基于三维政策工具框架的新疆区域创新政策体系评价研究＊

■ 秦海波 肖鸿波 木力扎提·马合木提 李莉莉

1.新疆大学政治与公共管理学院 乌鲁木齐 830047

2.新疆大学国家安全研究省部共建协同创新中心 乌鲁木齐 830047

3.新疆财经大学信息管理学院 乌鲁木齐 830011

0 引言

2017年11月，科技部联合国家发改委批准新疆启动建设丝绸之路经济带创新驱动发展试验区，提出要将新疆打造成丝绸之路经济带创新引领示范区、科技成果转化示范区和面向中亚西亚的协同创新平台[1]。近年来，新疆区域创新呈现出加快发展的良好局面，以科技创新为引领不断推动经济实现高质量发展[2]。但与全国其他省区相比，新疆的区域创新能力仍然处在比较落后的地位[3]。如何采取切实有效的政策措施，加快提升新疆区域创新能力，促进新疆经济实现创新驱动发展转型，有力支持丝绸之路经济带创新驱动发展试验区建设，是当前新疆面临的重大战略问题之一。

区域创新发展是一个艰巨复杂、高度综合的目标，呈现出多维度、多主体、多领域、多阶段的特点[4]。国内外研究和实践充分证明，仅靠单一的政策工具往往难以推进区域创新发展，地方政府必须契合本区域特点制定一揽子的创新政策，以形成工具多元、内容齐全、层次丰富、结构合理的区域创新政策体系[5-6]。国内学者开展了丰富的区域创新政策评估研究，为各级地方政府提供了有力地决策参考，其中尤以创新政策工具为基础的政策内容量化分析受到广泛重视。游玎怡等基于创新生态系统理论与政策工具理论，对深圳、香港两地的科技创新政策进行量化评价[7]。龚勤林等从整体性视角出发，构建了包括创新主体、活动阶段、政策工具的三维分析框架，评价了成都市“1+10”创新政策体系的优点与不足[8]。万敏等按照“目标-工具-实施-绩效”的主体框架，对北京海淀、深圳南山、杭州滨江的区域创新政策演进作比较分析，探寻区域创新政策的演进路径和演进特征[9]。张永安等基于PMC 指数模型，对我国的区域技术创新政策进行了量化评价[10]。曹钰华等基于政策工具和“系统失灵”两个视角出发，通过系统化的政策内容分析和统计,对深圳、苏州和沈阳的区域创新人才政策文本进行了比较分析，探究人才政策对区域创新的作用规律[11]。俞立平以高技术产业为例，基于DEA 方法与Malmquist 指数对我国区域创新政策进行了实证分析[12]。

目前关于新疆区域创新政策领域的研究主要集中在一些宏观性的分析，对政策内容进行系统评估和量化分析还属于研究空白。在此背景下，本文基于政策工具的分析视角，构建了“政策工具-政策主体（力度）-政策目标”三维分析框架，在深入分析新疆区域创新政策演进特征的基础上，运用内容分析法对新疆区域创新政策内容进行定量研究，深入分析新疆区域创新政策的演进特征和存在问题，仔细审查已有的政策体系是否合理，所选择的政策工具是否存在冲突与缺失，为新疆今后调整和优化区域创新政策体系提供借鉴。

1 研究设计与分析方法

1.1 框架建构

政策分析可以从政策主体、政策目标、政策工具等方面把握［13］。政策主体是决定政策目标、选择政策工具、发布并监督政策执行的机构或组织。政策目标是政策执行的方向，是政策工具要达到的目的和效果。政策工具是政策主体为实现政策目标所采取的一系列措施。本文借鉴蔺洁等[14]提出的创新政策分析框架，结合政策工具分类研究，构建了创新政策的工具-主体（力度）-目标三维分析框架,如下图1所示。

图1 区域创新政策工具-主体（力度）-目标三维分析框架

1.1.1 政策工具——X维度

政策工具是实现治理目标的桥梁与媒介［15］。基于Rothwell 和Zegveld 政策工具理论基石并结合功能类别［16］，本文将新疆区域创新政策体系中相关政策工具分为3大类，即供给面政策工具、需求面政策工具和环境面政策工具。政策工具具体定界如表1所示。

表1 创新政策的政策工具及定义

1.1.2 政策主体（力度）——Y维度

政策层级直接决定了政策力度的强弱。政策主体和力度是政策权威性的重要体现，受政策颁发部门层级和政策类型的共同影响，是描述政策效力的重要指标［18］。于是，可以从政策类别和政策颁布部门级别两个维度对政策层级进行衡量［19］。本文在彭纪生等［20］政策力度量化标准的基础上，结合政策颁布部门的层级和政策的执行力度分别分为第一到第五层级，并对区域创新政策力度进行赋值，用来表示政策主体的政策力度大小（见表2）。

表2 新疆区域创新政策力度

1.1.3 政策目标——Z维度

政策目标是决策者希望通过实施政策所达到的效果与目的。它不仅指引决策者选择合适的政策工具，还为后续的政策评估提供判断基准。在有关创新政策评价方法研究的基础上，结合新疆的实际创新政策发展目标进行相关整合。具体界定如表3所示。

表3 新疆创新政策目标类别

1.2 研究方法

1.2.1 内容分析法

内容分析法是对文本内容进行客观、系统定量分析的一种专门方法，主要目的是依据收集的数据对政策文本内容进行定量研究，进而分析政策文本制定者的意图、目标，再结合收集到的相关资料进一步验证分析政策文本的有效性或达成目标的程度等[22]。近年来，内容分析法被国内外学者广泛运用于创新政策文本研究，多被用于分析已有政策体系是否合理，所选择的政策工具能否有效发挥作用，为合理优化政策工具提供理论依据。

1.2.2 数据来源与数据处理

本研究遵循权威性、公开性与相关原则，通过“北大法宝”数据库和新疆维吾尔自治区党委、人大、政府及相关厅局的官方网站上收集和筛选相关政策。依据政策内容进行筛选后，剔除无关及失效的政策文件，最终获得有效政策文件228份。时间区间为2000年至2019年。对遴选出的228 份政策文献进行编码，然后依据新疆创新政策基本工具分析框架将其分别归类，编码规则：政策发布年份-政策工具类型-文本序列号，从而得到新疆区域创新政策文本内容分析单元编码表，如表4所示。

表4 新疆创新政策文本内容分析单元编码表

为了避免政策编码者对编码的主观理解偏差，提高研究的科学性与可靠性，本研究还邀请了两名科技领域专家参与政策的归类与编码。根据Viney［23］分析信度检验的方法，一致性系数a 的公示为其中，C 表示3 位编码者完全一致的编码数量，n1、n2、n3分别表示3 位编码者各自的编码数量。当a 位于0.8-0.9之间时信度结果属于可以接受，当a＞0.9 表示研究结果信度较高。通过计算，本研究对新疆区域创新政策的编码结果信度值为0.91，编码结果信度较高，归类与编码的可靠性较好。

2 新疆区域创新政策量化分析

2.1 区域创新政策趋势统计分析

政策数量变化可以在一定程度上反映政府的意志方向及某一问题在不同发展时期的重要程度。2000年至2019年,新疆区域创新政策数量呈现动荡上涨的趋势，具体可以划分为四个阶段，如图2所示。十五期间（2001～2005），新疆共出台了20 项创新政策，平均每年4条，相对比较少。十一五期间（2006～2010），新疆共出台44项创新政策，平均每年8.8条，比十五期间增长了一倍多。到了十二五期间（2011～2015），随着中央将创业创新摆在突出的位置，《新疆维吾尔自治区科学技术发展第十二个五年规划》明确提出建设创新型新疆的战略部署，新疆区域创新政策的数量大幅增长。十二五期间，新疆共出台了108 项创新政策，平均每年21.6 条。是十一五期间的2.5 倍，区域科技创新体系初步建立。十三五期间（2016～2019），新疆共出台53项创新政策，平均每年10.6 条。政策数量虽然比十二五期间有下降，但政策质量有较大提高。2017年新疆启动了丝绸之路经济带创新驱动发展试验区建设工作，出台了《丝绸之路经济带核心区建设国家自主创新示范区总体方案》、《关于推进丝绸之路经济带创新驱动发展试验区建设若干政策意见》等重要政策。

图2 2000～2019年新疆区域创新政策数量变迁

2.2 政策工具统计分析

新疆出台区域创新政策涵盖了供给型、环境型和需求型三类政策工具，具体分布如表5所示。新疆区域创新政策中，环境型创新政策数目有146 项，比例占55.73%，是新疆区域创新政策的主体部分；其次是供给型创新政策有112 项，占比42.75%；需求型创新政策最少，仅有4 项，占1.53%，与环境型、供给型差距较大。环境型政策工具当中，策略性措施最多有49 项，占比18.7%；其次目标规划有46 项，占比17.56%；知识产权保护有23 项，占8.78%；法规管制有17 项，占比6.49%；财税支持最少，有11 项，占4.2%。在供给类政策工具当中，人力支持最多有50 项，占19.08%，其次是资金支持有42 项，占16.03%；反映出新疆对创新活动人力及资金上的直接支持力度较大；基础设施支持有11 项，占比4.2%，涉及最少的是信息支持，只有9 项，占比3.44%，可以反映出新疆积极响应国家政策，积极投入人力、资金以及基础设施促进个人和企业的创新活动，但是仍在科技信息方面有所欠缺的。在创新活动中，科技信息不对称对于提升新疆的区域创新能力而言仍是一个重要的难题。需求类创新政策在整个新疆的区域创新政策体系中扮演的是拉动市场需求的角色，需求是决定创新产品和创新产业发展的决定性因素。虽然新疆政府在需求类政策方面有所涉及，但是相关政策较少。

表5 新疆区域创新政策工具类型

2.3 政策主体统计分析

如图4所示，新疆区域创新政策主体包括了自治区人大、党委、政府、财政厅、科技厅（知识产权局）、人社厅、经贸委、发改委、教育厅、经信委、商务厅、卫生厅等13个部门。由于70份政策存在联合发布单位，因此本研究将同一政策的全部联合发布单位纳入政策主体统计分析。其中自治区政府、科技厅（知识产权局）、财政厅和自治区党委是制定区域创新政策的主要部门。自治区政府出台的创新政策有102 项，占32.28%；科技厅（知识产权局）出台的创新政策有52 项，占16.46%；财政厅出台的创新政策有39 项，占12.34%；自治区党委出台的创新政策有32项，占10.13%。

图4 新疆区域创新政策主体结构

2.4 政策目标统计分析

新疆出台的区域创新政策包括加大对创新资源的综合投入、强化资源创造能力、推动企业创新发展、提升创新绩效产出、创造良好的创新环境氛围五类政策目标，具体分布如表6所示。提升创新绩效产出类的政策数目最多，有72 项占比27.59%。强化资源创造能力类的政策数目最少，有39 项占比14.94%。在加大对创新资源的综合投入方面，高层次和青年人才培养与科技项目（计划）资金为主体部分。通过对博士、博士后、国内外知名教授、海外科技人才、企业科技人才的引进，缓解新疆自治区人才紧缺的现状。科研项目（计划）资金主要包括科技专项基金、科技成果转化转向资金、科技基础设施建设资金、重大科技专项课题经费等，主要目的是为了调动科研机构的研发热情，解决重点领域的技术难题，促进科技成果转化和产业化，完善科研创新所必备的基础设施等，引领和支撑经济、社会协调发展。在强化资源创造能力方面，科技成果转化为主体部分。通过促进科技成果推广、产业化，最终形成科技成果产业规模化。

表6 新疆区域创新政策目标类型

综观新疆区域创新政策目标，新疆政府较为重视人才发展及其规划、企业发展、科技创新体系及产业创新体系规划、科技项目（计划）、市场监管和科技成果转化，对于人才发展与专利资助资金、科技基础设施、科技扶贫、采购管理、全民科技素质提升与边境进出口贸易规定的支持力度较小。

3 新疆区域创新政策交叉分析

3.1 政策工具与政策力度交叉分析

将新疆区域创新政策工具与政策力度进行交叉统计，可以进一步分析每项政策工具的平均力度。如表7所示，新疆区域创新政策工具的平均政策力度为2.7，表明新疆区域创新政策多集中在政府的办法、意见、通知等，政策力度偏低。具体来看，人力支持的平均政策力度最高为3.4,表明新疆区域创新政策的人力支持主要依靠自治区政府一级。其次是信息支持和目标规划，政策层级都为2.7，其中信息支持类政策工具偏少。除这3 类政策工具外，其他政策工具都低于第二层级。特别是市场建设，政策层级为4，表明这类政策工具集中在部门暂行条例、暂行规定、意见、办法，政策层级较低。

表7 新疆区域创新政策工具-政策力度交叉统计表

3.2 政策工具与政策主体交叉分析

将新疆区域创新政策工具与政策主体进行交叉统计，可以进一步分析政策主体使用的政策工具类型和偏好。从表8中可以看出，自治区党委出台的区域创新政策工具主要为人力支持政策，体现了党管人才的特点。自治区政府的区域创新政策覆盖了所有的创新政策工具，但分布并不均衡；其中目标规划最多为38项，占其出台政策所使用政策工具的14.5%，主要是对创新活动做长远的、宏观上的规划；其次为策略性措施有32 项，占12.2%，但多为意见、通知等。科技厅出台的创新政策工具较为全面，但主要集中在资金支持、策略性措施和创新知识产权保护，主要是科技项目（计划）申请、实施、资助、规范以及知识产权保护等方面。财政厅出台的创新政策工具主要是资金支持方面，通过有偿或无偿的资金支援、优惠的税收政策和金融支持来激励创新活动和产业的发展。

表8 新疆区域创新政策工具－政策主体交叉统计表

3.3 政策工具与政策目标交叉分析

将新疆区域创新政策工具与政策目标进行交叉统计，可以进一步分析为实现具体政策目标时所使用的政策工具类型和偏好。如表9所示，在创新资源的综合投入方面，主要运用供给型政策工具，且多集中于人力支持与资金支持。虽涉及基础设施与信息支持，但所占比例较少。在强化资源创造能力方面，主要运用环境型政策工具，且多集中于知识产权保护与策略性措施。在推动企业创新发展方面，多集中于资金支持和财税支持。以无偿资助和贴息贷款等方式支持企业技术创新，以提高科技型企业的创新能力。在创新绩效产出与创造良好的创新环境氛围方面，所使用的政策工具细类较多，几乎覆盖了全部的政策工具细类。在提升创新绩效产出方面，多集中于人力支持、目标规划与策略性措施。在创造良好的创新环境氛围方面，多集中于目标规划、知识产权保护、法规管制与策略性措施。

表9 新疆区域创新政策工具－政策目标交叉统计表

4 结论及政策建议

4.1 结论

地方政府对创新的驱动力是不可忽视的，要建设创新型国家，中央政府出台相关政策促进社会创新，但是中央出台的政策仅仅是宏观上的，地方政府对创新的引导作用是必要且十分重要的。地方政府结合自身省（区）情，制定推动区域创新能力发展的相关政策，全方位的推动创新，促进创新成果商业化，创造经济新活力，是地方政府的首要任务。本文在梳理2000-2019年间新疆区域创新政策的基础上，基于三维政策工具框架对新疆区域创新政策体系进行评价研究，得出以下主要研究结论。

一是在政策发布数量与趋势方面，新疆区域创新政策总体呈现上升趋势。十二五期间增速明显，在2015年达到峰值。十三五期间新疆区域创新政策数量虽然增速较慢，但政策质量有较大提高。这与2017年新疆启动了丝绸之路经济带创新驱动发展试验区建设工作密切相关。

二是在政策工具方面，供给型与环境型政策工具使用较多，但其中各类政策工具使用不均衡，轻视需求型政策工具的使用。细化来看，新疆创新政策较为重视人力支持、资金支持、目标规划及策略性措施，但对财税支持、基础设施建设以及公共服务方面创新政策重视不足，同时，科技信息不对称是新疆提高区域创新能力过程中亟需解决的问题，忽视科技基础设施与科技信息对于整体创新流程效率的贡献。

三是在政策主体方面，新疆区域创新政策发布的主体主要是自治区党委、自治区政府、科技厅（知识产权局）和财政厅。其中以自治区政府为主。新疆区域创新政策的主体结构需要进一步优化，政策主体的协同性有待提高，科技厅对新疆创新驱动发展的主导作用需进一步加强。新疆区域创新政策的平均政策层级较低，政策效力较低，难以保障政策的有效实施。

4.2 政策建议

本文通过构建三维政策工具政策分析框架对新疆区域创新政策进行整理分析，结合上述结论，对提升新疆区域创新能提出有益的建议。

第一，加快出台创新政策的步伐，增加需求类创新政策数量，使新疆创新政策在数量上稳步增长。建立健全符合新疆自身区域特征的区域创新政策体系，给予创新活动充足的政策支持。应重视创新输出上的提高，增强新疆创新绩效，重视科研产出的提高。创新政策的设计上，侧重于对科技、科研创新成果的鼓励，设立不同层次、不同类别的创新成果奖励政策，促进科技成果转化，形成产学研一体的创新链。尽快出台对科技产品、技术和高新技术产品认定的相关政策，以减少其初入市场时所面临的风险，增强市场竞争力。注重从政策角度加强新疆在创新投入和产出上的均衡性，提高区域创新综合能力。

第二，提高创新政策的力度，增加自治区人大及其常委会和自治区政府制定和出台法规、条例、规划等创新政策，减少通知、意见等形式的创新政策的颁布，形成合理的创新政策层级结构，以增加创新政策的权威性和执行强度。增强新疆创新政策的协同度，这种协同度不仅包含政策主体的协同，还包含政策工具的协同。政策主体方面应提高政策制定主体、执行主体的协同性，明确不同政策主体间责任和权力，强化其协同合作，以保证创新政策得以高效落实。政策工具方面应加强供给型政策与环境型政策、供给型政策与需求型政策以及环境型政策与需求型政策之间的协同性。

第三，在政策工具方面，应当逐步重视需求类创新政策的制定和出台，增加需求类创新政策的数量，尤其是在政府采购和市场建设上，减少新产品、新技术和高价值专利在初次进入市场时所面临的风险，从根本上拉动市场对创新产品和技术的需求。继续加强供给类创新政策的投入，除人力支持和资助支持之外，重视基础设施建设和信息支持政策的制定和出台，进一步完善和强化科技信息的建设和规范，减少科技信息不对称产生的弊端。在加大人力、财力投入的同时，应当注意基础设施和公共服务的供给。通过促进创新政策工具之间的协同度，推动新疆创新驱动发展由政府主导型向政府引导型转变，引领社会力量主导创新，持续提升新疆的自主创新能力，逐步确立创新对新疆经济发展的主导地位，将新疆打造成丝绸之路经济带创新引领示范区、科技成果转化示范区和面向中亚西亚的协同创新平台。