疫情后国际发展合作走向扁平化

李小云

最早的国际发展合作仅指对外援助，主要以发达国家向发展中国家提供援助的形式呈现。二战以后，全球进入发展时代，美国成为全球事务的新领导者，美国总统杜鲁门在就职演说中发表著名的“第四点计划”，核心是通过技术援助帮助受战争摧残的欧洲国家及其他落后国家实现经济发展，这标志着以美国与西方为主导的现代意义上的国际发展援助体系开始形成。

冷战时期，国际发展援助呈现出典型的地缘政治特征，成为实现美苏不同阵营政治目的的工具。苏联解体后，国际发展格局由二元对立进入以美西方为主导的国际发展援助阶段。这一阶段虽然本质上还是基于发达国家的自身利益和意识形态，但客观上，发展中国家的发展问题及全球面临的挑战逐渐成为核心议题。

在美西方语境下，国际发展援助一直是南北关系、富裕与贫困的代名词，主要由发达与富裕国家提供援助，发展中国家仅是接受者。20世纪末期，国际发展格局开始发生根本性变化，以中国为代表的新兴国家开始进入经济增长的快车道。同时，这些国家也积累了实现经济发展与大规模减贫的宝贵经验。传统援助国开始重视这些发展经验，同时也开始高度关注这些国家在互惠互利原则下以经济发展为特色的对外援助体系，南南合作被认为是国际发展援助的重要形式。

在此背景下，国际发展合作的概念开始取代以往长期使用的国际发展援助概念。也就是说，国际发展援助体系已不再是过去由美西方主导的对外援助，而是由传统援助国、新兴经济体、其他广大发展中国家、国际组织、私营部门及慈善机构等多元主体共同参与的国际发展合作体系。

虽然传统援助国依然试图主导国际发展合作议程，但发展合作机制开始形成。发达国家开始与中国及其他新兴国家开展三方合作，在对外援助中强调经济发展的重要性，并尝试将援助议程转变为发展议程，发展中国家特别是新兴国家在新的国际发展合作中重要性开始凸显。尤其值得注意的是，传统援助国也开始向新兴国家学习，近年来它们的机构改革和对外援助内容方面都不同程度呈现了中国及其他发展中国家的经验。

本世纪第二个十年开始，全球地缘政治格局又一次经历深刻变化，逆全球化思潮开始破坏二战以来特别是冷战结束以来形成的全球化格局。新冠疫情更加剧了逆全球化进程，也对国际发展合作产生直接影响。

第一，地缘政治和意识形态再次成为主导美国及西方国家国际关系实践的重要因素，并在很大程度上影响了它们与全球最大发展中国家中国在国际发展合作领域的合作。某种意义上讲，过去30多年逐步发育形成的发展合作共识正在遭遇严重挑战，疫情期间的国际援助和疫苗分配问题已经呈现出典型的地缘政治特征。

第二，新冠疫情的暴发使紧急援助和应对公共风险成为国际发展援助体系高度关注的议题，这意味着过去30多年围绕减贫与发展的合作，特别是已经成为共识的基础设施、农业农村发展、工业化等议题，逐渐被全球卫生、公共风险治理和气候变化等议题所取代，国际发展合作的议题将发生重大调整。

第三，新冠疫情严重拖累全球经济发展，这使最不发达国家的援助依赖性进一步提升，债务减免成为国际发展合作议题的重要内容，这一方面会加大以提供无偿援助为主的美国和西方国家的负担，也会使以提供经济援助为主要特点的新兴国家和发展中国家面临财务上的可持续性挑战。

第四，新冠疫情带来的一系列问题将会直接影响联合国发展筹资体系以及经合组织发展援助委员会的改革进程。过去十年，这两个体系一直推动建立一个基于伙伴关系的更有效的全球发展合作体系，这一进程将会受到全球地缘政治变化的阻碍。

当然，我们同时需要看到，国际发展格局的变化也会带来新的机遇。首先，疫情的全球性蔓延再次表明，离开国际合作，任何国家都不可能有效应对全球性公共危机。其次，疫情虽然对过去已经形成的发展合作议程，比如经济发展、减贫等产生影响，但新议程仍在人类生存与发展的主线上。该主线将会更加凝聚全球共识，后疫情时代全球发展将基于新的合作形式而演化。再者，南北合作与南南合作的界限将进一步变得模糊，在人类危机面前，任何国家都有可能需要援助，任何国家都可以在自己力所能及的范围内提供援助，疫情后的国际发展合作将会朝着扁平化方向发展。▲（作者是中国农业大学文科讲席教授、国际发展与全球农业学院名誉院长）