保护盘活农民土地财富

武凤珠

中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。征地拆迁与补偿安置、集体建设用地合法入市、宅基地自愿有偿退出……在农村人口大量涌入城市的今天，作为“农民最大问题”的土地问题，已经演变成社会发展中最难解的问题之一。

4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（以下简称《条例》）。细化土地征收审批程序、明确集体经营性建设用地入市交易要求和流程、完善对村民宅基地权益的保障……自2020年1月1日《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）正式施行以来，涉及农村土地问题的法规条文再度细化，农民土地权益有了更多保障。

征用土地应符合公共利益需要

“很多地區在建设用地使用上存在‘先建后批现象。根据土地利用规划，各地每年都有一定数量的农用地可以转变为国有建设用地，但由于许多地方建设用地指标不多、招商引资任务又较重，因此往往先占用规划外耕地用于建设，之后再慢慢审批。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副理事长乔润令说。

将农用地转变为国有建设用地的过程，便是土地征收的过程。我国实施严格的耕地保护制度。土地管理法规定：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。《条例》再度明确：禁止单位和个人在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动。

土地征收，首先应当符合规划，其次应当符合公共利益需要。根据《条例》，有批准权的人民政府应对征地是否符合土地管理法第45条规定的公共利益进行审查。土地管理法则明确要求：为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。

中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室原主任党国英认为，对“公共利益需要”的界定，最好通过“菜单”形式具体说明。“比如，征收一块土地建开发区是否属于‘公共利益需要？与公益性质明显的修建学校、博物馆等不同，通过设立开发区引进企业属于商业经营性活动，但是它解决了‘公益性的就业问题。最好能够清清楚楚地逐项写明：修建博物馆属于公共利益需要;修建学校属于公共利益需要，其中，学校中的幼儿园是否属于公共利益需要另行讨论……尽量减少自由裁量的空间。”

对于“公共利益需要”，《条例》所依据的土地管理法作出明确界定：军事和外交需要用地，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地，由政府组织实施的科教、文卫、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用等公共事业需要用地，由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地，符合规划、经批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地等，都属于“为了公共利益的需要”。

“这是一个进步。”在党国英看来，除对“公共利益需要”予以明确细化外，许多城乡规划也都可以取消。“假设我国要将10万平方公里的农村土地规划建设为城市，可以预留30万平方公里的空间，至于哪一块土地用于开发建设、哪一块土地不用于开发建设，交由市场去判断;开发商可以向政府提出开发申请，如果政府不同意开发建设，需要给出充分的理由。”

“全世界有城乡规划的历史并不长，只有短短一两百年，而城市的演化发展史有数千年。城市之所以形成，是因为人们自发向同一个地方聚集;很多村庄之所以一直保持乡村形态，同样是人们自发选择的结果。在几千年的历史中，城市是城市，乡村是乡村。我们制定规划的目的是实现城乡土地的合理利用，但是很多规划并没有达到这一目的，有些还阻碍了城市与乡村演变的自然规律、造成了城乡关系的混乱。未来，对此有进一步改革的空间。”党国英说。

集体建设用地使用权更加完善

我国农村的土地，除大量耕地外，占比最高的是包括宅基地、公益性公共设施用地、经营性用地在内的集体建设用地，只有少量土地属于长期闲置的未利用地。

《条例》明确，经规划确定为工业、商业等经营性用途，产权明晰、已依法办理土地所有权登记，具备开发建设所需基础设施配套等基本条件的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人在一定年限内有偿使用。

中央财经大学法学院不动产与自然资源法研究中心主任宋志红认为，这体现了集体经营性建设用地与国有建设用地同地同权的要求。“国有建设用地入市也应当遵循符合规划、依法登记两个条件，即在国有建设用地和集体经营性建设用地入市的前提条件上，土地管理法律法规的规定是一致的。”

根据《条例》，集体经营性建设用地入市后可以用于工业、商业等经营性用途。社会各界对此最关心的问题是：集体经营性建设用地能否用于房地产开发？如果只有国有建设用地可以用于房地产开发，而集体经营性建设用地不可以，那么如何体现同地同权？

“从现实层面看，有关部门已经在部署集体土地建设租赁住房的试点，其中显然包含住宅的用途，这与集体经营性建设用地入市后用于房地产开发本质的法律特征是一样的，也意味着是存在集体经济组织或其他市场主体拿到土地后用于房地产开发的空间的，只不过它是在租赁住房的体系下，即在集体土地上开发建设的住房只能出租不能出售。从土地开发利用的角度看，土地的综合性、复合性利用已经成为一个趋势，在乡村振兴和乡村产业发展的过程中，配套住宅用地的供应是必不可少的，因此住宅用途也不可或缺。当然，从现实层面看，这种用途的放开必然是因地制宜的、有管控的、逐步的放开。”宋志红说。

那么，有集体经营性建设用地入市后允许进行房地产开发的可能性，是否意味着在农村建设的大量“小产权房”有了“转正”的机会？对此，宋志红表示，“法不溯及既往”是法律的基本原则之一，即新通过的法律法规只适用于之后发生的行为而不适用于之前发生的行为。“‘小产权房的建设不符合规划、没有取得相关手续，这是它最核心的问题。即使未来集体建设用地的房地产开发用途放开，也应当按照规划和有关管理标准的要求进行合法的建设，之前已经产生的部分住宅则要按照历史遗留问题的有关处理规则分类处置。”

社会公众对“小产权房”的讨论，在很大程度上是对作为集体建设用地重要组成部分的宅基地使用权能否合法转让的关注。《条例》再度明确，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地;土地管理法也鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

“社会各界一直认为，农民出租农房和宅基地是不被允许的。其实，农民出租农房和宅基地没有任何法律和政策方面的障碍。”宋志红表示。

而进城农民闲置或退出的宅基地如何合法盘活，才是当下现实中应当关注的焦点。宋志红认为，未来宅基地的盘活利用，除其中一部分将通过集体经营性建设用地入市的途径盘活外，另一部分或许将在集体经济组织或农民自己的主导下盘活利用。

“从法律层面讲，在宅基地的盘活利用中，债权土地一直合法地存在着，而当前最紧缺的是物权土地。所谓物权土地，就是社会主体利用宅基地时，能够取得土地权属证书、能够办下房产证、能购买抵押融资，这才是关于宅基地问题要重点探讨的方向。”宋志红说。