权威访谈：体育法修法应兼顾时代性与原则性

本社记者 祁彪

>>中国政法大学体育法研究所所长马宏俊教授主持国际会议 作者供图

作为规范我国体育领域发展的一部基础性法律，体育法修订的重要性不言而喻。

体育法的诞生，在新中国体育发展史上具有里程碑式的重要意义，它标志着我国体育事业的发展开始纳入法制化轨道，进入了依法治体的新阶段。体育法的颁布实施，促进了我国体育事业持续、健康、快速发展。伴随着我国经济社会的不断发展进步，我国的体育工作取得了令人瞩目的成就。全民健身体系不断完善，人民体质普遍增强；竞技运动水平稳步提高，成为世界体育舞台上一支越来越重要的力量；体育产业、体育科技、教育、宣传、对外交往、人才培养和队伍建设都有了长足的进步，取得了显著的成绩。

体育法在我国经济社会和体育事业方面，发挥了巨大作用，是不争的事实。但是，多年来我国各领域发生了深刻的变革，现行体育法已经不适应我国经济社会需求，严重制约了我国体育事业的健康发展，也是需要直面的问题。因此，体育法的修改势在必行。

近日，围绕体育法修改与完善等问题，本刊专访了中国政法大学体育法研究所所长、体育法治研究基地主任、体育法学专家马宏俊教授。

马宏俊教授表示，新的体育法修订既要直面不断发展变化的国内外新形势、新情况、新变化给我国体育法律制度建设提出的新要求，也要注重调整内容的有限性与原则性。规则的具体细化可由法规规章完成，待时机成熟再将具备条件的法规逐步上升为法律。

以行为定义的法律部门

对于普通公众来说，体育是一个耳熟能详的词，但是如何定义体育，可能很多人都说不清。而对于体育法到底是什么，能够发挥什么作用，可能更是知者寥寥。

>>1月9日，“初光先照 齐鲁同行”2021首届祈福迎新百公里精英赛暨“迎省运 爱日照”山东省日照市全民健身迎新跑活动，在太阳广场成功举行。 视觉中国供图

对此，马宏俊教授表示，从体育学的视角出发，体育主要包括运动锻炼、身体教育与竞技比赛3个方面，这恰好对应了体育法学中社会体育、学校体育与竞技体育3项体育法律制度。虽然世界范围内的体育立法并未就“体育”这一概念达成共识，但基本都认可其涵盖竞技、健身和娱乐3项功能。从我国现行体育法的结构体系也可以看出，该法认为体育至少应包括以上3个部分。此外，基本可以达成共识的是，大多数体育行为受体育规则调整，尤其在竞技运动领域，体育法所研究的只是部分体育行为，能进入体育法视野下的“体育”则更少，很多内容都可由普通法律调整，只有涉及体育特殊性的问题才会真正进入体育法研究视野。整体看，法学视角下的“体育”与体育学界的“体育”内涵各有侧重，而外延上，前者小于后者。

一直以来，体育法到底能否独立成为部门法，也是有争议的。“一个新的部门法律要被承认是非常困难的，因为这表现为当下法律所调整的社会关系发生了变化，并出现新的行为模式需要得到普遍承认，体育法自不例外。目前，围绕体育法能否成为法律体系中独立的部门法，存在争议，主要形成四种观点：第一种认为体育法只是对体育领域所有立法的总称，其实质内容可分属其他多个部门法；第二种认为体育法具备公私双重属性，应归入社会法（第三法域）调整；第三种认为体育法是与教育、科技、文化、卫生等领域法共同组成的教科文法律部门；第四种认为按照划分法律部门的标准和原则，体育法具备独立部门法地位。虽然上述观点各异，但值得肯定的是，其并未阻碍我国体育法治进程和体育法学研究，反而使得我国体育法研究方式不断多样，研究内容日益丰富。所以，日后对其独立地位的深究与探讨，也必将继续增益体育法的发展。”马宏俊教授说。

马宏俊教授表示，否认体育法独立地位的学者，主要还是受传统部门法划分标准影响，认为我国法律体系只能从横向上划分出宪法及相关法、民商法、刑法等七大法律部门，即使出现新兴领域，其立法也可归入上述部门法范畴。对此，我认同体育法与上述传统部门法调整的社会关系确实有重叠，任何试图论证体育法是与上述七大法律并列之独立部门法的尝试也是不可能的。

“然而，法律部门的划分本质具有一定主观意志性，是一定时代立法者与法学家的理论结晶。所以，人们可以采用此标准来划分，当然也可以选择彼标准来构建。而体育法即是按照社会生活领域标准划分出的独立部门法，正如米歇尔·贝洛夫等在其著作体育法一书中所提出的，体育法是存在的，只不过它的存在是纵向定义的，或者说是以行为定义的法律部门。实际上，我国目前也已按照此标准划分独立部门法，如教育法、军事法、科技法等。因此，按照领域标准划分，体育法具备独立部门法地位，能够独立调整体育领域所发生的社会关系。”马宏俊教授说。

全面优化全民健身法律环境

新中国成立以来，我国全民健身法治化进程在不断探索前行中硕果累累。虽然我国宪法文本中没有明确规定保护公民健康权，但1982年宪法已经将“开展群众性体育活动，增强人民体质”写入总纲，从客观价值秩序上为全民健身提供了宪法基础。1995年，我国体育法也明确了全民健身活动在我国体育工作开展中的基础性地位，直至2009年，我国第一部系统的行政法规《全民健身条例》出台，这既是对体育法“社会体育”章节的细化，更是以专门立法的形式彰显对全民健身制度建设的重视。全民健身领域已形成较为健全的法律制度体系，但在国家依法治体、健康中国战略背景下，仍然面临一些问题与挑战。

马宏俊教授表示，体育法层面尚未规定“公民体育权利”，目前只是由《全民健身条例》对“公民有依法参加全民健身活动的权利”进行了明确，并为保障其实现制定了系列义务性规范，但对部分主体违反义务时的法律后果，规定却不够明确。譬如，《全民健身条例》第29条规定了公园、绿地、广场等场所管理单位负有安排全民健身活动场地的义务，但并未明确上述主体违规时所应承担的责任。责任与处罚机制的缺失，会导致上述规定缺乏应有的约束力，使公民在体育健身权利实现受阻时，缺乏相应的救济途径。

此外，全民健身活动组织机制的泛化、全民健身事业治理机制的落后等问题，也需要重视解决。

因此，马宏俊教授建议，要优化全民健身法律制度环境，促进体育法与《全民健身条例》的进一步衔接。公民健身权利作为全民健身法律制度的基础内容，已由《全民健身条例》予以确认，但作为该权利来源的“公民体育权利”，至今仍无立法明确，在一定程度上不利于前者的保障与实现。此外，为体现全民健身的“全”字，建议立法能将“公民”扩大至“居民”，将在本国长期从事生产和消费的他国公民也纳入全民健身制度保障之列。所以，应由体育法明确“依法保障和实现居民体育权利”，提出居民体育权利这一概念，并规定由国家为其实现创造必要的保障条件，使人民法定的体育权利能够向居民实有的体育权利转化，实现“体育权”对“健身权”的促进作用。

“立法不难，难于法之必行。全民健身目前基本实现有法可依，关键是法律的执行。强化全民健身执法，必须强调责任落实，建立执法责任制，将《全民健身条例》及其他全民健身立法规定的执法任务落实到具体的机构、单位与人员，确保全民健身事业的稳定推进。”马宏俊教授说。

马宏俊教授还建议，为了更好地发展全民健身事业，保障居民健身权利，国家鼓励更多主体组织开展全民健身活动，努力打造“城市15分钟、农村5公里”健身圈的服务体系。在社会主义市场经济条件下，这一体系的建成离不开社会多元主体的共同参与，尤其是民间市场主体，如民营健身企业、体育俱乐部、体育场馆经营者等。为此，《全民健身条例》及相关立法有必要理顺政府、市场和社会之间的关系，逐步划定政府在全民健身领域的权力边界，通过职能调整，促进政府由原来的资源管控者向资源共享监督者转变，为构建全民健身多元主体共治机制扫清障碍。此外，还要尽可能为多元主体共治提供制度保障。

竞技体育应实现由权力到权利的思路转变

1995年，体育法设专章，将“在体育竞赛中创造优异成绩，为国家争取荣誉”，作为发展竞技体育的最高目标。中央层面与竞技体育有关的规范性文件，也多达24部。上述规范明确由国家体育管理部门设运动项目管理中心负责对竞技体育的全面管理，调动资源与力量，集中选拔、培训运动员，争取优异成绩，夺取金牌。这一“以为国争光为诉求，政府以行政手段和财政资源独家办竞技体育”的模式，也使得我国竞技体育发展至今仍存在一些历史局限。

对此，马宏俊教授表示，完善我国竞技体育法律制度，首先，在竞技体育组织与管理模式上，应逐步实现由权力到权利的治理思路转变，从政府主导管理型向社会主导管理型过渡：建议体育法在“体育社会团体”章节，明确全国性单项体育协会的性质为非营利性社团法人组织，改变体育“政社不分”现状，为协会真正实体化扫清法律层面的障碍。但放置具体实践中，体育协会的脱钩改革暂时无法一蹴而就，还需要区分不同体育项目的市场化程度，在“管”与“放”之间做好分类处理：市场化程度一般但具有一定发展前景的项目，政府应积极制定激励政策，为其社会化、市场化创造条件；市场化程度尚低，但属于奥运优势项目的，则还应先由政府进行管理支持。

“竞技体育法律关系涉及主体众多，包括政府、社团、学校、俱乐部、运动队、运动员、教练员、裁判员等，需通过体育法进一步明晰上述主体的权力、权利、义务及责任。一方面，体育法关于政府职能的规定，应更侧重于制定规章、沟通协调、保障落实、指导监督等宏观调控手段，而取代以往的行政强制性手段；另一方面，对于运动员、教练员、裁判员等弱势个体的权利应当加强保障，尤其增加对运动员权利保护的规定，包括针对现役运动员的参赛资格权、获得荣誉权、注册转会权，针对退役运动员的伤残、就业保障权以及其他针对后备役运动员的特殊权利保护，同时落实竞技体育主体的纠纷解决、救济渠道。”马宏俊教授说。

此外，马宏俊教授还表示，作为我国竞技体育后备人才培养模式创新体现的青训机制，当前由于缺少法律规范，实践中已引发不少问题。如何更好地平衡青训机构与青少年运动员之间的权益，既激发青少年参训热情，又保障青训机构发展动力，将是今后青训体系法治化建设需要攻克的难题。考虑到目前青训主要集中于市场化程度较高的运动项目领域，由体育行业内部自治，尚不具有广泛性和代表性，可以通过出台相关政策加以指引，保证其发展的灵活性。体育法不宜过早介入，可待规则成熟后再行调整。

特殊人群体育权益需更加重视

马宏俊教授表示，特殊人群是一个较为宽泛的概念，一般指处于社会不利地位，可能影响社会稳定，需要给予特殊对待的社会群体。而与体育领域密切相关的特殊群体主要有未成年人群（学生群体）、残疾人群、女性人群及农村人群，这四类群体通常处于社会弱势地位，分别表现为年龄劣势、身体残障、个人生理性弱势与社会性弱势（在经济、社会地位和权利方面缺乏竞争力和应有保障）。这些弱势体现在体育活动参与过程中也极为明显，导致上述群体本应享有的体育权益常常受到削弱。

我国立法对“未成年人群”和“残疾人群”的体育权益保护规定较为全面，针对“女性人群”和“农村人群”的特殊规范相对较少。

对于特殊人群体育权益的保护，马宏俊教授表示，我国体育立法已围绕“学校体育”和“青少年体育”对未成年人群体育权益规范保护形成了较为全面的制度体系，只是今后体育法在该章节名称选取上还需斟酌。有学者提出，体育管理部门作为体育法规范的行政主体，应更多发挥学校体育之外的工作职责，通过校内外结合促进青少年体育发展。据此，“青少年体育”相较“学校体育”，似乎更能凸显这一领域群体特殊性和制度多样性。但当前对青年这一概念定义不一，根据世卫组织规定，青年人的年龄上限已经达44 岁，显然不符合这一制度调整范围。因此，建议立法考虑将“学校体育”一章名称改为“未成年人体育”，以契合该制度调整对象与内容。

“另外，针对该领域突出问题，首先建议体育法层面能够针对‘学校体育’一章，制定有效的法律责任条款，建立对相关主体明确的追责机制，加大对未能落实学校体育工作行为的惩戒力度。其次，针对体育伤害事故频发制约我国未成年人群体育发展问题，明确事故双方主体的过错责任认定与承担，增加法律风险的可预见性是核心。”马宏俊教授说。

马宏俊教授表示， 民法典第一千一百七十六条文体活动的“自甘风险条款”，将可有效释放文体活动组织者的风险，同时也能够激发更多未成年人群体育活动组织者的热情。只是该原则适用范围尚有限，限于文体活动的其他参加者，在无过错或重大过失情况下可以免责；对于活动组织方（包括学校）的责任认定还需结合安全保障责任条款规定。不过总体看来，“自甘风险条款”的从无到有、从有所限制到有所扩展，还是体现了立法倾向合理分配体育伤害事故责任负担，鼓励更多文体活动开展的精神。为此，建议体育法的修订，能够明确未成年人体育伤害事故归责原则以过错责任为主，为民法典“自甘风险条款”范围的扩大留下适用空间；同时，还可以将购买校方责任保险作为限制性条款进行明确，向社会分化未成年人体育伤害事故的赔偿风险，减轻校方压力。

而对于“残疾人群”“女性人群”和“农村人群”的权益保护，马宏俊教授表示，消除对体育领域特殊人群的歧视，追求公正平等，是实现体育法治的应有之义。对于客观存在的体育歧视现象，已有专门的体育国际条约与国际规则对反歧视进行规定，体育法作为我国体育领域基本法，至少应对这一问题进行原则性规定，明确在体育领域促进机会与待遇平等，禁止一切形式的体育歧视，之后再以细则的形式具体化对上述人群的保障措施，包括通过增加残疾人体育发展经费投入，从无障碍体育设施、训练指导等方面支持残疾人平等参加体育活动；强化政府在保护女性体育参与权利上的责任，发展女性体育社会团体，更好地维护女性体育权益；引进农村社会体育指导员，发展农村体育文化组织，扩大其体育权益诉求的表达渠道等。

反兴奋剂法律制度应与国际接轨

反兴奋剂法制是当今世界反兴奋剂斗争发展的趋势，健全的法律制度是实现反兴奋剂法制的前提。

马宏俊教授表示，目前，我国反兴奋剂斗争的法律制度框架已基本形成，大致包括四个层次：一是国际公约，如《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》；二是国际组织制定的反兴奋剂规则，如世界反兴奋剂机构制定的《世界反兴奋剂条例》和系列国际标准以及国际奥委会和单项体育联合会制定的涉及反兴奋剂的内部规则；三是国内立法，如体育法反兴奋剂条例及系列涉及反兴奋剂的部门规章；四是国内体育组织制定的反兴奋剂规则。

“虽然上述立法及规则的制定、实施主体不同，管辖范围也不同，但各主体间通过互相制约，可以在一定程度保证规范间的一致性。此外，在现行《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国执业医师法》等法律法规中，也有直接或间接涉及反兴奋剂方面的条款，为反兴奋剂工作提供了更为全面的支持。尤其是兴奋剂入刑的出台，是我国反兴奋剂领域的一个里程碑事件，可以有效打击涉嫌违反兴奋剂规定的运动员背后的辅助人员，起到真正的威慑与惩戒效果。但在具体实践中，我国反兴奋剂领域仍然面临国内与国际规则的衔接不畅、兴奋剂纠纷解决机制缺位等棘手的问题。”马宏俊教授说。

对此，马宏俊教授认为，反兴奋剂制度向来有其特殊性，其法律框架并不局限于国内立法，还包括缔结与加入的国际反兴奋剂公约、条例，且后者占据了制度体系的重要地位。完善我国反兴奋剂法律制度，必须做好国际和国内规则的有效衔接。

结合我国反兴奋剂法律制度的主要内容，马宏俊教授建议接下来的体育法修订，至少应从以下方面对反兴奋剂规定进行增益：一是参照国际规则，明确反兴奋剂工作的检查检测、结果通报、处罚和救济程序，从法律层面体现反兴奋剂程序正义理念，同时注意把握好国内规则与国际规则间的差异，必要时可由中国反兴奋剂中心整理出相应清单，帮助我国体育从业人员在实践中加以区别对待；二是对反兴奋剂听证事项加以规定，提高兴奋剂听证制度的权威性，待我国独立的体育仲裁制度建立后，可以将兴奋剂争议纳入统一的体育仲裁机制加以解决；三是结合最高人民法院出台的《关于审理走私、非法经营、非法使用兴奋剂刑事案件适用法律若干问题的解释》以及刑法修正案（十一），体育法也应在“法律责任”章节相应增加“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，与兴奋剂入刑的司法解释形成对接；四是2019年11月，世界反兴奋剂机构通过了《运动员反兴奋剂权利法案》和《保护隐私和个人信息国际标准》，而我国立法在这方面还较为薄弱，未来对运动员反兴奋剂个人信息等人权方面的保护也需要加以关注与重视。

马宏俊教授认为，反兴奋剂制度向来有其特殊性，其法律框架并不局限于国内立法，还包括缔结与加入的国际反兴奋剂公约、条例，且后者占据了制度体系的重要地位。

建议建立独立的体育仲裁机制

马宏俊教授表示，体育纠纷解决法律制度也是我国新时代体育法治建设的重要内容，独立的体育纠纷解决机制之所以要建立，主要还是立足于体育纠纷有别于一般社会纠纷的特殊性：一方面，体育纠纷解决有较强的专业性、技术性和时效性要求；另一方面，涉及的体育纠纷主体复杂多样，各主体间法律地位可能平等，也可能不平等。基于上述特性，国际体育仲裁法庭在国际奥委会推动下于1984年成立，负责解决国际体育纠纷。根据国际体育仲裁法庭《体育仲裁规则》，体育纠纷的范围非常广，实践中，国际体育仲裁法庭仲裁的案件基本囊括了与体育相关的所有纠纷：1.体育特殊性纠纷（参赛资格、比赛结果、纪律处罚、球员转会、球场纠纷等）；2.体育工作合同纠纷（运动员、教练员与俱乐部之间的欠薪争议）；3.与体育相关的商事活动纠纷（经纪、赞助、知识产权等纠纷）。可以说，目前国际层面已经形成一个较为独立、完整的体育纠纷仲裁解决体系。

“然而，体育纠纷解决在我国立法中尚处于缺位状态，根据立法法规定，仲裁只能由全国人大及其常委会制定法律，而体育法规定，体育仲裁由国务院另行规定，两部立法直接造成了国家最高权力机关和最高行政机关的权限冲突；再加之我国相关理论研究乏善可陈及受原有体育体制的影响，严格意义上强调民间性和中立性的体育仲裁很难实现。上述原因，也间接导致我国体育仲裁制度的难产。所以，目前在国内，除双方当事人约定发生争议提交国际体育仲裁法庭仲裁外，其余的体育纠纷主要通过体育行会内部解决，行政机关调解与裁决与司法诉讼解决，而无法通过体育外部仲裁解决。”马宏俊教授说。

基于此，马宏俊教授表示，目前看来，独立的体育仲裁机制是解决体育纠纷最有效的机制，相较其他解决机制，其在机构独立性、人员中立性与程序公正性上都更有保障：首先，本质上属于广义的行业自治，相比司法介入，更能够实现自治与法治的兼容；其次，通过选拔专业的仲裁员，能够充分融贯体育仲裁和普通仲裁的优势，实现专业性和中立性的“共和”；第三，有助于加快我国建立与国际接轨的体育仲裁机制。

为此，有必要在接下来的体育法修订中，专设“体育纠纷解决”章节，在对体育纠纷概念、范围加以界定的基础上，构建独立的体育仲裁机制。同时，明确其与调解、诉讼间的关系，形成统一完整的多元化体育纠纷解决制度。

我国探索设立独立的外部体育仲裁机构，有三种模式可供借鉴：一是参照美国等国家的仲裁机制，在一个成熟的商事仲裁机构内加入体育仲裁专业规则；二是先依附于国内权威性体育组织，如国家奥委会或中华全国体育总会，设立体育仲裁机构；三是建立完全独立的类似于国际体育仲裁法庭的国内体育仲裁机构。

从这个角度讲，体育法修订，令人期待。