国家综合立体交通网下的城市群交通一体化——以京津冀城市群为例

文|北京工业大学公交智能化行业重点实验室 陈艳艳 路尧 北京工业大学交通工程北京市重点实验室 孙浩冬

中国城市群发展作为国家重要战略，对区域经济高质量发展具有强大的带动与辐射作用。然而，目前中国城市群发展一体化程度较低，纵深不够，支撑其发展的综合交通网络布局仍需完善，结构有待优化，互联互通和网络韧性还需增强。

2021年2月24日，中共中央、国务院印发了《国家综合立体交通网规划纲要》（简称“《纲要》”），为我国城市群的高质量发展提供了更强大的动力与更全面的保障。

《纲要》对我国城市群体系的重新解构

构建“都市区-城市群-国内-国际”圈层化的综合交通发展体系。《纲要》提出了具体而明确的发展目标与指标，搭建了“都市区-城市群-国内-国际”圈层化的综合交通发展体系。其中，城市群作为“都市区-城市群-国内-国际”圈层中的一个重要节点，填补了从城市到全国及全球的体系空白，形成了“中台”式的城市集合体，将发挥核心城市带动作用，放大区域整体优势。通过衔接综合立体交通网，共同参与全国、全球合作分工，不断促进区域的协同发展。

形成城市群体系的“极-组群-组团”一体化架构。《纲要》依据国家区域发展战略和国土空间开发保护格局，结合未来交通运输发展和空间分布特点，进一步提出将重点区域按照交通运输需求量级划分为“极-组群-组团”三级，呼应了“十四五”规划纲要中所提及的“形成多中心、多层级、多节点网络型城市群”的要求，具体为“4极”“8组群”及“9组团”。

京津冀城市群交通出行特征与问题分析

京津冀城市群作为《纲要》中提到的“4极”之一，相较于发展趋于成熟的长三角、珠三角城市群，京津冀城市群目前仍处在一个快速发展的阶段。利用手机信令数据可从出行时空分布特征、枢纽客流分布特征等方面分析京津冀城市群的交通出行现状，并基于此总结京津冀城市群交通出行中尚未解决的问题，以支撑京津冀交通一体化协调发展。

出行时间分布特征

典型城市对外出行时间分布。笔者分析的典型城市包括城市群核心城市北京市、天津市和河北省会石家庄市。

从图1中可以看出，在周末，3个核心城市对外出行时间分布高峰都在13时左右。在工作日，核心城市对外出行时间分布高峰略有不同，北京对外出行高峰在16时左右，天津对外出行高峰在6时和11时左右，石家庄对外出行高峰分布在12时左右，这显示了京津冀城市群核心城市的吸引力和功能定位。此外，这也与上班通勤出行的高峰较为吻合。

图1 核心城市周末及工作日对外出行时间分布

典型城市间出行时间。分析城市群核心城市对外出行时间分布之后，再分析核心城市间出行时间分布规律。

通过图2分析可得，城市群核心城市间周末出行主要分布在12时至14时之间，呈现显著的金字塔形。相反，在工作日，核心城市间出行具有双峰趋势。主要分布在8时左右和14时左右，属于典型工作出行，京津冀城市群由于核心城市石家庄距离北京较远，双峰趋势较弱。

图2 城市群核心城市间周末及工作日出行时间分布

出行空间分布特征

以京津冀城市群为例，通过2016年手机信令数据测算发现：京津冀地区各城市间的日均出行总量约为40万人次，联系较紧密的城市有北京、天津、保定、廊坊和唐山，其中北京对外辐射影响较强的3个城市分别是天津、保定和廊坊。城市群内各城市间出行OD及各城市对外交通产生和吸引量，如图3和图4所示。

图3 京津冀城市群出行OD图

图4 京津冀城市群各城市对外交通产生和吸引量对比图

出行时耗与快捷性

以京津冀城市群核心城市为例，通过2018年手机信令数据计算北京市、天津市和石家庄市对外出行时耗分布，具体如图5所示。

从图5可知，北京市和天津市对外出行时耗分布趋势基本一致，在130分钟（端到端出行）前后达到高峰，该时间与旅客京津两地间端到端出行时间基本吻合。此外，由于石家庄位于京津冀核心城市较远处，对外出行时耗高峰在220分钟左右，与石家庄市到京津城市出行时耗基本吻合。

图5 城市群核心城市周末及工作日对外出行时耗分布

图6 北京市不同场站等候区等候时间分布

换乘与接驳便利性

城市群跨城出行主要节点在于枢纽，提升出行便捷性关键问题在于分析挖掘枢纽换乘与接驳的便利性，分析北京三站（北京西站、北京南站、北京站）不同功能区等候区的候车时间，以提升一体化出行。时间上主要分析了2018年国庆节期间9月30日、10月1日、10月6日和10月7日。

从北京市不同场站等候区等候时间分布图可知，旅客在出租车等候区的等待时间大于在公交车等候区大于在地铁等候区的时间，出租车等候区在高峰期间需等待约35分钟，公交车等候区需等待约24分钟，地铁等候区需等待约14分钟。

主要问题总结

京津冀城市群作为以首都为核心的世界级城市群，在“十三五”“十四五”规划，以及《纲要》中都有着举足轻重的地位。分析京津冀城市群内部交通出行的空间分布特征、城市间出行时间、时耗分布及重点枢纽客流分布，发现了京津冀城市群交通发展存在的部分问题。

基础设施网络不完善，城际间运输能力不足。京津冀城市群的出行分布呈现出明显的以首都北京为单中心并向外发散的特征，除与北京的交通联系外，其余城市间交通网络缺乏一定的系统性和覆盖性，导致城际间通道运输能力不足，交通出行量不高，难支撑起京津冀区域核心城市对于周边城市的辐射和带动，从而在一定程度上限制了京津冀区域的协同发展。

运输结构存在矛盾，城市与交通的发展不协调。除北京、天津外，城市群内缺乏城际快速通道，轨道交通发展相对滞后，城市群间出行联系主要依靠公路。同时，城市群内大型综合交通枢纽的布局与城市功能布局脱节，枢纽功能定位与周边土地利用协调性较差，既造成土地资源低效使用，也降低了交通一体化的服务效率。

区域交通立体化发展、一体化统筹与协调有待完善。京津冀城市综合交通发展呈相对扁平化，各城市没有体现出层级式的布局发展关系，缺乏区域的联结性、互补性和宏观的布局思考，使得城市自身的交通优势难以发挥；同时，京津冀区域城市之间仍存在诸多硬件设施乃至体制机制的不统一，限制了区域交通一体化的统筹协调。

绿色交通、智能交通、人文交通的建设还需进一步提升。目前，京津冀城市群在整体的交通污染物排放与检测、交通网络系统韧性和安全性、交通运输的科技化管理与智慧化管控、无障碍交通设施及服务等方面，城市群居住与出行环境，人文关怀与生活品质等各方面尚有不足，应加大力度构建绿色、人文、智慧的京津冀城市群交通一体化。

国家综合立体交通网协同城市群高质量发展

助力实现各区域的平衡发展

按照极、组群、组团之间交通联系强度，《纲要》提出打造由6条主轴、7条走廊、8条通道构成的国家综合立体交通网主骨架。未来6条主轴将进一步拓展4极辐射空间和交通资源配置能力，使4极成为国内国际交通衔接转换的关键平台，策动我国南北互动、东西交融；7条走廊衔接极与组群和组团，通过多方式、多通道、便捷化的交通走廊建设，完善城市群间多中心、网络化的交通骨架结构；8条通道织补主轴与走廊，形成组群与组团，以及组团间的有效衔接。整体上，通过“4极”的发展，直接牵动“8组群”，进一步带动“9组团”，形成全国一张网式的发展局面，从而实现各区域的平衡发展。

促进城市群内部各城市的协同发展

随着“十二五”及“十三五”规划的实现，我国城市群内部各城市间联系不断加强，人口流动不断增加。因此，通过构建便捷高效的城际交通网，完善城市群快速公路网络，加强城市交界地区道路和轨道顺畅连通，配合枢纽体系的协同规划与建设，实现不同交通方式的资源互用、信息共享、分工协作及互利共赢，统筹城际网络、运力与运输组织，提升运输服务效率，不断推进我国城市群内部交通运输的一体化发展，实现城市群内部2小时交通圈，从而提高旅客出行及物流运输的可靠性、便利性和便捷性，有效降低出行时耗与运输成本，使城市群内各城市参与区域发展的机会更加平等，发挥各自优势，真正促进城市群内部各城市的协同发展。

推动城市群城乡一体化协同发展

《纲要》提出推进城乡交通运输一体化发展，具体包括统筹规划地方高速公路网，加强与国道、农村公路，以及其他运输方式的衔接协调，构建功能明确、布局合理、规模适当的省道网，从根本上升级乡村交通基础设施。同时推进运输服务一体化，做好城乡客运一体化，解决好群众出行“最后一公里”问题，从而巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

依托城乡交通运输一体化基础设施建设，以及运输服务的升级，建立通畅的城乡联系通道，便于城市将周边乡镇纳入城市群统筹发展范围，使资源在城乡间配置的均等化，乡镇居民享受平等和无差别的社会权利，同时提高乡村居民出行与物流运输的质量和效率，满足城乡居民的务工、探亲等需求，促进城乡经济发展，形成通勤高效、城乡一体、协同发展为特征的都市圈，实现城市群的城乡协同发展。

带动安全、绿色、智能的城市群发展

《纲要》同时对交通的发展安全、绿色和智能等问题明确了要求，交通是城市运行的基础，安全、绿色、智能的交通环境和服务，将带动城市群的安全、绿色、智能化发展。主要体现在城市群交通网络系统韧性和安全性，城市群安全事件监测与应对能力，城市群的灾害响应与防控能力，交通运输的精准化管控、科技化管理与智能化服务，城市群居住与出行环境，人文关怀与生活品质等各方面的提升。

城市群综合交通高质量发展评价体系

国家综合立体交通网的规划与建设将协同城市群的高质量发展，城市群交通系统的建设水准不仅是影响城市群发展的重要因素，也是衡量城市群发展质量的显著标准。因此，为保障及衡量国家综合立体交通网协同城市群高质量发展的水平，参考国家综合立体交通网的指标框架结构，制定城市群发展质量评价指标，建立起一套具备双向考核能力的城市群综合交通高质量发展评价体系，应用于城市群发展水平与建设质量的考核与评估。

城市群综合交通高质量发展评价体系

2020年7月，交通运输部印发了《国家综合立体交通网指标框架》（简称“《指标框架》”），提出了国家综合立体交通网评价的六项准则和十六项指标，其中六项准则即规模合理、方式协调、安全可靠、便捷高效、绿色集约与经济惠民。参考《指标框架》，结合“十四五”期间城市群发展的要求，城市群综合交通发展质量与水平也可通过交通基础设施规模与布局的合理性、多模式交通运输协同与融合的一体性、社会运输服务高效性与安全性，以及交通发展的环境友好性与人文性等开展评价。

因此，遵循“引导性、综合性、代表性和可比性”原则，笔者提出以交通基础设施规模与布局的合理性、多模式交通运输协同与融合的一体性、社会运输服务高效性与安全性，以及交通发展的环境友好性与人文性为准则的城市群综合交通高质量发展评价体系，并根据准则相关因素，罗列出各评价准则下的建议指标。