人的城镇化：内涵、问题与对策

李源　郭祥林

【关键词】 新型城镇化  人的城镇化  民生  公共服务

【中图分类号】C912/F29                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.06.012

改革开放以来，我国开展了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇化极大地推动了我国经济发展，也极大地提升了人民生活的现代化。习近平总书记指出，新型城镇化发展要以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。人的城镇化是以高质量发展为导向的新型城镇化战略的核心，是挖掘内需潜力，满足农民日益增长的美好生活需要的关键。新形势下，根据新型城镇化新情境、新态势和新要求，我国政府将进一步推进人的城镇化发展。2021年政府工作报告总结“十三五”时期发展成就和“十四五”时期主要目标任务并指出：“深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。”

新时代人的城镇化内涵

升级的人口城镇化。物的城镇化与人的城镇化不同。物的城镇化主要表现为空间城镇化、土地城镇化、人口城镇化;[1]而人的城镇化注重进城农民和居村农民生活质量的提高，侧重在“质”上达到与市民相同的水平。虽然人的城镇化仍需减少农业人口，促进更多农业人口进城，并使人口城镇化与土地城镇化、空间城镇化相协调，但人的城镇化不仅对人口城镇化有“量”上的要求，更有“质”上的要求，即赋予进城农民和居村农民与市民相当的权益，逐步实现城乡居民基本权益平等化，加快推进城乡基本公共服务均等化，将扩大规模的城镇化升级为提高农业转移人口市民化质量的城镇化。

城乡融合发展的城镇化。我国城乡二元结构是重城市、轻乡村，重市民、轻农民的经济社会结构，不对等的“制度屏蔽”结构力阻碍着农业人口进城、身份转变和市民化的实现。有学者认为当前城乡二元结构正在发生历史性变化，由过去的剥削性结构变成保护性的结构，“变成保护进城失败农民仍然可以返回农村的权利的结构”，[2]并且能防止或避免城市出现贫民窟，有效维护城乡社会秩序稳定。然而，从本质上看，城乡二元结构具有的一些正面功能和“善”，只能维护进城农民的生存权，不能保障进城农民及其家属的发展权。因此，只有消除城乡分立，促使农村与城市对接、并轨，实现城乡融合发展，才能真正实现人的城镇化。

城乡公共服务均等化的城镇化。新型城镇化的内在要求之一是城乡公共服务一体化，而公共服务均等化是人的城镇化的价值诉求，其程度高低是检测人的城镇化发展的重要指标。公共服务是以政府为主体向民众提供的非排他性、非营利性服务，分为基本公共服务和非基本公共服务，其中城乡居民享有的基本公共服务应该均等。人的城镇化发展有赖于基本公共服务覆盖城镇所有常住人口，而向进城农民提供市民化的基本公共服务是城镇政府的重要工作。只有进城农民真正拥有与市民均等、同质的公共服务，切实享有与市民相同的权益和福利，他们才能顺利地进行并完成市民化。

居村农民市民化的城镇化。城镇化发展不仅改善了进城农民的生产和生活条件，让他们过上市民生活，而且推进了农业农村的现代化发展，倒逼农村承包地流转和农业生产规模化经营，促进农村居民生产和生活方式的改变。城镇化发展促使农村居民转变身份。除多数离土进城、转身为城市市民的农民外，居住在农村的农民一部分在承包地流转中专门从事农业生产，成为全职的体面的农业劳动者;一部分进入城镇非农企业工作，成为产业工人;一部分从事“三农”的相关服务工作，成为农村服务人员。未来的中国农民不再是传统“小农”，无论其在农村从事农业或非农业工作，都将过上与市民相同质量的体面生活。

新時代人的城镇化现状与问题

部分农民市民化意愿不强。近年来，国家为了促进人的城镇化发展，不断深化城乡二元户籍制度改革，取消了农业户口和非农业户口性质区分，减少了进城农民向市民转身的障碍，[3]但有些打工者和居村农民仍不愿成为城镇居民。笔者对全国13个省市、40多个市、区、县的1450份相关调查问卷的统计显示，41%的农民工明确表示不想将农业户口转变为非农业户口。随着乡村振兴战略的实施和国家持续提高强农、惠农和富农力度，越来越多的农民将不愿转变其农民身份，同时，越来越多的外出打工者将返乡居住、创业，并在乡村安享晚年。这将成为影响人的城镇化深入推进的重要因素。

进城农民在大城市落户仍旧困难。就我国当前农业转移人口集中程度看，有关调查显示，近40%的进城农民聚集在大城市和特大城市，并且这个比例还在不断提高。大城市的进城农民集中，人的城镇化难度大;特大城市的进城农民最集中，农民市民化与人的城镇化难度最大。[4]人的城镇化进一步发展需要破解大城市、特大城市农民市民化瓶颈。然而，当前我国户籍制度改革没有正面回应农民进入大城市、特大城市的市民化要求，也几乎没有有效措施引导进城农民向中小城市分流。同时，多数中小城市的教育、就业、住房、养老等公共服务仍不能完全覆盖进城农民，甚至进城农民享有的公共服务数量和水平比在大城市、特大城市更少更低。因此，进城农民对大城市的选择偏好在短期内难以改变，大城市和特大城市的人口空间压力还将进一步加剧，引导大城市的农民到中小城市居住、生活任重道远。

公共服务没有全面覆盖进城农民。人的城镇化应有之义之一即进城农民与居村农民享有城乡均等化公共服务。然而，在笔者的相关调查中，84.2%的农民工感觉自己与市民在公共服务的享有上差距较大，要求政府解决公共服务供给不足问题。该调查显示，农民工对公共服务的需求由高到低依次是基础医疗卫生、子女义务教育、最低生活保障、基本住房保障、劳动力就业与培训、养老保险、法律援助、社会治安、公共基础设施、公共文化服务、公共交通服务。其中，在基础医疗、子女义务教育和最低社会保障这三项农民工最迫切需求的公共服务方面，进城农民享有的服务数量与水平仍很不足。

住房是进城农民实现市民化的最大障碍。[5]大中小城市都存在一定数量的进城农民没有稳定住所的问题。多数地方城镇政府并未重视进城农民的住房问题，进城农民通常依靠自身能力或单位的有限帮助解决住房，因此多数进城农民为降低居住成本选择环境和条件较差的房子，甚至部分打工者住在地下车库、简易工棚中。笔者调查的农民工中，78.2%没有得到雇主或单位的住房补贴，29%住在单位提供的简易宿舍，40%住在自己租赁的房子，只有11%在打工地买了房子。有近45%的农民工认为城镇生活的最大问题是房子贵、买不起。如何解决进城农民住房问题成为人的城镇化发展中最棘手的问题。

乡村留守老人被城镇化发展遗忘。城镇化的快速发展造成乡村出现留守老人、留守妇女和留守儿童等留守“人”的问题。随着部分留守儿童的父母或留守妇女的丈夫在城镇有稳定的工作和收入，越来越多的留守儿童和留守妇女进入城镇求学、打工、居住，独自留守乡村的老人问题更加突出。一些地方的留守老人既是农业劳动的主力军，也是村庄最终的“看守人”，但他们中的绝大多数既不能进入城镇生活，也不能在村庄安享晚年。

深入推进人的城镇化相关对策

再助力，增强农民市民化意愿。据2019年国家国民经济和社会发展统计公报显示：我国常住人口城镇化率首次超过60%，有2.9亿多农民工在城镇居住、生活、工作。新冠肺炎疫情严重冲击我国城镇经济，加剧了进城农民工城镇就业的结构性问题和现实挑战，或使其工作不稳定、频繁变换工作，或使其因生活困难无奈返乡。农民工失去城镇就业岗位、返乡从事农业生产，给进一步推进城镇化发展造成困难，亟需国家再助力，推动城镇经济高质量发展，为农民工提供更多、更稳定的就业岗位。此外，国家需要继续推进农村综合体制改革，在农村承包地、宅基地确权基础上，鼓励农民流转土地、进城居住，[6]提高进城农民的财产获得感。再者，国家和城镇政府需要进一步优化进城农民的生存环境，推进城镇公共服務全方位、立体式覆盖城镇常住人口，努力让“新市民”“准市民”转变为名副其实的“真市民”。

再探索，寻求进城农民落户新途径。国家发展改革委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》要求，全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制，基本取消城区常住人口300万以上城市重点人群落户限制，促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，大力提升农业转移人口就业能力，加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度。然而，就笔者问卷调查显示，被调查农民工中对落户政策表示“支持”“反对”“不好说”的各占1/3。一些中小城市曾尝试以“三置换”政策推进农民市民化，但因置换存在“不公平、不合理”的交换而被否定。一些大城市，尤其是特大城市采用“积分落户”政策限制人口过度扩张，虽不利于农民市民化，但因可控制城市规模仍被推行。“三置换”和“积分落户”不能被简单评价，都有其适用区间与条件。“三置换”主要适用于城郊、村镇，针对的是农民就地转移或就近转移。如果政府给予进城农民足够多的“置换”补偿，农民就可以在利益不受损的情况下即时享有与城镇市民一样水平的社会保障。“积分落户”主要适用于大城市尤其是特大城市，对象是异地或外出远距离打工的农民。然而，就目前各个大城市积分落户分值及权重设置看，只有极个别农民能落户，致使占城市外来人口多数的农民难以市民化。大城市需要博士、硕士学历的“文化人”，需要海归、专家等高层次人才，也需要大量进城农民做“蓝领”“灰领”，因此要进一步探索进城农民落户新途径。

再赋权，保障进城农民享有高水平公共服务。笔者的相关调查显示，约44%的进城农民认为其市民化真正需要落实的是公共服务均等化，户口仅仅是获取公共服务的手段。公共服务是农民工的基本权益，人的城镇化发展需要城镇公共服务全面、深度地覆盖全体农民工及其家属。公共服务均等化是个长期过程。就进城农民的公共服务需求迫切程度看，政府应着力解决其就地看病问题，以便其能低成本、方便地在打工地看病、治病;解决农民工子女读书问题，让其能接受与城镇孩子一样水平的教育;解决进城农民再就业培训、低保等问题，保障其基本生活，以便将其留在城镇。

再让利，解决进城农民居住问题。进城农民住房问题不仅是关系城镇化建设与发展的经济问题，还是关涉中国农村社会向城镇社会转型的社会问题。房子是进城农民能否进行、实现市民化的关键性制约因素。笔者调查显示，农民工对农民工公寓、租赁住房以及用工单位提供住房等都有一定要求（被调查农民工中，37.2%勾选“建设经济适用房”，18.5%勾选“完善信贷体系，推动限价商品房建设，帮助农民工购买自有产权房”，两项相加达到51%以上）。鉴于此，政府应尽可能给予优惠政策，以便进城农民在打工地拥有自己的住房。

再振兴，促进居村农民市民化发展。居村农民可以经过市民化改造转化为市民，路径有两条。其一，将乡村振兴重点放在村镇，打造村镇公共服务“高地”，引导农民向村镇，尤其向县城集中，从事非农职业，过城镇化生活;其二，加快农业农村现代化发展，促进居村农民转变为职业农民。随着农村土地流转和规模经营进一步推进，部分家庭农场、专业合作社和种田大户等农业生产者、经营者将成为职业农民，部分居住在农村的农民，其主要职业将是为家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体打工。人的城镇化关切重点之一即居村农民，政府应在美丽乡村建设、乡村振兴中改善乡村居住和生活条件，促进乡村公共服务与城镇对接或并轨，促进城乡融合发展，进而促进居村农民生活水平质的提高。

（本文系国家社会科学基金重点项目“公共服务均等化视阈下‘人的城镇化实践问题与体制创新研究”的阶段性成果，项目编号：15ASH015）

注释

[1]任远：《人的城镇化：新型城镇化的本质研究》，《复旦学报（社会科学版）》，2014年第4期，第134～139页。

[2]贺雪峰：《城市化的中国道路》，北京：东方出版社，2014年，第11页。

[3]吴业苗：《户籍制度改革与“人的城镇化”问题检视》，《学术界》，2016年第4期，第45～57页。

[4]吴业苗：《“人的城镇化”困境与公共服务供给侧改革》，《社会科学》，2017年第1期，第72～81页。

[5]文军：《农民市民化：从农民到市民的角色转型》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2004年第3期，第55～61页。

[6]任常青：《进城落户农民“三权”问题研究》，《河北学刊》，2017年第1期，第109～114页。

责 编∕桂 琰（见习）