权责内容体系之中。国外在社区参与家庭贫困治理方面已形成不少正式制度规则，并包含具有可操作性的权责内容设计。如日本于1994年将《保健所法》更名为《地域保健法》，并制定了配套实施令，在近年来发展起来的社区密切型服务系统中专门要求设立老人照护站，为独居老人配备24小时上门服务的专门人员。1995年英国的《照护者法》和2008年德国的《照护休假法案》均包含有政府整合家庭资源的详细规范。我国可先从政府部门行政法规及地方制度着手，总结和积累相关权责内容细化的实践经验，使全国性的规制始于地方探索。

第三，政府部门间权责关系的规则细化。这涉及政府能否避免部门间扶贫行为的脱节，以及不确定、模糊性和不一致现象，具备更加精准处理在不同的扶贫时间、空间及目标任务下的权责关系的能力。根据布迪厄的场域理论，一种场域意味着各主体因素在特定位置及相互之间构成的客观关系网络和结构化的空间关系，这种关系贯穿于权力运作关系之中，只有作用规则的精细化才能保证参与的动态稳定性。相对贫困治理同样也可以视为一种特定的扶贫场域，这就需要特别注重通过规则层面细化设计来规范政府各部门在扶贫全过程中的权责关系。

（三）通过扶贫方法创新，促进政府扶贫能力的治理动力转型

相对贫困的长效治理需要丰富多样的扶贫资源为扶贫行动提供充分的动力，即“法律制度的执行取决于投入的资源”[28]。为此，政府不仅需要转变传统的自上而下的行政化扶贫方法，在与社会力量及贫困者关系的处理中，还需要更多引入包括协商、指导、服务等多种柔性方法，实现主要依靠政府的扶贫治理动力，到政府、社会、市场和贫困者自身动力有机整合的转型。这些扶贫方法的创新主要包括三个方面：

第一，注重契约化方法的运用。契约方式是一种积极运用契约体现扶贫各主体之间的平等、互惠、协商自治等关系的方法，是对科层化扶贫的有效修正。有别于传统的行政方法，契约方法在相对贫困治理中具有较多优势，即针对不同的扶贫参与主体、扶贫对象及贫困类型，采取多种契约化方法并在扶贫中灵活运用，能够有效地联系来自内外部的脱贫动力，创造一种平等、自治和互惠的良性扶贫关系，还可以使扶贫权责关系更加明确，从而有效提高政府扶贫能力。从契约主体看，包括了政府相关部门、社会参与主体、贫困家庭及贫困者自身;从契约功能看，包括了经济支持、知识教育、健康及照护服务等;从契约形式看，包括了制度契约、订立契约及其他非正式契约等，目前不少地方民政部门与分散供养五保老人的近亲属所签订的抚养协议就可以看作一种对契约化方法的应用，也取得了一定成效，但从状况来看，在契约的内容、执行力及实践效果等方面还需加以完善。现阶段，我国有地方政府开始尝试推动家庭成员参与签订孝道契约，这有利于老年扶贫的积极探索。家庭医生签约服务也是一种颇受关注并值得推广的契约化健康管理方式，这种做法能够实现政府、家庭医生及签约居民在预防保健、常见病和多发病治疗、病人康复及慢性病管理等方面的一体化服务，将外部的帮扶和贫困者自身的努力通过契约加以联系，有利于提高健康相对贫困治理的精细性、稳定性和连续性。

第二，强化市场化方法的运用。在相对贫困治理中运用市场化方法意味着扶贫需要遵循市场规律并参与市场力量的博弈，为扶贫的治理动力注入市场機制的力量以提升政府扶贫能力。目前已存在通过政府购买服务的方式使专业机构参与扶贫的市场化做法，但总体来看，相关机制还不够健全，存在着偏离市场规律的问题。例如，即使政府预算及服务项目不合理，市场组织出于生存需要也会进行购买，这直接导致了财政资源不能配置给合适的承接主体和社会领域，而相关绩效评估机制又存在形式化问题[29]。加强扶贫中市场化方法的运用可以从三个方面入手：一是市场方法运用的多样化，包括产业市场、劳动就业市场及医疗卫生服务市场，这有利于实现相对贫困多维结构中对特定贫困的治理;二是探索和遵循市场规律，注重每种市场运行形式的特殊性;三是不断促进市场规范化，通过有效的制度设计明确市场参与主体的权利与义务。

第三，引入多功能组合的扶贫方法。即通过特定措施设计扶贫项目，将各种扶贫功能同时纳入其中，以达到对相对贫困的整体治理效果。根据阿马蒂亚·森的可行能力理论，一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。由此可见，扶贫政策应展现出对多种方法和功能的组合性。如将慢性疾病患者或残疾人的治疗、康复、照护、就业、心理健康服务进行多功能组合，这在国外扶贫实践中取得了明显效果。20世纪80年代以来，欧盟就先后通过了包括社会行动纲领、社会宪章、儿童照顾和父母休假、就业策略指导方针、男女平衡参与家庭和工作等多种整合性政策措施。对多功能组合的扶贫方法的引入应注意以下方面：一是社会救助与扶贫开发的衔接，包括加强不同扶贫主体的信息、资源、决策及行动的整体化衔接能力;二是扶贫政策与家庭政策的衔接，积极实现家庭照顾与劳动就业服务功能的组合;三是城乡相对贫困治理措施的衔接，政府应积极推动在相对贫困治理层面上的城乡一体化，使农村相对贫困者同样享有城市就业福利，以此提升政府适度普惠型城乡融合的就业福利提供能力。

（四）通过扶贫过程创新，实现政府扶贫能力的评价机制保障

政府扶贫能力是否真正实现转型，需要建构和形成相应的评价依据和标准加以判断。在相对贫困长效治理目标下，扶贫过程中的政府能力评价创新是政府扶贫能力转型的重要保障机制，具体包括：

第一，从重結果达成能力评价到将结果与过程并重的转变。长期以来，我国对于政府扶贫能力的评价重结果而轻过程，由此带来了扶贫资金滥用、配置不公平或不精准等问题。为此，需要进行两方面的改进：一方面，注重评价政府设计精细化流程的能力。政府扶贫的流程对其行动能力具有直接的影响。因此，需要在扶贫决策、各类资源配置、贫困识别标准确定、扶贫考评及责任承担等流程上由抽象的规则转变为精细的规定。另一方面，要注重评价政府促进扶贫对象参与扶贫全过程的能力。将贫困者仅仅视为扶助受益者，还是将其看作能动的参与主体，会产生完全不同的效果。扶贫对象对扶贫过程的能动参与是提升其自我脱贫能力的内在要求，也是政府扶贫能力转型的重要保障。对政府扶贫能力进行评价的关键之处在于，是否根据扶贫行动情境给参与行动者更多资源、信息获得途径及选择某种行动等的能力[30]。概言之，扶贫过程的最优状态要求各扶贫行动者能够基于特定情境合理参与资源供给，同时保持作为自主主体的独立性和能动性，在信息充分获取的基础上进行密切协作。

第二，从注重被动执行能力评价到主动调适能力评价的转变。相对贫困的复杂结构存在着变动性与不确定性，由此带来的扶贫目标任务变化需要政府基于变动的贫困情形，在扶贫过程中注重评价政府主动调适的能力。以健康扶贫为例，生活方式的转变与生活质量的提高使健康与疾病的内涵和外延不断扩大，也使得人们对健康的认识从生物医学的单一视角转向生物—心理—社会的多元视角。因此，政府在相对健康贫困的治理过程中，需要关注政府是否有能力在相关策略、方法和手段上进行积极调整，以适应扶贫需求的变化。

第三，从注重自我展开能力评价到交互学习能力评价的转变。扶贫过程中的自我展开能力主要是指特定政府部门按照自己预定的一套计划展开扶贫行动，对其他相关成功案例或经验教训缺乏敏感性，在扶贫过程中呈现封闭性的特点。政府应实现从自我展开能力评价到交互学习能力评价的转变，如地方政府可以通过网络等手段积极了解其他地方同行项目，追求在扶贫过程中必要的学习、互动与融合，亦可参考国外在贫困儿童家庭救助、教育及公民权利实践等方面的交互学习做法。政府对于交互学习能力的建构，有助于破解扶贫过程中的信息联动困局，为政府扶贫能力提供更清晰的评价标准，同时也可以在相对贫困的长效治理中获取更多提高政府扶贫能力的经验参考。

五、结语

在我国扶贫目标任务转变的背景下，作为治理能力现代化在贫困领域的特殊表现，政府扶贫能力的转型具有现实迫切性。这是因为，相对贫困长效治理的任务复杂性，对政府长期扶贫观念、行动模式、资源配置都形成了前所未有的新挑战，但如果政府“具有良好组织潜能激发能力，即使在外在条件缺失的情况下，仍然有能力实现并达成治理目标”[31]。对相对贫困的长效治理，需要在清晰把握相对贫困内涵与特性的基础上，形成坚实的理论基础支持。在我国已经迈入相对贫困治理的新阶段，若缺乏对相对贫困概念内涵的系统把握，就可能偏离在可持续生计发展上的治理目标，进而容易造成对贫困治理认识的割裂，也就难以实现对相对贫困的长效治理。

相对贫困是一种“多维、双层及累积循环”的复杂现象，通过对可持续理论的拓展及运用，可以发现政府扶贫能力转型的现实基础和理论依据。为此，需要突破政府扶贫能力长期注重植入性干预、财政支持和外部力量为主的建构方式，并且通过在扶贫知识、规则、方法、过程等扶贫关键要素上的创新，最终促进政府扶贫能力的转型。这不仅能够促进将公平、效率、效益、效果有机结合的相对贫困长效机制的形成，而且还能为政府能力建设提供新的观念与视野。在相对贫困呈现复杂多样性的现实背景下，地方政府尤其是基层政府的扶贫能力转型尤为重要。因此，未来研究中需要更加注重基层政府扶贫能力转型的专门研究。因为从以往的实践看，在扶贫领域容易出现问题且相对薄弱的更多是政府政策意志执行链条中的末端场域，这是具有较大政策走样风险性的实践空间[32]。在未来的相关研究中，需要特别重视此类问题。

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