城市轨道交通PPP 项目中自偿率机制研究

2021-06-26纪凌玫

中国管理信息化 2021年10期

纪凌玫

（济南轨道交通集团有限公司，济南 250000）

0 引言

在我国社会主义市场经济发展阶段，如果单纯依赖地方政府资金建设基础设施，一方面会增加政府负债，另一方面也缺乏对其监督，因此国内提倡并大力发展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。以城市轨道交通为例，采用PPP 模式可以使项目更趋于市场化运作，有效控制风险、提高项目收益。PPP 模式是近年发展起来的一种新型运作模式，在国外已经普遍应用并取得了一定成果，但是在国内还处于发展阶段，需要进行更多的尝试和修正以保证该模式的健康发展。财务自偿率对PPP 模式下的城市轨道交通项目有重要意义，基于此，本文对城市轨道交通PPP 项目自偿率机制进行研究，以期为项目各方参与者提供一些理论建议。

1 城市轨道交通 PPP 项目自偿率机制研究背景

随着城市化进程的发展，城市人口越来越多，交通压力也越来越大，为缓解这一现状，国家的城市轨道交通产业高速发展。相关数据显示，截至2020 年底，我国大陆地区已经有44座城市开通了233 条城市轨道交通路线，运营里程为7 545.5千米。相较于2018 年，开通城市轨道交通的城市多出12 座，增长率为37.50%，城市轨道交通路线增长率为50.32%，运营里程增长率为46.80%。由此可见，城市轨道交通建设已经成为一股热潮。但是城市轨道交通在进行建设过程中往往需要投入大量的资金成本，尤其是在物价上涨、项目建设费用不断提高的当下。例如，在进行地铁的修建过程中，普通城市的费用已经从以往的每千米5 亿元上升到了7 亿元，甚至在一些发达城市当中，已经超过了10 亿元。因此，在近年来的城市现代化发展建设过程中，当地政府的财政和资金压力越来越大。为缓解政府的负债压力，国家需要进一步创新投资建设方式，吸引私人资金的加入，拉长平衡周期，由此PPP 项目模式逐渐得到应用，并成为一种趋势。

2 自偿率机制设计分析

目前，大多数PPP 模式研究和对于自偿率机制设计的分析，都主要以其财务理论方面的研究为主，并没有对PPP 模式下的绩效机制进行合理的分析。基于此，本文主要针对竞争性中立因素和可转移风险承担成本进行分析，明确自偿率机制的重要作用。

2.1 竞争性中立因素的影响

政府与私人部门在进行项目成本计算时，政府因不用支出土地费用、行政审批费用以及相关税费而具有一定优势，因此在PPP 模式下政府部门成本较低。自偿率可以客观反映企业的自偿能力，根据相关财务数据计算，得出的自偿率数值越大就代表企业的自偿能力越高。因此，对于自偿率作用机制来说，这一指标能够激励企业降低成本，在利用自偿率考量时，竞争性中立因素能够促进PPP 项目成本降低，这就意味着PPP 模式具有一定的优势。

2.2 可转移风险承担成本因素的影响

PPP 模式下因有私人资本的加入，政府部门可以把运营风险以及财务风险转到私人企业，这样可以有效降低政府部门的风险。与此同时，私人企业为了保证收益会更加重视对风险的识别与防范，政府和私人企业在风险管控上都需要花费成本，因此这部分成本也应计入PPP 模式风险成本中。

在对竞争性中立因素和可转移风险承担成本的分析和研究后发现，采用PPP 模式对比传统的项目投资模式，有较高的成本收益和较好的成本控制效果。这是由于在进行自偿率的相关计算之后，发现其竞争性中立因素的出现，能够有效提升自偿率分子的数量，同时对政府项目的自偿率计算过程中，也因可转移风险承担因素，进一步提升自偿率计算过程中的分母。因此，在这样的自偿率机制框架下，能够有效保障现阶段所开展的城市轨道交通工程项目，使其可持续稳定地发展下去。

3 自偿率机制的风险控制作用

3.1 对政府部门的风险控制作用

首先，约束前期决策。城市轨道交通审批权下放可以促进地方政府的积极性提高，但同时也会造成地方政府在推行PPP项目时缺乏中央的约束。而自偿率机制运行过程中，项目的可行性研究分析报告需要经过私人、发展和改革委员会、行政部门的审评，且评审的结果会在社会公布，这一过程具有公开化、透明化的特点，为第三方机构提供了监督依据，对政府部门的决策有一定的约束作用。其次，有助于项目融资。城市轨道交通项目资金由地方政府自筹，为私人机构提供了机会，自偿率机制中对项目自偿率门槛级别的制定从侧面为私人机构的项目融资提供了激励。私人机构只有拥有比较高的自偿率才能参与其中，这就表示项目的建设会拥有充足的资金，可以避免一些不必要的财务风险。最后，提供项目监督的依据。自偿率机制的运行过程具备透明化和公开化的特点。社会舆论人群、第三方机构、新闻媒体等都可以了解项目进展情况，在公开、透明的环境下，自偿率低的PPP 项目不可能通过相关审批，这在一定程度上杜绝了徇私舞弊行为的发生。

3.2 对私人机构的风险控制作用

目前，虽然我国PPP 项目推广的态势良好，政府尝试在基础设施建设方面引入私人资本以减少地方债务负担，但却没有达到预期效果，其原因在于缺少完善的量化体系去监控开发过程和检查开发后的成效，且政府与企业之间信息不对称，导致私人资本对政府的行为有所顾虑。而通过自偿率门槛的设定，运营风险得以定量化，政府与私人部门合作的信息公开、透明，私人资本能够明确项目建设中的风险是否可控，当识别到风险时可以及时调整方案规避风险，使项目过程不断合理化。

3.3 风险控制的作用机制

PPP 项目涵盖项目的整个过程，因此自偿率机制的作用机制就显得较为复杂。在准备期和招投标前期，自偿率机制根据相关财务数据、自偿率门槛界定、政府公布的信息等相关资料规避合作中信息不对称情况，有效地识别且规避相关风险；在招投标后期以及项目建设的前期，自偿率机制则处于策划项目收益、控制成本、执行合同契约阶段，对政府部门融资过程、私人部门开发过程中有可能发生的风险有预估和防范的作用。在项目建设后期和运营期，自偿率机制处于获得收益、项目管理、商业活动开发阶段，这一阶段中，政府通过自偿率机制可以有效加强对项目的把控，对私人部门的管理和运营过程起到一定的控制作用。综上所述，自偿率机制在准备期和招投标前期主要体现为显示的作用，在招投标后期和项目建设前期主要体现为激励作用，在项目建设后期和运营期主要体现为约束作用。

4 城市轨道交通PPP 项目的自偿率模型建立

4.1 传统模式下与PPP 模式下的自偿率

自偿率是衡量城市轨道交通绩效的标准之一，城市轨道交通传统模式下的财务自偿率公式为：

在式（1）中，t是年期，t=0,1,2,…,N;Rt是在t时点的运营收入项，其中涵盖计划收入、附属收入、资产设备处分收入；Ct0是运营时间中第t期支出；Ct是第t期兴建支出，此项涵盖了不含税和利息支出的维修和重置成本；i是折现率。

相较于传统模式的自偿率计算方式，PPP 模式下的兴建期支出分成了政府出资与民间资本出资，如式（2）：

在式（2）中，兴建期t=0,1,2,…,N;运营期t=n+1,n+2,…,N；Cpt为特许公司出资；Cgt为政府在第t期的出资，Cbt为融资机构第t期的出资。

4.2 修正后的自偿率

不难看出，以上两种计算模式存在一定缺陷，原因在于对自偿率进行相应的计算过程中，并没有对其中的竞争性中立和相应的可转移风险承担成本因素进行分析。本研究综合城市交通轨道PPP 项目运营实际情况，以式（2）为基础补充了土地费用、风险控制超出费用、行政审批费用、融资的利息以及相关税费等相关支出，其计算公式为：

其中，Clt为土地费用；Cat为行政审批费用；Ctt为相关税费；Crt为风险控制超出费用；Cit为融资利息。

在城市轨道交通实际兴建及运营中包含的隐性支出有很多，使用PPP 模式可以尽可能地考虑到各方面的隐性支出，让其运营更贴近于市场化运作，通过风险控制尽可能地降低项目的兴建及运营成本，不但可以提高经济收益，还能够增加政府的税收。根据修正后的自偿率模式来看，建设成本包含了兴建期的各种利息，使用PPP 模式则可以在政府支持的基础设施建设资金投入基础上，充分地利用社会资源来尽可能地压缩项目成本，同时还可以在政府与民间资本之间进行项目风险分配，以此来减轻政府的财政负担。PPP 模式下经修正后的自偿率模型从成本和收入两方面双管齐下，使项目全生命周期的自偿率得到了有效提高。