油气管道安全验收评价的介入时机

2021-06-26山东港口烟台港集团有限公司于庆增

现代职业安全 2021年5期

山东港口烟台港集团有限公司于庆增｜文

油气管道是国家能源的“命脉”，截至2017年年底,中国油气管道干线总长度已达到13.6万公里，我国油气长输管道总里程位列全球第3名。有部分专家学者认为今后10～15年仍将是油气管道建设的高峰期，预计到2030年, 中国油气管道总里程将达到25～30万公里。与此同时，国家对油气管道的安全管理也越来越重视，在2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》中，也提出了对“油气输送管道”的有关要求，随着油气管道企业被列入危险化学品企业进行安全监管，对油气管道项目安全设施“三同时”的要求也变得更加严格，而安全设施竣工验收安全评价作为顺利投产前的最后一个环节，其重要性不言而喻。目前在对油气管道进行安全验收评价时，不同领域的专家会根据现场情况提出大量整改意见，造成后续整改费时费力，可见对油气管道安全验收评价介入时机的把握尤为重要。

油气管道安全验收评价的概念

油气管道安全验收评价，即是在建设项目竣工试生产运行正常后，运用安全系统工程理论和方法，通过对建设项目的设备设施、生产装置实际运行状况及管理状况进行定性、定量分析后的安全评价，查找该建设项目投产后存在的危险、有害因素的种类和程度，提出合理可行的安全对策措施及建议。油气管道建设项目安全验收评价主要有线路工程、站场工程、公用工程及安全管理等，包括平面布置、安全设施、防火防爆、电气及自动控制、管道安全距离、高后果区、管道运行中的保护措施、安全生产管理、技术、工艺、装置、设备和设施、作业场所等方面；评价油气管道建设项目是否满足《石油天然气管道保护法》、GB 32167—2015《油气输送管道完整性管理规范》、GB 50251—2015《输气管道工程设计规范》、GB 50253—2014《输油管道工程设计规范》等法律法规标准规范的要求；评价人员依据AQ/T 3056—2019《陆上油气管道建设项目安全验收评价导则》等安全验收评价导则开展评价编制报告。

油气管道安全验收评价的重要性

2014年7月7日，原国家安监总局正式下发《关于明确石油天然气长输管道安全监管有关事宜的通知》（安监总厅管三〔2014〕78号），根据《通知》要求：“油气管道安全监管纳入危险化学品安全监管范畴，要严格按照有关危险化学品安全监管法律法规、规范标准实施监管”。

油气管道安全监管纳入危险化学品安全监管范畴后，油气管道建设项目安全设施竣工验收评价报告依据《危险化学品建设项目安全评价细则（试行）》（安监总危化〔2007〕255号）进行编制。为了促进油气输送管道安全设施竣工验收评价工作的推进，进一步规范油气管道建设项目安全设施竣工验收评价报告的编制，确保建设项目安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，2017年原国家安全监管总局组织开展了《陆上油气输送管道建设项目安全设施竣工验收评价报告编制导则》编制工作。历时近3年的时间，一个专门用于指导油气管道安全验收评价报告编制的标准AQ/T 3056—2019《陆上油气管道建设项目安全验收评价导则》于2019年8月12日发布，并于2020年2月1日开始实施。从这一标准的编制、发布实施过程也足以看出油气管道安全验收评价的重要性。

根据《危险化学品建设项目安全监督管理办法》（国家安全监管总局令第45号）（简称45号令）中第二十八条规定：建设单位组织安全设施竣工验收合格后，应将验收过程中涉及到的所有文件、资料存档，并按照有关法律法规及其配套规章的规定申请有关危险化学品的其他安全许可，即油气管道企业要取得危化品经营许可证等有关安全许可，正式合法合规地投入到生产运营阶段，要完成建设项目安全验收评价，同时安全设施竣工验收安全评价也是建设项目安全设施“三同时”最后、最关键的一个环节。根据危险化学品建设项目45号令的相关规定，与危险化学品建设项目有关的安全设施“三同时”相关程序见表1。

表1 危化品建设项目安全设施“三同时”程序表

从表1可以看出，现有危险化学品建设项目的政府监管审核较为严格，在项目的准备期、建设期的各阶段均设有政府职能部门的监控措施，形成了较完备的监控体系。试生产、竣工验收阶段均由建设单位自行组织，充分体现出企业安全生产主体责任。缺少了政府部门的审查，建设单位更应全面严格做好安全验收评价工作，确保油气管道百分之百达到验收合格的要求。

油气管道竣工验收安全评价现状

政府加大监管力度，其安全监管责任重大

自2013年“11·22”青岛输油管道爆炸事件之后，全国上下高度重视油气管道安全运行情况，政府也是全方位加强对油气管道的监管力度。2013年国务院安委会下发《关于开展油气输送管线等安全专项排查整治的紧急通知》（安委〔2013〕9号），要求在全国范围内开展油气输送管线等安全专项排查整治；2014年国务院安委会下发《关于深入开展油气输送管道隐患整治攻坚战的通知》（安委〔2014〕7号），要求在全国范围内深入开展油气输送管道隐患整治攻坚战。各级政府也均采取措施加大对油气管道的监管力度，但由于油气管道安全监管责任重大，也导致了个别官员不愿接手新建油气管道或者在验收的时候“鸡蛋里挑骨头”，不愿承担监管的责任等现象的出现。

个别建设单位安全生产主体责任落实不到位

个别建设单位由于上级部门对其施加压力，便想早早地完成安全验收，进入生产阶段做出业绩，加之由于45号令的规定，建设项目试生产、竣工验收均由建设单位自行组织，也使建设单位存在侥幸心理，即使不具备试生产条件，也进行试生产，但到验收时，则寸步难行。甚者，验收时建设单位聘请的专家专业性不强，虽然侥幸通过了验收，也为以后运营埋下了重大隐患。

工程资料的真实性、完整性待确认

油气管道验收评价是对整个项目进行安全验收评价，需要收集勘查、设计、施工、监理等各阶段、各方面的工程资料。对于施工作业过程的安全质量评价，单位只能从相关工程检查记录进行收集，特别是重要的隐蔽工程，也只能从工程资料中收集相关合格的证据，这不足以保证整个项目最终通过安全验收；同时，在整个工程建设过程中的一些细节管控不到位也会造成工程资料的真实性、完整性存在一定问题，例如建设市场行为不规范，在施工、监理业务的承揽方式上，存在违法转包、挂靠证照的现象；个别施工单位对安全设施施工质量控制不到位，甚至有的偷工减料，未完全按图纸施工；个别工程项目存在着监理工作不到位、责任不落实的问题，有的监理单位没有规定或落实各级监理人员责任，致使一些监理人员该进行检查时不检查，该旁站监理时不旁站，甚至不管工程是否合格便签字。建设项目安全设施施工、监理情况报告及工程资料的真实性、完整性的待确认，造成了验收评价报告编制时对工程资料可信度、工程质量的疑问。

部分专家专业性不强

由于安全验收评价的审查会组织者由政府安全监管部门转到了建设单位，而建设单位在聘请专家时，存在一定的难度，导致聘请的专家专业水平参差不齐。虽说油气管道被纳入了危险化学品安全监管范围，安全验收的时候需聘请危险化学品行业的专家。但术业有专攻，长输管道的行业标准和化工企业的行业标准还是有不同之处。另外，建设单位在试生产即将结束时才组织专家进行现场情况的最终确认，即由专家确认整个油气管道项目能否达到安全验收情况，但由于油气管道建设项目施工周期较长，各阶段的审查专家由于多方面原因经常不是一批人，且现场专家若提不出些问题又难以体现其水平，故而有极个别专家脱离了现行国家安全评价体系及相关规则，将个人“意见”写入了项目评审中，这造成建设单位在整改过程中耗费了巨大的财力、物力、人力。

油气管道投料后，整改难度大

油气管道，一旦进入试生产，即已投入物料，如若在验收过程中，发现油气输送管道占压、安全距离不足、不满足安全距离要求交叉穿越等安全隐患，或者是管道完整性存在缺陷，整改难度特别大、涉及方面广、投入资金多。

油气管道竣工验收安全评价介入时机的建议

一般情况下，达到试生产条件后，建设单位的主要大型机具、专用工具及大部分专业人员均已撤离现场，进行较大范围的工艺阀门、管线及附件改动较为困难。而且油气管道一般跨越省市区县较多，给管道沿线各政府报送验收资料周期也会较长。鉴于此，为避免不必要的人力、物力、财力的耗费，能够顺利完成油气管道项目的安全设施竣工验收，尽早取得危化品经营许可证等有关危险化学品的其他安全许可，笔者特提出以下建议：

一是油气管道项目，建设单位应充分落实企业安全生产的主体责任，本着“谁建设，谁负责”的原则，在试生产前至少3个月确定竣工验收安全评价机构，而且委托的验收安全评价机构要与试生产条件安全评价委托的评价机构是同一评价机构，评价机构在进行试生产条件安全评价的过程中要兼顾安全验收评估。在进行试生产条件安全评价过程中，建设单位要请在长输管道行业安全实践领域富有经验的专家参与，使管道项目在试生产前，各项均符合安全验收条件，可最大限度地降低石油天然气进入管道后进行的整改。试生产条件安全评价提出的建设性安全建议，一定要落实到位，也就是将安全验收评价工作打一个提前量，使现场安全问题能够提前发现，从而更好地为安全生产提供保障。

二是油气管道试生产期限应保持在6个月至1年，评价机构应在试生产条件安全评价阶段介入开展安全验收评价准备工作，建设项目进入试生产后1个月内，评价机构全面进入安全验收评价阶段。安全验收评价机构的早早介入，一方面有助于加强项目试生产的安全保障，从而获得最佳的经济效益，另一方面有助于加快推进安全设施竣工验收，从而尽快取得相关安全许可。

三是在油气管道整个建设过程中，建设单位要与负有安全生产监督管理职责部门建立良好的沟通联系，油气管道项目跨越省地市区县较多，需要及时汇报沟通的安全生产监管部门较多，建设单位应于安全验收前1个月内，告知管道沿线各地安全生产监管部门要组织安全设施竣工验收，而且建设单位在委托安全评价机构、聘请审查专家时，应征求安全生产监管部门的意见，所委托的机构和聘请的专家应得到安全生产监管部门的推荐认可。

四是建设单位所聘请的专家应在油气管道各专业领域内有较高的专业素养，至少应参加相关安全评价体系和法规的专项培训。单个项目的安全评估专家（设立安全评价、安全设施专篇、试生产条件、安全验收）没有特殊情况不宜大幅变更，最好是与之前各阶段审查的专家是同一批人，特别是安全设施设计专篇与安全验收评价报告的审查专家。