引源头活水 护一方碧水《关于推进污水资源化利用的指导意见》解读

本刊记者 柯善北

我国水资源总量较为丰富，但由于人口基础较大，人均水资源极为匮乏，仅为世界平均水平的1/4。破解水资源短缺困境，必须走循环经济的发展道路，大力发展污水资源化。

目前我国污水资源化利用率较低。为了加快推进污水资源化利用，近日国家发展改革委等七部门联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），促进解决水资源短缺、水环境污染、水生态损害问题，推动高质量发展、可持续发展。

污水处理迈入资源化利用新阶段

除了总量大、人均少的特点外，我国水资源还存在地区分布不均衡、水环境遭受严重污染等问题。相关资料显示，近年来我国废水、污水排放量以每年18亿立方米的速度增加，全国工业废水和生活污水每天的排放量近1. 64亿立方米，其中80%未经处理直接排入水域。由此导致我国江河湖泊普遍遭受污染，全国75%的湖泊出现了不同程度的富营养化，90%的城市水系污染严重。

在水环境受到污染严重侵害的同时，我国对污水的回收利用工作开展相对滞后。根据《中国水资源公报》统计数据，截至2018年，我国的废污水排放总量为750亿立方米，而污水处理再生利用量仅为73.5亿立方米，回用率尚不足10%。《指导意见》也明确指出，目前我国污水资源化利用尚处于起步阶段，发展不充分，利用水平不高，与建设美丽中国的需要还存在不小差距。

水资源遭受严重污染，加上污水资源化力度不足，我国不少地区面临水资源短缺危机。用水安全问题也成为影响人民群众幸福感、获得感，制约我国高质量发展和生态文明建设的“拦路虎”。因此，中央出台了系列政策加强污水再生利用，特别是新千年以来污水资源化利用实现了长足发展。

2002年，修订后《中华人民共和国水法》明确要求“加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率”。2006年，原建设部、科学技术部联合印发了《城市污水再生利用技术政策》，指导各地开展污水再生利用规划、建设、运营管理、技术研究开发和推广应用。2012年起，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》等文件中，均明确要求将非常规水资源纳入水资源统一配置。

党的十八大以来，党中央将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，污水资源化利用进入全新发展阶段。业内专家指出，此次《指导意见》的发布标志着污水资源化利用上升为国家行动计划，是污水处理进入资源化利用新阶段的重要标志性文件，为水处理行业发展和转型升级创造了新空间、新机遇。相关机构预测，至2025年我国再生水规模或将达到8500万立方米/日左右。

以城镇生活污水资源化利用为突破口

《指导意见》对再生水的应用场景进行了界定，包括工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水等。同时，《指导意见》提出明确目标：到2025年，全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上。

实现这一目标，首先必须坚持“节水优先”，明确“节水即治污”，提升用水效能，从源头上减少水资源的浪费，降低污水的排放量，实现由粗放用水方式向集约用水方式的根本性转变。

《指导意见》将水资源利用划分为城镇生活污水、工业废水和农业农村污水三大领域，其中城镇生活污水资源化利用被视为突破口，主要途径包括工业利用和生态补水。同时《指导意见》强调要因地制宜、分类施策，根据本地水资源禀赋、水环境承载力、发展需求和经济技术水平等因素分区分类开展污水资源化利用工作，实施差别化措施。

作为突破口的城镇生活污水资源化利用，《指导意见》按照丰水地区和缺水地区进行分类指导：丰水地区以稳定达标排放为主，实施差别化分区提标改造和精准治污；缺水地区在确保污水稳定达标排放前提下，优先将达标排放水转化为可利用的水资源，就近回补自然水体，推进区域污水资源化循环利用。

除了污水利用效率低下，目前城镇给排水管网老化是影响老百姓用水质量，造成“跑冒滴漏”浪费等问题的症结所在。为此，《指导意见》提出要补齐市政基础设施建设短板，推进城镇污水管网全覆盖，加大城镇污水收集管网建设力度，消除收集管网空白区，持续提高污水收集效能；重点推进城镇污水管网破损修复、老旧管网更新和混接错接改造，循序推进雨污分流改造。

对于工业废水资源化利用，《指导意见》强调一方面要推进企业内部工业用水循环利用，以及园区内企业间用水系统集成优化；另一方面要完善工业企业、园区污水处理设施建设，确保工业废水达标排放。重点围绕火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业，组织开展企业内部废水利用，创建一批工业废水循环利用示范企业、园区。

对于农业农村污水资源化利用，《指导意见》强调的是“稳妥推进”，积极探索符合农村实际、低成本的农村生活污水治理技术和模式，包括推广种养结合、畜禽粪污资源化利用、渔业养殖尾水循环利用等。特别是畜禽粪污资源化利用，《指导意见》提出以规模化畜禽养殖场为重点探索完善运行机制，实现到2025年全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上的目标。

可以发现，《指导意见》相关政策制定是基于国情实际，抓住重点进行突破，便于污水资源化利用的实施落地。

完善机制 实现从“有没有”到“好不好”的跨越

业内专家指出，过去污水处理主要是解决 “有没有”的问题，现在逐步进入高质量发展阶段，《指导意见》的出台必将加速这一转变过程；污水处理行业也将从原来单纯的环境治理，转变为更多体现在对于生态资源的价值贡献上。

目前，我国污水资源化利用主要存在两方面的掣肘。

一方面，是政策法规体系尚需完善。对于污水处理及利用，我国已有多部法律法规进行规范，但是其体系较为零散。为此，《指导意见》指出要健全法规标准，推进制定节约用水条例，鼓励污水资源化利用，实现节水开源减排；加快完善相关政策标准，将再生水纳入城市供水体系；构建政策体系，制定区域再生水循环利用试点、典型地区再生水利用配置试点、工业废水循环利用、污泥无害化资源化利用、国家高新区工业废水近零排放科技创新试点等实施方案，研究制定“十四五”污水资源化利用等相关规划。

另一方面，则是市场机制和价格体系没有完全建立，其运转主要依赖政府补贴，不利于污水资源化利用的长期可持续发展。《指导意见》明确要健全价格机制，建立使用者付费制度，放开再生水政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价。

随着我国经济的不断发展和人民群众生活水平的不断提高，对用水安全提出了更高要求。水环境保护，绝不能局限于对污水的治理，更重要的是推进污水的资源化利用，使其成为节水开源的重要内容，实现水资源保护的良性循环。